水务经济良性循环是经济社会环境可持续发展的保障（孙国升）

时间：2021-01-17 08:06:53　来源：柠檬阅读网本文已影响人

中图分类号：F4 文献标识码：C 文章编号：1673-4637（2006）01-0009-03

水务经济不同于水利经济，它有着比水利经济更宽泛的内涵，但其本质和内在规律是一致的。水务经济的本质是综合统筹，依靠适宜的体制和机制，采用经济手段保障有效保护、科学开发、高效利用水资源，支撑经济社会和环境的可持续发展。

1 确立科学的水价格体系是水务经济良性运行的基础

水资源是具有价值的，开发水资源是有成本的，谁用水，谁付费，是实现价值、补偿成本的基本方式。但用一方水需要付多少费，却不是用简单的概念能解决的。确定出科学水价格体系，是一项极其复杂的系统工程。就一般商品而言，市场按价值规律确定其交易价格。而水却不同，同是一方水，用于工业、用于农业、用于生活的价格不能相同，其中要体现配置的多种原则。

《21世纪初期首都水资源可持续利用规划》提出的水价改革的指导思想是：“通过逐步提高水价，建立符合市场经济规律，具有首都特点的水价体系，实现水资源开发利用由粗放型向集约型转变，由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变。水价改革要有利于节约用水和水资源的合理配置；
有利于保护水源，防治水污染和利用再生水；
有利于筹措水利建设资金；
有利于供水企业进入市场正常发展，保持首都经济持续稳定发展。”

水价改革的基本原则是：“水价要包括水资源费，体现国家对水资源的所有权和配置权；
水价要依据水资源的稀缺性，鼓励节约用水及其技术投入；
水价要反映水的商品价值，使供水企业正常运营和发展；
水价要包括污水处理费用，保证污水有效处理和积极回用；
要确立不同水体、不同用户的合理比价关系，实行超额用水累进加价制度，促进水资源的合理分配；
水价调整方向要实行优水优价，污水处理回用低价；
原则上城镇自来水管网达到的地区自备水源应同自来水同价；
地下水可依据超采程度分区定价。通过水价杠杆限制耗水量大或以水为主要生产手段的行业发展。”

在6年前制定首都水资源规划时，北京市的水价体系很不完善，水价远远低于供水、排水企业的运行成本，低位水价无法筹集到水务事业发展的资金。在制定水价方案初期，主要考虑到满足供排水企业的微利运行目标，经测算，将综合水价框定在3.70元。确定这个目标的思路首先要保证水企业的良性运行，将水企业推向市场，不再依赖公共财政支持运行。

2000年9月，国务院领导审议水资源规划，要求北京实施水资源规划的资金由提高水价来解决。按照保障水务企业发展、促进节水和筹集实施水资源规划建设项目的多重目标，重新确定了水价方案，较大幅度地提高了水资源费，作为实施规划项目的资金。在认真测算的基础上，提出了3套水价调整方案，经反复比较，最终选择了现行方案，到2010年综合水价提高到6.00元/m3。2001年2月国务院审定水资源规划时，将10年的规划实施期调整为5年，水价方案实现期也相应调整为5年。经过几次水价调整，2004年8月自来水综合水价已提高到5.04元/m3。水利工程供水水价0.62元/m3，排水费1.30元/m3，自备井地下水资源费2.00元/m3，地表水水资源费1.10元/m3。现行水价已基本满足了供水企业的微利运行，也为实施水资源规划提供了部分资金保障。

2 水务经济要准确定性定位，服务社会经济环境发展

水资源是基础性自然资源和战略性经济资源，水资源有着不可或缺性和不可替代性。水资源有价值，但实现这种价值具有特殊性，不可以一般商品对待。水务经济涵盖的领域包括水的公共产品、准公共产品和市场产品的生产和经营。为水务经济做出适宜的定性、定位，是水务经济发展的基础条件。在由计划经济向市场经济转变过程中，水务经济是最后几类向这一方向转变的行业，形成这种局面有着多方面的因素，水务经济分类、定性不明确，市场定位不准，水价格体系不健全是其主要原因。

水务经济包括公益、准公益（市场）和完全市场3部分，公益型的需要政府通过公共财政支持运行；
准公益型的需要政府通过政策调节，以市场化运作方式支持运行；
而市场型的是在法规政策的保障下，按市场今年国际规律运行。从北京现时情况分析，水利工程供水、污水处理是准公益型方式，而自来水供水已基本完成市场化转变。由于有水价体系作保障，目前作为准公益型企业和市场型的供水企业已基本上实现了微利运行。

水务包括水的政务、事务和业务3块基本内容，三者关系相对独立，层次递进，没有严格的界限。在管理公益事业的同时，运用市场手段，生产公共产品，获取一定收益，实现良性运行，其生产单位是准公益性单位，北京市的水利工程供水单位即属于这类准公益部门；
水业务主体是水的产业建设，依靠法规政策的保障，按市场经济的方式生产经营水产品，保障自身发展和提供社会服务，市场主体是供排水和污水处理企业。目前北京市的排水与污水处理企业还没有完全进入市场，更接近准公益部门。

水务经济是社会整体经济的一部分，要参与整体经济循环，其参与循环的方式是服务和保障，是为经济社会发展提供水安全保障。服务保障有力，促进经济社会持续、协调、健康发展，是水务经济发展的根本目的。以北京的情况分析，水资源紧缺是基本市情，成为制约经济社会发展的第一瓶颈。这其中有自然地理条件的因素，有经济社会发展规模扩张的因素，也有水务发展相对滞后的因素。

不可否认，北京水务发展取得的成就是巨大的，形成了相对完善的防洪、供水、节水、排水、污水处理及再生回用的基础设施，也形成了相应的管理体制、规范、标准、机制和管理队伍。在由计划经济向市场经济、粗放经营向集约经营转化过程中，水务事业在改革中发展，自身素质不断提高，已具备了较强的发展实力。但我们也不得不承认这样的事实，在许多方面水务建设的超前性不够，对经济社会的瓶颈性制约作用十分明显。

前些年北京市普遍认同了一个说法，即“经济社会发展要量水而行，以水定规模，以水定发展”。这足以反映出水务建设滞后影响了经济社会的整体发展的状态。1999年到2005年北京遭遇连续7年干旱，水供需矛盾加剧，不得不靠动用水库多年形成的库存和超采地下水支持经济社会运行。北京市采取多种强力手段压缩用水指标，强化节约用水，建设应急水源，实施外流域调水，水资源形势才略有好转。但面对“新北京，新奥运”的要求，面对南水北调2010年才能引水到京的时间差，北京水资源的严峻形势近年不会出现逆转，水务工作更不能稍有放松。

北京水资源的严峻形势表明，水务发展滞后于经济社会发展，水务经济还没有找准同社会经济的结合点。可以做这样的设想，北京市年产污水13亿m3，如果超前一些建设污水处理和再生水回用设施，年回用再生水量比当年的2亿m3增加3亿—4亿m3；
如果我们能较早采用今天的节水力度，在降水相对多的时段也过用水的紧日子，密云水库有不低于15亿m3水的风险水量；
北京市农业种植用水15亿m3，如果超前一些调整产业结构，在支持高效农业，促进农业增收的前提下，年减少3亿—5亿m3种植业用水；
北京缺水是早成定论的，如果南水北调引水提前5年或10年到京，北京的经济社会状态会有重大变化。这些设想没有应期实现有着复杂的历史原因。但我们从中能得出这样的结论，尽管北京水务发展取得了巨大成就，但与整体经济社会发展状态相比，水务基础设施建设和水务经济发展还是相对滞后。

3 对发展水务经济应把握几点重要原则的思考

水务经济参与整体经济循环的基本定位是服务保障，核心是有效保护、科学开发、高效利用水资源，保证水安全。从北京水务形势上分析，水资源总量不足是基本保证，搞好服务保障，必须在加强水资源管理，提高水资源利用率上下功夫。水务统一管理体制的确立，为统筹全局，全面全过程管理水事行为创造了体制条件，也为水经济发展开拓了更广阔的空间。

水务经济发展有其特有的规律，是水务行业发展与经济社会发展的统一，统筹协调是其基本运行方式。搞好水务经济，要在准确定位、定性的基础上，遵循这样一些基本原则：一要提高自身素质，二要相对超前建设，三要找准结合点。

（1）提高水务行业自身素质。水务行业自身素质是综合体，说到底是能力建设问题。主要包括这样几方面：一是有统一管水的体制保障，破除水权分置，各行其是的体制障碍。水的自然循环和对水资源的开发利用过程环环相接，管理体制要遵循水运行和管理的基本规律，以体制保障各环节间适宜的经济关系和合理的利益分配。二是有强有力的法规体系保障，以法规调整好水的保护、开发、利用与经济社会发展的关系。北京市的现行水法规基本上是水权分置状态下形成的，需要尽快做出修订。同时还要根据水务经济的发展，制订新的调整水经济关系的法规，如“水资源费征收管理使用办法”、“再生水开发利用管理办法”等。三要有以科学水价体系为基础的政策保障，保障水务经济自身良性循环和支持整个社会经济发展。从当前情况分析，水务行业仍是弱势行业，特别是处于准市场状态的部门，公共财政支持力度不够，发展缺少政策保障机制，亟需加大调整力度。水价在市场运行过程中不能完全放开，需加快调整的速度，进一步完善水价体系，运用这种市场手段促进水资源优化配置。四是水务队伍体系建设保障，形成水政务、水事务和水业务的统一体，创造各司其职，有机联系，和谐运行的局面。要不断强化以规划、规范、标准为主体的行业行为准则，减少随意性，增强科学性。

（2）水务经济要相对超前建设。水资源是基础性自然资源，水务设施是基础设施，水务产业是基础产业，水价是基础价格。基础是一切建筑的根基，基础不牢，地动山摇。一场洪水可以一刹那间毁灭一座城市，积累数10年的财富转瞬荡然无存。缺水同样可以摧毁一个城市的经济，同样可以毁灭一座城市，这种情况也不乏其例。城市的兴衰维系于水资源这种基础资源，维系于保护、开发、利用水资源的基础设施，保障城市正常的经济社会运行，也维系于水务基础产业的发展。基础设施建设要适度超前，否则不仅不符合节约原则，还会造成其他方面的问题。北京是个古老的城市，20多年来发展迅速。水务基础设施建设不仅要为新兴建设打基础，还要对原有的进行改造，这无疑增加了难度。这也更要求我们头脑清醒，在基础上多下些功夫，少做些表面文章，多夯实地表以下的基础。水务基础设施是水务产业的基础，水务经济政策是水务基础的柔性材料，做好这些基础工作，经济社会才会有平稳运行的条件。相对超前建设是指在可能条件下时间相对超前、规模相对超前和技术与管理相对超前，这种相对超前要有经济技术条件作保障，是讲求科学合理的相对适度超前。

（3）找准为社会经济提供服务与保障的结合点。水务经济发展的目的不是自身利益的扩张，而是以自身发展保障公共利益最大化。水务经济得不到发展，水所实现的公共利益就会被弱化。水源、供水、污水处理等都直接体现着公共利益，哪一方面不能良性运行，出现问题，最终受伤害的都是公共利益。以水价体系而言，水源、供水、污水处理、再生水回用等，确定了相应的价格；
也对不同的用水对象确定了不同的水价格，水价构成的基础是水企业的良性运行和政府对水资源的配置需要，这其中所体现的是水务经济同社会经济的结合，保障公共利益是水务经济行为的基本出发点和落脚点。水资源是战略性经济资源，水务经济发展必须着眼于可持续的战略目标，处理好现时矛盾和长远发展战略的关系。水资源要有战略储备，无论是战略调水还是保护涵养地下水，都不能算表面的、短期的、狭隘的经济帐。水务经济是战略经济，是可持续发展的经济，这是水务经济与社会经济的又一个结合点。水务经济既要考虑现时运行，又要考虑长远需要，不仅要调整人与水产品的关系，还要调整人与自然的关系，其支出成本必然会大于其他经济形态。而有时给社会造成的感觉是摊子过大，重复建设，设施闲置，许多钱打了水漂。水务经济需要在发展中改革原有的运行方式，引入市场机制搞规划、搞建设、搞管理，千方百计降低成本，同时也要使社会认识到水务经济的成本不同于其他经济形态的成本，要建立在提高水务经济效益的基础上，社会对水务经济发展给予更多的支持，这是水务经济同社会另一个结合点。

我们追求水务经济的良性运行状态，但从目前情况看，我们距离这个目标还有相当大的差距，需要下大力量在这一领域实现由计划经济向市场经济的转变。在转变过程中要充分认识水务经济的特殊性，准确定性、定位，寻求到水务经济与社会经济的结合点，努力实现水务经济的良性循环，为经济社会和环境的可持续发展提供水安全保障。

作者简介：孙国升（1963-），男，高级工程师，副局长。

来源：《北京水务》2006.1

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