廉政论文:九大问题拷问中国反腐

摘要：近几年，反腐一直是人们关注的焦点。中央制定了若干的法律法规，大力的推行机构改革。全国上下都在尽心竭力的反腐败。但是随着中央对腐败问题的大力管制，腐败手段也不断的高明。因此，我国的反腐工作仍然面临巨大的挑战。

关键词：反腐 廉政研究 预防 群众举报

近几年，反腐一直是人们关注的焦点。中央非常重视，推出了一大批法律法规党法，也大力推行了机构改革，调整机构设置成立新机构（如国家预防腐败总局）；
专家学者也是纷纷著书立说，献计献策；
各大学也相继成立了廉政研究中心；
甚至网络也成为了反腐的重要阵地，一大批民间反腐网站相继建立。可以说，全国上下都在尽心竭智地反腐败。但是打开报纸，收看电视，浏览网页，我们可以强烈地感受到中国的腐败问题还非常触目惊心：大案要案层出不穷，贪官职位一个比一个高，成窝成窝出现；
涉案金额越来越大，动辄百万千万甚至上亿；
腐败范围越来越广，各行业各部门都难以幸免；
腐败手段越来越高级、隐蔽、多样。再看看国外对我们的评价：2006年，透明国际颁布的全球清廉指数排行榜显示中国清廉指数居世界第70位，在全球220多个国家和地区中居于中上水平，但在世界大国中却居于最后的位置，和印度相当。

这不禁使人纳闷：中央下了这么大决心，推行了这么多法律法规，进行了这么多制度建设，腐败问题为什么还这么严重？原因何在？反腐出路何在？

综观中国这几年的腐败现象和反腐工作，笔者谨提出九个最基本的问题，以期引发大家对于这些问题背后的原因的思考，找到解决问题的对策。

一、为什么大多数腐败官员都是腐败多年罪恶累累之后才被查处的？

反腐败有事前预防，事中、事后查处两种。中国大多数腐败官员都是腐败多年“五毒俱全”之后被查处的。笔者手头无全面的数据，但是看看近年来影响重大的腐败案子便可以知道所言不虚。阵良宇、成杰克、胡长清、田凤山、郑筱萸、杜世成、马向东、慕绥新、李大伦、曾锦春、赵詹奇、胡星、何闽旭、王武龙、邱晓华、李宝金、刘志华、许忠民、王昆山、祝均一（均为副厅（局）级及以上）等贪官，哪个不是腐败到了不可救药的地步才被查出来的？以阵良宇为例，2006年中央巡视组发现他的问题时，身为上海市委书记的他，不仅涉及上海多起腐败大案，严重违纪违法，而且据说涉案金额已经高达几亿，可谓是罪恶滔天，但是却一直得不到查处，而且还步步高升，坐到了中央政治委员的高位。

最典型的、最发人深思的莫过于郑筱萸案。2005年6月，郑筱萸被查处。2007年5月，北京市第一中级人民法院对郑筱萸作出一审判决，以受贿罪判处其死刑。法院认定，1997年6月至2006年12月，郑筱萸利用担任国家医药管理局局长、国家药品监督管理局局长、国家食品药品管理局局长的职务便利，先后多次直接或间接通过其妻、子非法收受贿赂达人民币649万余元。2007年7月10日，郑筱萸在北京被执行死刑。郑筱萸接受审判距他开始腐败，已经有十年之久了。

笔者统计了2007年第二期的《蓝盾》杂志《2006年下半年查处贪官备览》一文所列数包括阵良宇邱晓华等在内的47名腐败高官（均为副厅（局）级及以上）的查处情况，发现几乎没有一个官员腐败后三年内被查处的。

这个问题的存在表明中国反腐很大程度上停留在事后查处水平，反腐制度不能有效地及早地发现官员的腐败。这其中的症结何在，如何去预防并及早发现官员腐败，非常值得人们去思考。

二、为什么贪污贿赂案件的立案有一半以上是群众举报的？

根据最高人民检察院的权威数据，2003年到2005年底，全国检察机构受理群众举报贪污贿赂案件线索达55.3万件，群众举报贪污贿赂案件的立案数占到反贪部门立案总量的57.6%。另外，根据中纪委副书记干以胜的介绍，在2006年全国纪检监察机关查处的案件中，有46.2%来源于信访举报。另一则数据显示我国80%的职务犯罪是通过举报发现的。从这三个数据我们可以看出，因群众举报而立案的案件至少占中国贪污腐败案件立案总数的一半左右。从这个意义上说，民众倒成了反腐败的主要力量。这个数据令人喜也令人忧，喜的是群众的维权意识在增强，群众关心国家大事，关心社会发展；
忧的是腐败严重地损害了群众的利益，引起了人民群众的强烈不满。更令人担忧的是，这些数据表明，官方的反腐机构在发现腐败、预防腐败方面没有发挥应有的作用，背后隐含的可能正是反腐机构设置不合理、反腐体制存在严重缺陷等问题。因为按理说，国家部门应该承担发现腐败线索和查处腐败问题的主要工作。

对比国外，我们知道发达国家的情况跟我们有很大的不同，发达国家无论是发现腐败线索还是查处腐败案件，主要依靠国家部门。美国也有举报制度，但是他们的举报只起到辅助作用，而不像中国，一半以上的案件都是依靠群众举报才立案调查的。美国直到1989年才通过《检举者保护法案》。

因此，反思如何加强纪检监察部门在发现腐败案件线索方面的功能，如何有效落实纪检监察部门预防、查处腐败的职能，也是一个重要的问题。

三、为什么贪官涉案金额动辄百万千万甚至上亿？   

观察这几年的腐败案子，可以发现一个规律：腐败官员涉案金额越来越大。

先看这么一组数据：在2007年12月26日召开的全国审计工作会议上，审计署审计长李金华在报告中指出：2007年审计署审计了56个中央部门，延伸审计了434个二级预算单位，查出违规问题金额68.72亿元。

放眼望去，贪污受贿百万千万上亿的腐败官员数不胜数，随便列举一下便有：2007年12月被判处死缓的安徽省原副省长何闽旭受贿金额达841万元；
被判无期的原云南省交通厅厅长胡星受贿达4000万元，创造了单笔受贿过千万的记录；
2007年被判处死刑的郑筱萸受贿达649万余元；
被判死缓的重庆渝中区原区长王政受贿966万元；
一审被判处有期徒刑15年的原河南安阳市中小企业服务局局长索好玺受贿236万余元；
被判无期的湖南医科大学基建处处长屈大献受贿522万元；
一审判处18年的祝均一受贿160万元，挪用社保金达10亿元。

为什么腐败官员涉案金额越来越大？我们又来看一组数据，根据《光明日报》的消息，2007年1到11月，我国财政收入达48177.12亿元，比去年同期增长了33.5%，预计2007年全国财政收入将超过5.1万亿元。同时，中国外汇储备2007年9月末达1.43万亿元，居世界第一位。这一切显示了中国经济发展取得了重大成就，但是人民生活水平提高了多少？腐败在多大程度影响了人民生活水平的提高？

笔者认为人民生活水平的提高与国家经济发展不成比例，人民生活水平的提高要远远落后于国家经济发展，这其中的重要原因就在于官员腐败。官员腐败破坏了社会公平正义，增加了经济发展的成本，损耗了经济发展成果，造成了资源的极大浪费和社会福利的严重损失，极大地减缓人民生活水平、生活质量的提高。

在第九个问题中，笔者将展示学者们对腐败给国家造成的经济损失的估计。

四、为什么许多腐败官员一边腐败一边步步高升？

在第一个问题中，我们已经知道，中国大多数腐败官员都是腐败了多年才被查处的。他们在被查处之前，尽管已经是劣迹斑斑，却照常高升，这就令人困惑了：按理说腐败与社会主义制度是水火不容的。胡锦涛在党的十七大报告中也强调：“中国共产党的性质和宗旨，决定了党同各种消极腐败现象是水火不容的”。但是为什么官员可以边腐败边高升？我认为这个原因仍可以归结到制度上：

第一，缺乏有效监督的首长负责制带来的只能是专断与腐败。我国宪法规定，各级国家行政机构实行首长负责制。该制度规定，在民主讨论的基础上，行政首长对本行政组织所管辖的重要事务具有最后决策权。按照制度设计的初衷：民主讨论加上首长的尽职尽责，可以保证行政组织高效廉洁。但是如果行政首长不负责，或是不民主，那他就很有可能腐败，整个组织就很可能出问题。因为行政首长对整个组织的成员都有管辖权，所以实际上，下面的人不敢也不情愿监督他，因为担心被报复、被撤职。当然也有的下属勇敢地监督上级，但是少数。对于下属和群众而言，比较可行的便是举报（这也是中国群众举报那么多的原因）。不过，举报也有风险，因为现实中很多举报人被被举报人打击、报复。同时，根据信息不对称原则，上级行政组织又很难知道下级干了什么，等到上级知道下级的腐败时，腐败已经非常严重了。

第二，中国考核干部的制度发现不了问题。制度规定要在全面考核领导干部德、能、勤、绩、廉情况的基础上，评定干部成绩，决定干部升迁去留。实际中，中国干部考核方法存在三大缺陷：第一，重视领导考核，轻视群众考核；
第二，重视年终考核，轻视平时考核；
第三，重视定性考核，轻视定量考核（祝建兵、王春光的观点）。正是因为轻视群众考核，才会出现群众对于官员存在极大的不满，而官员却步步高升的情况。我们可以看到，一个官员已经腐败了六七年，但是考核下来，年年是优秀，不断高升，以至于发现问题之后，很多人都觉得意外、惊讶。

林喆教授更认为考核制度不但不能发现腐败，反而给官员搞聚餐、游乐活动与摆功绩、堵嘴、“增进友情”提供了机会。现实中，我们看到官员们搞一个又一个“形象工程”，以图评优、高升。这些“形象工程”不仅劳民伤财，而且还为腐败提供了机会。

因此，如何完善行政首长制和考核干部制度，如何及早发现官员的腐败问题，让腐败官员升迁不了，也是一件值得深思的重大问题。

五、为什么被查处的腐败官员大多有情妇？

近年来，被查处的贪官一个重要特色就是几乎人人都有情妇。贪官包养情妇，这既是对公务员道德的玷污和嘲讽，也是对党纪国法的严重亵渎，同时也严重败坏社会风气。为什么会出现越来越严重的色情腐败？

根据现行《婚姻法》修改起草专家小组主要负责人巫昌祯教授的统计，被查处的贪官污吏中95%都有“情妇”，腐败的领导干部60%以上与“包二奶”有关（2001年1月9日《北京青年报》）。据报道，在2005年海南省各级纪检监察机关查处的一批包养情妇及违反社会道德案件中，临高县的色情腐败尤为突出，在原县委书记吴光华的带动下，当地一些领导干部包养情妇一度到了公开、半公开的地步，一些腐败领导干部公然带着情妇出入酒席和公众场所，不以为耻，反以为荣，甚至互相攀比炫耀。2006年10月中国还查出了原安徽省委副书记王昭耀和宣城原市委副书记杨枫共用情妇的事实。更为滑稽的是，杨枫竟然把用公款做学费学来的MPA技术用来管理情妇。2007年7月，因慑于反腐压力，济南市原人大常委会主任段义和，铤而走险，制造爆炸案杀死情妇。可以说，这些腐败官员在色情腐败的路上越走越远。

随着色情腐败越来越严重，多数学者建议将性贿赂入罪，加强反色情腐败立法，中国官方采取了相应的措施，将特定关系人涉贿纳入反腐工程。

2007年2月13日，中纪委副书记干以胜在新闻发布会上说，反腐败是一个系统工程，如何铲除贪官的情人，则是这个系统工程中的一个重要工程。2007年7月8日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》（以下简称《意见》），明确规定国家工作人员利用职务上的便利为请托人谋取利益，授意请托人以本意见所列形式，将有关财物给予特定关系人的，以受贿论处。

2007年10月，继浙江省交通厅原厅长赵詹奇因犯受贿罪被一审判处无期徒刑后，赵詹奇的情妇汪沛英因涉嫌受贿罪被浙江湖州市中级人民法院一审判处有期徒刑7年，该案成为《意见》颁布后中国首例特定关系人受贿案。

加强制度建设，打击色情腐败是必要的重要的，但是，是什么原因导致色情腐败越来越严重？色情腐败背后隐含的诸如国家核心价值的缺失、国民道德的沦丧、党员公务员人生观价值观偏位等问题却更值得人们思考。只有找到腐败的根本原因，我们才能真正遏止各种腐败。

六、为什么官员腐败案中腐败窝案的比例越来越大？

近年来，腐败官员几乎都成窝成窝出现。影响比较大的有：国家医药系统郑筱萸曹文庄大窝案、上海社保基金阵良宇祝均一大窝案、以李大伦为首的郴州官场158人大窝案、安徽阜阳中院大窝案、北京毕玉玺窝案、四川省巴中市地税系统窝案、安徽古井集团窝案、江苏新长铁路招标窝案、安徽工业大学贪污窝案、陕西地方电力系统贪污受贿窝案、河南省平顶山市窝案等。可以说，在所查处的各个领域的腐败案中都存在大量窝案。

窝案大量涌现，可以说是中国近年来官员腐败的重要特色。为什么会出现这个情况？

笔者认为，原因很复杂，但是最主要原因还是首长负责制的弊端。在上面我们分析了，首长负责制给部门一把手提供了专断和腐败的机会，再加上由中国监督体制的弊病导致的监督缺位、监督不力、监督形式化，更加助长了一把手及其同谋者的腐败。各部门单位的行政监察部门直接受制于部门单位的一把手，很难保证监督的独立性和有效性。部门单位的纪委部门虽说是受部门单位一把手与上级纪委双重领导，但是毕竟也归部门单位的一把手领导，监督一把手很可能便会导致被撤职、打压，所以实际上，纪委对于部门单位领导和同级部门的监督也很难真正落实。因此，一把手及其身边重要人物的腐败，监督部门很难去监督，也很少去监督，有的监督部门出于利益关系，甚至加入腐败的行列，成为腐败的主要人物，像郴州窝案中，纪委书记曾锦春与市委书记李大伦等便是蛇鼠一窝，甚至比李大伦更为嚣张、腐败（《财经》透露：经“7·19”专案组初步查明，曾锦春涉嫌收受贿赂1200万元，另有6800余万元财产不能说清来源，其中曾的情妇邝莉娥名下被查封1600万元）。

窝案大量存在，既反映了缺乏有效监督的行政首长制存在重大弊端，也说明当下的反腐体制不能有效预防、及早发现腐败。像郴州李大伦窝案，牵出的腐败官员竟达158人，可谓是前所未有。李大伦曾锦春等在郴州“作威作福”多年，民怨载道，但是为什么一直发展到158人卷入的地步才引起高层重视、查处。这个案子给了我们反腐部门一个重要的启示：如何预防、及早发现和查处一个部门一个系统（如国家医药系统，四川巴中地税系统）、一个县市（如湖南郴州）主要官员的腐败，将是以后反腐工程的重要内容。

七、为什么反腐制度不能有效遏止商业贿赂中的官商勾结？

官商勾结在当代中国的最重要体现就是：有官员卷入的商业贿赂。自2005年中央表示要大力治理商业贿赂后，这三年，治理商业贿赂一直是国家反腐工作的重头戏。

根据中央治理商业贿赂领导小组副组长李玉赋在2007年9月29日的新闻发布会上的通报，2007年以来，全国深入开展自查自纠工作，收缴的不当所得增至12亿元。各级司法机关和行政执法部门，严厉打击各种商业贿赂行为。2005年8月至2007年8月，全国共查结商业贿赂案件31119件，涉案总金额70.79亿元。其中涉及公务员案件6971件，涉案金额17.13亿元，其中包括厅局级干部151人。

2007年9月，中央治理商业贿赂领导小组通报了包括河南省人大常委会原副主任王有杰受贿案等在内的二十起商业贿赂违法犯罪典型案件。这个数据既显示了中国治理商业贿赂取得了累累硕果，但更反映了商业贿赂无处不在。2007年，百姓对房价的直线飚升苦不堪言。中央部门三申五令，要求遏止房价飚升，但仍不见效。房价飚升的背后，有多少土地出让、城市建设等领域的官商勾结在横行？

笔者通过仔细研究郑筱萸案子的查处过程，发现中国治理商业贿赂制度尚存在许多问题。郑筱萸实际上早已腐败多年（1997年已经开始腐败），而且一直有包括高纯在内的不少信访者在举报他，但是就是没有人关注他的腐败问题，他在位期间大肆受贿前后竟达649万余元。但是他浮出水面的原因却是非常偶然的：2005年5月，国外一家公司举报了向中国国家药监局行贿20万欧元的事实，在国外闹得沸沸扬扬，中国高层开始关注郑的腐败问题（见《蓝盾》2007年第九期）。同样戏剧性的是，郎讯公司行贿中国高官的行为也是先在国外捅破的。2007年12月，朗讯就涉嫌在中国行贿一事同美国司法部和美国证券交易委员会(SEC)达成调解协议，朗讯公司支付250万美元罚金。郎讯行贿中国官员被处罚的消息传到中国，引起了中国人民对于中国反商业贿赂制度有效性的质疑：郎讯行贿的是中国高官（郎讯花数百万美元用于涉及中国官员的314次旅行），却是在郎讯公司的母国美国受到惩处（被处罚金250万美元），中国的反腐机构却一直不知道，当然更谈不上查处，这种尴尬局面说明了什么？

由这两个案例，我们也知道中国治理商业贿赂制度存在着巨大缺陷。中国在治理商业贿赂上也已经付出了巨大的努力，进行了艰难的探索，但是为什么不能有效遏止它？甚至出现了外国公司贿赂中国官员却只是在它被本国媒体报道或是在本国受审后，才引起中国关注的可悲现象，这背后的原因是什么？我想这些问题值得反腐部门深思。

八、为什么思想政治教育不能有效遏止官员腐败？

重视思想政治工作，是中国反腐工作的重大特色。但是当看到口口声声喊着要为人民服务的官员一批批倒下时，我们不得不开始思考：为什么思想政治教育不能有效遏止官员腐败？思想政治教育对于反腐的作用到底有多大？

许多官员在“东窗事发”之前还口口声声呼喊要为人民服务，要大力反腐倡廉，一副人民公仆的模样，但是他们在背后却干着贪赃枉法、祸害人民的勾当。据说，阵良宇在被抓之前，还在开会，指示要加强反腐倡廉。公务员道德第一条便是为人民服务，党员的要求也是为人民服务，但是那些腐败的公务员和党员干部，做的却是另一套。

从学理上分析，反腐倡廉工作从根本上说必须依靠坚实有效的制度。道德的约束，是内在的约束，它在利益的强大诱惑下非常脆弱。阵良宇、胡长清、成杰克、田凤山、郑筱萸、杜世成、马向东、慕绥新他们哪个不是边喊为人民服务边腐败的？

反腐败，需要道德约束，需要加强教育，提倡廉洁，但是这不是根本性的。相反在制度设计时过度相信人的道德，起的是反作用。过分相信人的道德自觉性的制度实行下来，人们往往发现制度下的人处处不道德。在制度设计上，我们必须相信人性恶，把人想象成无赖，然后在设计制度时，挖空心思设计制度制约这些“无赖”。只有这样，我们的制度才会有效，反腐制度也如此。

中国的事实是，我们在制度设计时，一开始便假定党员是特殊材料做的是无私的，假定公务员是为人民服务的，于是我们在设计制度时，没有设计出有效的制度来预防、遏止这些“高尚”的党员和公务员变坏。我们在设计制度时，出发点应该是使得党员成为特殊材料，使得党员成为人民利益的维护者，使得公务员成为人民的公仆，使得公务员为人民服务，而不是一开始就相信他们本性如此。

九、为什么中国没有全面的准确的测量腐败的指标体系？

腐败的测量问题，关系到人们对于腐败问题、反腐工作的评判以及反腐工作的进一步开展。国际上，透明国际的清廉指数和行贿指数、世界银行的控制腐败指标、世界经济论坛的全球竞争力报告指标、瑞士洛桑国际管理发展学院的世界竞争力年鉴指标，都是全球非常有影响的腐败测量数据。从预防和惩治腐败方面来说，中国需要全面的准确的反腐数据，如每年反腐挽回经济收入多少，每年因腐败而造成了经济损失有多少等。

迄今为止，中国官方没有公布准确的全面的数据，只有最高人民检察院、中纪委等公布的每年的查案情况及涉案金额等，但总体来说比较零散，不太全面，凭这些数据无法对中国的腐败问题进行科学测量。因而，进一步公开反腐信息，建立科学测量腐败的指标体系显得非常必要非常迫切。

在数据并不充分的情况下，学者们就中国的腐败黑数做出过不同的研究和判断。李成言在《廉政工程：制度、政策与技术》一书中认为，中国的腐败黑数最保守估计也达到了80%。也就是说查出来腐败分子、腐败黑金占不到实际情况的80%。有的学者甚至认为中国的腐败黑数高达96%以上。胡鞍钢教授计算了中国1995年到1999年因腐败造成的经济损失，认为这几年国家因腐败而造成的经济损失每年在9950亿元——12670亿元之间，占国家GDP的13.3%——16.9%（货币价值以2001年为准，GDP按75000亿元算）。

根据李成言教授的研究，以腐败黑数为80%计算，1984年到1993年，中国仅仅因贪污、受贿、挪用公款等经济犯罪行为所造成的损失规模总额已在2000亿元以上，平均每年达到了近130亿元。李教授认为这还是比较保守和粗略的估计。

学者们的研究结果各不相同，国家每年因腐败造成的经济损失实际有多少难以准确估计。笔者认为，要想让人民对反腐工作的成绩和腐败的形势有清醒的认识，要想树立起人民对反腐的信心，要想推动学者对反腐对策进行更充分的探讨，要想推动反腐工作向纵深发展，进一步有效遏止祸国殃民的官员腐败，国家只有进一步公布更全面充分的相关信息，建立科学测量腐败的指标体系。