论我国侦查权行政化运作的弊端与控制:同权不同
时间：2020-02-16 09:46:53 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
内容摘要：侦查权具有行政性，如果在行使过程中没有通过司法权加以控制，势必会侵害公民的基本权利。因此，笔者结合我国侦查权行政化运作的状况，对侦查权行政化运作的危害性及司法控制进行阐述。
关键词：侦查权；
行政化运作；
司法控制
侦查权是针对犯罪行为而发动，考虑到犯罪行为的隐秘性和突发性，为保障在时空条件上能够对犯罪行为作出及时的回应，侦查权的运用尤其主动。但侦查权具有较强的扩张性与攻击性，侦查活动的开展以及侦查措施的采用几乎都是以限制甚至剥夺犯罪嫌疑人或第三人的人身、财产权益为前提的，不可避免地给公民的生活权益造成强制性损害。因此，侦查权的合理配置与控制就起着限制侦查权恣意行使的“限权”功能。为了将侦查权的行使限定在合理的范围内，必须对侦查权行使加以限制，以防止其因缺乏司法控制而过度行政化。基于此，笔者通过对我国侦查权配置的立法与实践考察，分析了我国侦查权存在的行政化趋势及其危害性，并对侦查权司法控制的必要性及机制构建进行了阐述。
一、我国侦查权配置的立法与实践
就立法层面而言，我国《刑事诉讼法》第3条和第18条规定，对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件(包括贪污贿赂犯罪、国家机关工作人员的渎职犯罪、国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪；
国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定的)的侦查、提起公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责。除法律特别规定的以外，其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。第4条规定：“国家安全机关依照法律规定，办理危害国家安全的刑事案件，行使与公安机关相同的职权。”第225条规定：“军队保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使侦查权。对罪犯在监狱内犯罪的案件由监狱进行侦查。”由此可知，在我国享有侦查权的机关主要是公安机关、检察机关、国家安全机关、军队保卫部门、监狱也享有某些案件的侦查权。从实践层面来看，1997年6月公安机关实行“侦审合一”后，全国不少公安机关的法制部门担负起原来预审部门的职责，实际上享有侦查权。同时，“侦审合一”后，原公安部预审局改为监所管理局，由于强调看守所在管理、深挖犯罪的“信息源”和“资料库”的作用，全国各级看守所按公安部监所管理局的要求，在看守所开辟了侦查破案的“第二战场”，大张旗鼓地进行深挖犯罪。不少省、市公安厅、局制定了在看守所开辟侦查破案“第二战场”的规范性文件，如《浙江省公安机关狱内侦查工作暂行规定》(浙公通字［2002］2号)等，要求看守所成立“狱侦机构”，对通过“政治攻势”等途径挖出来的犯罪线索，进行“自查自办”，这种做法在事实上赋予了看守所侦查权。
通过对我国侦查权配置的立法与实务的初步考察，可以发现，我国是根据“分工负责、互相配合、互相制约”的原则来定位公、检、法三机关的职能分工与相互关系的，从而形成了“流水线型”的诉讼构造。公安机关在三机关中职能广泛，处于“龙头”地位，检察机关享有部分侦查权，而法院在侦查权的行使过程中则被“搁置”起来，实际上形成了以侦查为中心的诉讼构造。在这种诉讼构造中，侦查权配置体系的最大特点就是，权力过分集中于侦查机关，侦查权的行使完全由侦查机关自己掌握，缺乏中立的司法机关(如法院)的监督制约，侦查权运作呈现出强烈的行政化色彩。
二、侦查权的行政化运作及其危害性
侦查权是一种既与司法权有别，又不同于行政权，是既具有行政性，又具有诉讼性的一种国家权力。既然侦查权有别于行政权，其运作的方法和程序必然要符合和遵循诉讼规律，按照诉讼程序运作。但是，从我国刑事诉讼法的规定与司法实践状况来看，我国侦查权的运作具有明显的行政化色彩。这种行政化色彩主要表现在以下几个方面：一是侦查程序启动的行政化。
受传统法文化、司法体制、诉讼结构等因素的影响，我国刑事诉讼中的职权主义色彩依然相当浓重，侦查活动是以收集犯罪证据，查获犯罪人为目标的，一旦发生犯罪，为了及时查清案件事实，侦查机关就必须主动采取行动，否则就可能丧失收集证据的最佳时机。从该方面看，我国侦查程序启动上的积极主动性特点恰恰与行政权的积极运作具有很大的相似性。同时，侦查程序启动的行政化还表现在程序的自行适用上。尽管实践中侦查机关的案件来源有一部分是被害人的控告、群众的报案或者举报，但这只不过是侦查机关发现犯罪的一种途径。换句话说，即使没有被害人的控告、群众的报案或者举报，侦查机关基于预防犯罪的需要也具有主动搜索犯罪线索的职责。而基于这一职责，即使没有任何迹象表明有犯罪事实发生，侦查机关也有可能实施某些侦查措施，启动侦查程序，做到所谓“防患于未然”。二是侦查行为与强制措施适用的行政化。从我国现行刑事诉讼法所规定的侦查行为和强制措施来看，分为对人的强制与对物的强制两个方面。前者如拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕、讯问犯罪嫌疑人或被告人、询问证人、询问被害人、通缉等，后者如搜查、扣押、查封、冻结、查询等。对于这些侦查行为与强制措施，除逮捕以外，侦查机关在适用时，都是自行决定。事前既无须向法院或法官提请审查批准，事后也无需经法院或法官审查确认，法庭审判也无须就侦查行为与强制措施适用的合法性与合理性接受法官的审查，更不存在征求侦查对象意见的问题。三是侦查决策的行政化。与司法的合议制不同，侦查的决策常常实行所谓的“首长制”即决策权集中在“首长”一人手中，其他人虽有权参与讨论和提出建议，但不能左右最终的决定。在侦查活动中，由于侦查机关面对的犯罪和犯罪人与其他行政机关所面对的社会态势和情况基本相同，甚至有时就是社会状况的晴雨表，侦查机关为应对这种不断变化的犯罪及犯罪人，通常要及时作出决策，而由于首长制具有权力集中、责任明确、行动迅速以及高效率等优点，因而现代各国侦查机关均实行首长负责制，由侦查机关的主要负责人行使决策权。在我国，侦查过程中几乎所有的问题皆由侦查机关负责人决策。如根据《公安机关办理刑事案件程序规定》的规定，自公安机关接受案件时起，如果认为符合立案条件，就要由接收单位制作《刑事案件立案报告书》，经县级公安机关负责人批准，予以立案。此后涉及适用拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等强制措施以及搜查、扣押、查询、冻结、鉴定、通缉等侦查行为时，都由公安机关负责人批准，然后交由侦查人员执行。四是侦查价值追求的行政化。通常，司法追求的侧重点是公正，而侦查所追求的侧重点则在于效率。效率是行政活动极其重要的价值目标，或者说是主要价值追求，这一点与侦查活动并无区别。实践中，侦查处于同犯罪作斗争的第一线，犯罪分子为了逃避法律的制裁，经常采取各种手段力图逃脱侦控机关的追捕，如破坏犯罪现场，威胁、引诱证人改变证言，甚至杀死证人、被害人等。因此，侦查机关注重的是办案效率，有时甚至为了效率而不惜非法取证或暴力取证。除上述之外，侦查权的行政化还表现在侦查活动的可授权性和可委托性等方面。
侦查权的行政化运作，对提高侦查机关的办案效率，打击犯罪，有着十分重要的作用，但其危害性也不可低估。首先，侦查权的行政化运作可能侵犯公民的人身权。公民的人身权包括人身自由权、人格尊严权、隐私权等。从侦查实践来看，由于侦查权的行使常常伴随着直接的强制力，侦查权的行政化运作几乎必然涉及到相关公民的人身权、人格尊严权、隐私权等权利。其次，侦查权的行政化运作可能侵犯公民的财产权由于我国侦查权的行政化运作，诸如搜查、扣押、查封、冻结、没收等侦查行为或强制手段的采用都由侦查机关自行决定，且使用的随意性相当大，这就造成了对相关公民不动产与动产的严重侵害。
因此，主要法治国家的刑事立法对实施侦查行为或强制措施都有明确的规定，要求侦查机关在采取侦查行为或强制措施时，必须事先取得法院或法官的批准，或事后获得法院或法官的审查确认，而且在英美法国家执行令状后仍须受到法官的司法审查。尽管由警察实施的无证逮捕、无证搜查的情况十分普遍，但无证逮捕、无证搜查也要接受法院或法官的司法审查，如美国，凡是无证逮捕的，必须在逮捕后迅速将被逮捕人带到治安法官处对是否存在“可能成立的理由”进行司法审查，只有在认定存在“可能成立的理由”时，逮捕的羁押效力才能维持。反观我国侦查行为与强制措施的实施，除逮捕外，全部由侦查机关掌控，缺乏中立的第三方法院或法官的参与和监督，侦查权行使的随意性相当大，行政化运作趋势十分明显，这种状况的存在必然导致对公民人身权的侵害。
三、控制侦查权行政化运作的必要性与机制构建
如上所述，侦查权除了具有行政性以外，还带有诉讼性的本质，离开诉讼性而过于行政化，其结果必然是侦查权的自我膨胀、失去控制。从侦查权的实际运行来看，侦查权的行使是以刑事司法为载体的，因此，通过司法权对侦查权进行适当的控制和监督就十分必要。
首先，对侦查权进行司法控制是防止侦查权被滥用的需要。“从事物的本质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”鉴于对权力这一天然属性的认识，现代法治国家大都通过立法对国家权力进行规制，确定不同性质的权力由不同的国家机关或部门掌控，并要求不同的权力主体之间要相互监督，相互制约，从而达到彼此平衡、防止权力专断的目的。其中，司法权对立法权和行政权进行监督和制约，主要是通过法院对立法机关制定的法律文件的合宪性和合法性进行解释以及对行政机关的行政行为进行司法审查来实现的。至于在刑事诉讼中对侦查权的控制问题，德国学者赫尔曼指出：“德国的法学思想一直认为，允许实施强制性侵犯公民的权力时，一方面，必须对国家权力的强制权明确地予以划分和限制，另一方面，必须由法院对强制性措施进行审查，使公民由此享受到有效的法律保障。”从各国的立法和司法判例来看，刑事诉讼中对侦查权的控制主要是通过司法权对侦查权的事前许可和事后审查完成的。
其次，对侦查权进行司法控制是保障人权的内在要求。在刑事诉讼中，犯罪嫌疑人、被告人的特殊地位决定了他们的权利极易受到侵犯，尤其是在侦查阶段，由于侦查权运作的单方性，使缺乏有效制约的侦查活动最有可能侵犯犯罪嫌疑人的权利。一般而言，当公民个人的权利受到国家机关的侵犯时，通过自力救济的途径是难以解决的，只能寻求法律的保护，即通过国家的另一项权力——司法权给予最终的救济。在现代法治理念下，当公民的权利尤其是人身权利受到侵犯时，赋予公民以寻求法院救济的权利，从而以司法权这种国家权力来监督行政权和立法权依法行使，这对于保护公民个人权利具有非常重要的意义。
再次，对侦查权进行司法控制是正当法律程序的应有之义。作为一项重要的司法原则，正当法律程序包含着公正、理性、文明等诉讼价值。目前，正当法律程序已成为人们衡量刑事诉讼程序是否公正的重要标准。作为公正的标准，正当法律程序要求控辩双方在诉讼地位上平等，在诉讼手段上对等。诉讼地位平等要求控辩双方在诉讼中的法律地位平等，在法官面前得到同等的对待；
而诉讼手段对等又称“平等武装”，它要求赋予控辩双方平等的诉讼权利和攻防手段。事实上，在刑事诉讼尤其是侦查程序中，控辩不平等、控强辩弱的问题非常突出。因此，为了维护基本的诉讼公正，多数国家的立法确立并实行了控辩平等原则，一方面规定侦控机关的客观义务；
另一方面加强对犯罪嫌疑人、被告人的权利保护，赋予犯罪嫌疑人、被告人一系列的特殊程序或者诉讼特权，如赋予犯罪嫌疑人、被告人沉默权，获得律师帮助权，庭前获悉指控罪名和控方证据，禁止双重危险等，以使他们在参与能力和诉讼地位方面逐步接近或赶上他们的诉讼对手，使控辩双方本不平等的诉讼地位得到适当平衡。
因此，在我国，要强加对侦查权的有效控制，必须借鉴主要法治国家的成功经验，构建事前审查与事后审查相结合的司法审查机制。具体而言，可以从两个方面入手：
首先，改革侦查程序构造，导入诉讼机制。众所周知，诉讼成立的基本条件是必须具备控、辩、审三方，而在我国的侦查程序中，只有侦查机关和犯罪嫌疑人两方，而作为审判方的法院并不介入侦查活动，这种缺乏制约的权力必然导致滥用。因此，侦查程序结构的改革必须从权力制约入手，通过司法权的介入以形成对侦查权的限制。这样，在侦查程序中就形成控、辩、审三方组合的诉讼格局。适应这一需要，确立对侦查行为或强制措施的司法审查原则是当前在侦查程序中导入诉讼机制的最有效方法。从侦查权的运作来看，侦查权具有主动性和单方性的特点，这种特点决定了侦查权的运用常常会对犯罪嫌疑人的权利造成限制和不便，为将损失降低到最小限度，合理的做法是在侦查权对犯罪嫌疑人的权利产生限制之前，对其合法性和正当性进行审查。由于法官处在控、辩双方之外，具有中立性，且对双方主张的权利毫无利害关系，由其行使审查权最为合适。因此，应当在我国的侦查程序中引入司法审查原则和令状制度，由法官对公安机关或人民检察院实施的涉及对犯罪嫌疑人的人身自由或者财产权利的限制或者剥夺行为进行全面审查，以确保侦查行为的合法性和正当性。
其次，构建侦查行为或强制措施的事后审查机制，加强对侦查行为或强制措施的司法控制。由于侦查活动的紧急性，侦查机关常常在法律规定的紧急情况下，无证实施某种侦查行为或强制措施。对此，应当在构建事前预防机制的同时，设立事后补救措施，也即针对违法侦查行为或强制措施设置程序性裁判机制和制裁机制，凡认为侦查机关侵犯自己合法权益或者侦查行为或强制措施不合法、不适当的，犯罪嫌疑人可以申请法官进行审查。经审查确定申请理由成立的，除解除违法侦查行为或强制措施、排除相关证据外，还应当依法追究违法者的法律责任。
