对高校图书馆“逾期还书”处理方式的辨析
时间：2020-12-15 08:08:58 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
(石家庄学院 图书馆， 河北 石家庄 050035)
摘 要：文章从狭义与广义两方面论证了“罚款”不只是 行政处罚的专用名词，调查分析了“逾期还书罚款”流行的惊人情况及原因，论证了对逾期 还书进行违约罚款的合理、合法性，对现行的七种逾期还书处理方式的优劣进行了比较，提 出了收取违约占用费的规范性新建议。
关键词：图书馆；
逾期还书；
罚款；
违约
中图分类号：G252.3 文献标识码：A 文章编号：[H TK]1007—6921(2009)04—0110—03
一个时期以来，图书馆界就“逾期还书罚款”问题展开了激烈争论。有的质疑者把“罚款 ”绝对化，认为只有行政执法机关才能罚款，认为高校图书馆对逾期还书者罚款“严格地说 是违法的”［1］ 或认为逾期还书罚款“是一种侵权行为”。［2］说什么“ 把罚款改为违约金的提法是巧立名目的乱收费”［3］等等。这些观点笔者均无法认 同，特撰此文以为争鸣。
1 “罚款”不只是一种行政处罚措施
有人认为“法律意义上的罚款是种行政处罚措施。”或者说法律上只有行政执法机关才能罚 款，此论未免有点过于武断。什么是“法律意义上的罚款”可以作狭义和广义两种理解：狭 义的理解是用“罚款”一词来规范法律责任的条款；
广义的理解是法律上具有罚款意义的处 罚规定。无论按那种理解，“罚款”都不只是行政处罚措施。
1.1 对罚款狭义的理解
现行法律体系中，明文使用“罚款”一词的有三类：
1.1.1 作为行政处罚的“罚款”。是指国家行政管理机关，依法对违反行政管理秩序的 公民、法人或其他组织的一种经济制裁。
1.1.2 民事诉讼罚款。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零一条规定“人民法院对 违反法庭规则的人可以予以训诫责令退出法庭或者予以罚款、拘留。”第一百零二条还规定 “诉讼参与人或者其他有下列行为之一的，人民法院可以根据情节轻重予以罚款、拘留”；
这些“罚款”处罚是人民法院对妨碍民事诉讼所采取的强制措施之一。
1.1.3 民事制裁罚款。《民法通则》第四十九条规定“企事业法人有下列情形之一的， 除法人承担责任外，对法定代表人可以给予行政处分，罚款，”这是继诉讼罚款，行政罚款 之后的又一种法律规定。
1.2 对罚款广义的理解
罚款不只是行政处罚措施，就广义理解说，现行法律体系中除上述三种情况外，还有以下三 类情况：
1.2.1 刑事罚款，即审判机关强制被判刑人缴纳一定数额的钱。是刑法第五十三条规定 的一种附加刑，名为罚金。辞海在解释“罚金”一词时说“亦称罚款”。［4］习惯 上人们把这种罚金称为刑事罚款。
1.2.2 民事合同关系中的违约罚款，是对故意违反民事义务者的一种经济制裁措施。《 民法通则》以及《合同法》中把这种违约处罚定名为“支付违约金”。法律界则认为这种支 付违约金就是违约罚款。如劳动合同法网中，人大法工委在解读《劳动合同法》时说“违约 金亦称违约罚款”［5］。
1.2.3 合同关系中的违规罚款，是指故意违反法规规定的民事惩罚措施，法律界把这种 由法律直接规定的应付金额称为法定违约金或违规罚款。如2007年6月新颁布的《劳动合同 法》第八十二条规定：“用人单位自用工之日起超过一个月但不满一年未签合同，应支付两 倍的应得报酬。” 这两倍的“应得报酬”不是合同双方自由意志的约定，是具有权力性的 法律规定，是一种惩罚性的补偿措施。法律界通常称此为违规罚款。
上述六种类型的罚款，性质不同。适用范围以及执行程序等都有严格区别。
刑事罚款、诉讼罚款、民事制裁罚款以及行政罚款的执法单位都是代表国家对违法者的惩罚 。罚款一律交国库。而违约罚款和违规罚款，是保障合同正常履行的有效手段，所罚的款， 都归具体的受害者。
2 正确识别“逾期还书罚款”的性质
有人说“流行的逾期罚款严格说是违法的。”果真违法了吗？我们先分析逾期还书罚款流行 的情况。
2.1 逾期还书罚款流行情况
“流行者”，广泛传布而盛行也。笔者在网上对2007年中国大学排行榜前50名网上有图书借 阅制度的43所学校作了调查，其图书借阅制度中，规定对逾期还书者收取违约金、逾期费、 逾期占用费、超期服务费、管理费、滞纳金的共15所，而进行罚款的有28所，占到调查数的 65.1%，而且排行前10名的学校有8所使用了罚款的方式。这些数字虽然不能完全代表全国高 校的情况，但是就其影响度来说，足以引起我们的高度关注。为什么“罚款”说能如此流行 呢？可能有以下几方面的影响。
2.1.1 历史原因，20世纪初我国图书馆的制度就有了“过期罚款”大洋1分的记载［ 6］。国家教委1987年7月25日 颁布的《普通高校图书馆规程》的第八条规定“对违规或 污损、盗窃文献资料者，应视情节轻重，分别给予批评教育、赔偿、罚款以至行政处分等不 同处理。”
2.1.2 词典的影响，《现代汉语词典》对“罚款”一词的释义是，作为动词用有两种， 其第二种是“订合同的一方处罚违反合同另一方以一定数量的钱。”这种释义明确地告诉人 们，合同中可以用罚款一词作为合同约定或作为违约处理方式，和合同法中的支付违约金是 一样的。《现代汉语词典》从1978年正式出版，直到2005年第五版发行，这种释义都未作修 改［7］。这对“罚款”一词的流行无疑有着重要影响。
2.1.3 社会文化习俗的影响。社会生活中，责罚的现象比比皆是。古代有罚爵、罚作等 ，现代朋友宴聚时的罚酒，体育比赛中的罚球，社会服务中的罚值勤，等等，以至于把许多 经济处罚行为都称为罚款。
2.1.4 国际同行的影响，逾期还书罚款是个国际现象，欧美等众多国家都有此规定。《 日本的图书馆法》已9次修订，但“过期罚款”始终未动［8］。加拿大加提诺市的法 律规定，不按时还书要从中罚款，罚款后仍不归还者，会被处两个月以下的牢狱之灾［ 8］。
2.1.5 现有法规的模糊性。2006年新修订的《普通高等学校图书馆规程》(修订)第二十条 规定“对违反规章制度、损坏、盗窃文献资料或设备者，按照校规、法规予以处理。”而对 “逾期还书”问题没有明确具体的规定，因而形成上述许多不同的做法。
2.2 正确识别逾期还书罚款的行为
实事求是地分析逾期还书罚款现象是鉴别其是否违法的关键。
2.2.1 逾期还书罚款不是行政处罚行为。某些人论证问题的逻辑是凡是罚款就是行政罚款，行政罚款必须由主管行政机关执行，高校 图书馆非主管行政机关，罚款就是违法。关键是这种论证的前提不成立，前面我们已论证了 罚款不只有行政罚款，而且罚款一词也可以用在民事合同中。不能因为有“罚款”字样就认 定它是行政罚款。
2.2.2 逾期还书罚款也不是行政处分。有人在论证逾期还书不能进行罚款时说“根据普通高校管理规定学校有进行下列处分的权利 ：警告、严重警告、记过、留校察看、勒令退学、开除学籍。罚款并不再其中。”［1 ］难道逾期还书不能罚款却可以进行行政处分吗？行政处分是机关、企事业单位或组织对 所属成员违反纪律法规或单位内部规章制度而给予的处罚。处分要履行一定程序，必须有单 位的决定书，而且要载入个人档案。没有听说过因逾期还书而对读者进行任何行政处分的， 即使是最低一级的警告处分。
2.2.3 逾期还书罚款也不是乱收费。
逾期还书罚款是不是“巧立名目乱收费”或乱罚款呢？回答是否定的。因为：
2.2.3.1 处罚的依据合法。逾期还书罚款是根据读者逾期还书事实，依据《合同法》规定 进行的违约罚款。“巧立名目”论者的一个重要论据是高校学生与学校的法律关系，是管理 被管理、教育与被教育的关系，不是民事法律关系。其实任何企事业单位的成员与单位的关 系，都具有双重关系：①行政的领导与被领导管理与被管理的关系。②随时可能发生的民 事法律关系。在学校环境中我们常常会遇到的民事权利有著作权、专利权、发现权、发表权 、署名权、申请名誉证书权、获得奖励权、用益物权、所有权、支配权、请求权、形成权、 抗辩权、集会结社权、人身自由权、个人隐私权以及姓名权、肖像权、名誉权、婚姻自由权 ……等等。当这些权利受到侵害时，就要通过民事法律规范调整。社会上没有哪个团体或组 织能排除在民事法律关系之外。再说，学生与学校的关系还存在着明确的民事合同关系。因 为高校把各种专业教育作为一种产品投向社会，学校的招生广告，在合同意义上就是要约邀 请，学生报考志愿以及学校的录取通知书都是向对方发出的要约，学生到校报到，交学费 以及学校给予注册的行为就是双方的承诺，因此而构成了教育服务合同。学校为学生提供教 育，教学和相关设施以及餐饮、住宿等一系列服务；
学生则要遵守学校的规章制度，并完 成规定的学业。图书馆是代表学校履行文献资源服务的。读者到图书馆办了借阅证，就等于 与图书馆签订了借阅合同。读者在享有用益物权的同时要遵守相应的规章制度。据此，图书 馆对违反合同的逾期还书行为施行违约罚款，收取违约金是合理合法的。使用“罚款”字样 ，也符合《合同法》所规定的合同自愿原则，符合现代汉语用词的规范，既不违法，也非越 权乱收费。
2.2.3.2 处罚额度适当。即使合法的罚款，如果不适度而过高，也是乱罚款，从笔者网上所调 查的几十所高校看，一般是，逾期还书罚0.1元/天～0.2元/天，最高的是0.5元/天。参照北 京市第11届人大常委会通过的《北京市图书馆条例实施办法》的规定(超过规定日起10天以 内每天交滞还费0.2～0.5元，10天以上每天交纳滞还费0.5～1元，)一般高校在逾期还书处 理上还是重在教育和制度警示约束，目的不在多罚款。
2.2.3.3 罚入归属得宜。笔者从网上了解到多数图书馆都是将罚入如数上交财务，而后又纳入 图书经费。这符合“合同法”对违约金归属的规定。
2.2.3.4 处罚目的正确。对还书逾期者进行处罚，目的是保障文献资源的正常的流通秩序，提 高文献资源的利用率，维护广大读者对馆藏文献资源的用益物权，增强读者的诚信意识，防 止和减少逾期现象的继发。
3 对逾期还书处理方式的辨析
据笔者前面提到的网上调查43所大学对逾期还书的处理方式共有七种：①罚款；
②收取违约 金；
③收取逾期费；
④收取逾期占用费；
⑤收取管理费；
⑥收超期服务费；
⑦收滞纳金。笔 者将其分为以下四种类型进行辨析。
3.1 违约罚款型包括罚款和违约金，他们都是依照《合同法》，强调违 约而进行的处罚。强调违约处罚时，只论有违约事实存在就可执行，免除了估量实际造成的 损失的困难。
3.2 逾期占用型
包括逾期费和逾期占用费，这种处理方式凸现的是非法 占用。依据实际存在的合同关系和《物权法》高校师生对图书馆享有用益物权。但不能把用 益物权和违约处罚对立起来。正如《物权法》第一百二十条规定的“用益物权人行使权力， 应当遵守法律有关 保护和合理开发利用资源的规定。”高校师生对图书馆的用益物权是以合同关系为前提以遵 守各项规章制度为条件而行使的。还书超过借阅期限，一方面是违约，另一方面是丧失了该 次所借图书借阅期限外的用益物权，无权占用，侵犯了他人的用益物权。图书馆对这种违约 、失权、侵权行为，收取一定超期占用费，是合理合法的。
3.3 超期服务费型
包括管理费和超期服务费，这种处理方式凸现的是额外服务。图书馆代表学校对图书馆财产行使管理权，为读者提供借阅等项服务，包括处理服务过程中 出现的各种问题，是图书馆的本职工作。工作人员的薪水由学校发放，设备的购置维护以及 日常管理支出均由学校开支。图书馆不应再收取其他任何额外服务费用。处理超期还书当属 自身职责，无所谓额外负担。
3.4 滞纳金型
《现代汉语词典》对“滞纳金”的释义是“因逾期交纳税 款、保险费或水电、煤气等费用而需额外交纳的钱。”借阅图书本无应缴的费用，因此用“ 滞纳金”显然欠妥。
4 关于规范逾期还书处理方式的建议
逾期还书产因复杂，存在普遍，危害甚大，需要从思想教育，品格养成，制度约束包括经济 制裁等诸方面进行综合治理。多年来，社会生活中违背诚信原则，侵害他人权益的现象频频 发生，一个根本原因就是信用败坏者未受到应有的制裁，特别是对那些既不够行政制裁又不 能司法制裁的情况，违法者常会无所顾忌。在此情况下，经济制裁手段是最为简便而有效的 措施，未来《图书馆法》或有关规定应慎重考虑，笔者有以下建议：
4.1 制裁名称前面提到的各种名称，除滞纳金、管理费、服务费用词不 妥外，其他都有一定道理，但也有一定的缺陷。
4.1.1 罚款之说虽属违约罚款，但在认同上易与行政罚款混淆，同时又与《合同法》 规定中的 用词“支付违约金”不同，引起过多争论，有改的必要。而违约金强调的是违约，没显示出 违约者无权超期占用而侵犯他人用益物权的重要成分。
4.1.2 逾期占用费虽凸显了无权占用，但对其违约的惩罚性显示不足。
综合上述分析，笔者认为如果吸纳二者的优点，称为违约占用费，既有对违约侵权惩罚的合 法性，又有非法占用收费的合理性。
4.2 程式
逾期还书收取违约占用费，应使用统一印制的票据，格式如下：
学校财务专用章 图书馆收款人章
格式化：①便于微机管理；
②有利于监督工作人员是否照章办事，平等待人；
③有利监督所 收费用的合理使用；
④提供考察研究资料。
［参考文献］
［1］ 林桦.从用益权谈高校图书馆用户违约处理方法的完善［J］.图书馆杂志，200 4，(9).
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