质监局开门审案调研报告
时间：2020-10-17 08:01:08 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
近年来，随着市场主体维权意识的不断增强，社会对行政执法部门如何正确行使自由裁量权提出质疑，人们把目光聚焦在行政处罚上，对罚与不罚，罚多与罚少颇有争议。质监部门不能不作为，也不能乱作为。2004年XX省XX质监局带着对这一问题的思考，顺应整个社会渐行的政务公开的趋势，抓住案件审理这个“牛鼻子”，在关键环节上加“笼套”，提出了开门审案这一课题，以此作为切入口，将案件审理的全过程进行实质性公开，实施“阳光工程”，让自由裁量权在阳光下操作。
“开门审案”的三年探索
2004年初，XX质监局经过广泛调研和征求意见，制订了《行政处罚开门审理案件实施细则》，对建立开门审案专家库、案件范围、审理程序和步骤、专家意见采纳等11个方面作了具体规定，形成了包括范围、程序、决定、保障在内的制度雏形。全市系统共向各级人大、法制、司法、行政监察和新闻媒体等部门聘请139名专家委员和记者。凡重大案件、疑难案件和社会关注的案件均公开审理，随机抽请专家和媒体记者参加，对审委会的初审意见行使指导权、监督权、评议权和建议权。对个别争议较大的案件，审委会在听取专家意见的基础上采取票决制。
2004年11月，XX省质监局决定在全省系统全面推广实施“开门审案”后，XX质监局以改革创新的精神，在实践中继续探索前进，开展了一系列工作研讨，国家质检总局组织六省一市质监局法规处长赴XX质监局专题观摩指导，国家行政学院著名法学教授王宝明也来XX调研开门审案。在博采众长的基础上，XX质监局开门审案工作也在不断进行改进：如让行政相对人到案审会，对事实进行陈述申辩；
让法定技术机构提供检验检测数据，技术人员到场接受专家质询；
让群众代表列席会议，了解审理情况并提出建议等。经过一段时间实践总结，形成初步的规范，XX市相继出台了开门审案《告知制度》、《票决制度》、《通报制度》、《督查巡查制度》和《行政处罚自由裁量指导参考（试行）》、《开门审案若干规定》等文件，开门审案制度日臻完善。
XX质监局自2004年5月12日首次实行开门审案以来，已历时三年多。3年多来，共开门审案104次，审理案件249件，涉及质量、计量、特种设备、标准、认证、生产许可证、棉花等7类法律法规的17种质量技术监督典型违法行为，共吸纳专家评审意见和建议90余条，采纳率达90%以上，并对专家从法律角度提出的处罚过轻过重的质量违法案件进行了纠正，其中首查不罚16件。
开门审案的制度内涵
1、范围。从道理上讲，所有行政案件都可以实行“开门审案”，但考虑到实际执法工作的复杂性，XX质监局采取了比较稳健的做法，一般情况下，是否“开门审案”由质监部门自行选择确定，但是，有3名以上专家提议的、在本辖区内有较大影响的、以及引起政府或者群众普遍关注的三类案件，应当积极实行“开门审案”。另外，规定凡涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，不列入公开审案范围，尽量避免可能带来的不利影响。
2、程序。制定了规范的程序来保证“开门审案”的顺利实施，一是“开门审案”的确定程序；
二是参加“开门审案”的专家和代表的聘任程序，保证专业性和广泛性；
三是“开门审案”的实施程序；
四是回避和保密程序。
3、决定。实施“开门审案”主要是为了广泛听取意见，追求行政处罚更加科学公正，而不是由专家来代替案审会。公开审案的最终行政处罚决定必须由案审委作出，有关行政案件审理决定必须执行，作出行政处罚决定的责任仍然由质监部门承担。不因实施“开门审案”而推卸责任，避免由一个极端走向另一个极端。
4、保障。为规范有序地推进“开门审案”，XX质监局还作出如下规定：一是开门审案专家聘任制度。明确了专家范围，专家的权利义务，专家的参与方式。二是回避制度。与行政处罚案件有利害关系，影响或可能影响行政处罚公正的，专家成员应当自觉回避。三是充分考虑专家意见制度。应当充分考虑专家成员的意见和建议，专家意见和建议中凡有事实和法律依据，依法不应处罚或者从轻、减轻处罚的，应当采纳。绝大部分专家认为不宜处罚或者从轻、减轻处罚的，应当充分考虑。专家提出涉及其他种类合理的行政处罚建议，应当根据法律法规规章规定采纳。四是实行专家意见和建议采纳情况通报制度。将专家意见和建议的采纳或不采纳情况采取多种方式反馈给有关专家成员，并说明理由。
“开门审案”的实践结论
经过“开门审案”的实践，XX质监局深切地感到，这不仅是一个案件审理方法的变革，而且是一个对行政执法理念、体制、程序、效果等均产生实质影响的举措，三年的实践使他们能够回答开始之初社会和同行的疑惑：
三种类型和20%的量是适宜的。他们公开审理的案件主要是三种类型：一是新的（即比较特殊、不常见的）案件；
二是3名以上专家成员共同提议需要审理的疑难案件；
三是有较大影响、引起政府或群众关注的大要案。数量占全年查办案件的20%左右。
票决制更能体现案审意见不一时多数人的意志。法治社会追求的是公开、公平、公正，行政执法的目的也是营造公平竞争的市场环境。从实践的情形看，包括专家在内的大多数人对票决的结果是认同的，没有发生过例外。
从总体和本质上说提高了行政效率、降低了行政成本。开门审案提高了判案准确度，减少了以后的行政复议和诉讼；
当事人到场陈述案情，享有充分的知情权、陈述权，减少了听证环节的工作量；
因为是阳光操作、民主决策，防止了说情风、办人情案，执行容易到位；
专家的指导，使办案人员的法制水平得到了迅速提高。与执法失范、乱作为带来的一系列负面影响相比之下，有限的行政成本增加就显示得微不足道，从实际情况看，既提高了总体行政效率，又降低了执法成本。全市系统行政复议、诉讼案件数由2003年前的26件逐年下降，近两年均不超过10件，07年只有3件，均维持了原具体行政行为，质监执法与政府、企业的关系更加和谐。
民主与创新是这一新生事物深入持久的生命之源。开门审案是个新生事物，反映社会发展趋势的要求，具有旺盛的生命力，实践的情形显示其既具有可操作性，又具有实效性。其实，开门审案的做法并不重要，重要的是挑战自我、约束自我、提高自我，重要的是有了民主的意识、开放的胸怀、他律的勇气和规范的动作，只要在实践中不断探索加以完善，以至创新，完全可以持续深入下去。
开门审案的社会影响
XX质监局的开门审案得到了各级领导的肯定和支持。XX省分管副省长（原XX市委书记）张九汉等领导作出批示，认为实行开门审案是一项改革的探索，是贯彻公开、公平、公正原则的举措，有利于提高社会公信力，有利于提高判案准确度，有利于防止不正之风，要求在全市机关推广。XX市的射阳、响水等县委书记均批示要求在本县行政执法部门推广实施。2004年11月，XX省质监系统全面推行开门审案，并被评为XX省法制工作创新奖。
2006年9月19日，全国质检系统法制监督现场经验交流会在南京召开，XX质监局进行了“开门审案”现场演示，国家质检总局党组书记李传卿和近200名与会代表到场观摩。李传卿指出，XX质监局开门审案、阳光执法是新的思路、新的典型，在全国质量技术监督系统先走一步，要为开门审案、阳光执法的创新举措叫好。
2007年3月，国务院法制办调研组到XX调研时，听取了XX质监局情况汇报后认为，开门审案的实质是用社会监督的力量来规范行政处罚权，是用自由裁量权的正确行使来提高行政执法能力和水平的具体体现。国务院法制办在2007年第36期全国贯彻实施《全面推进依法行政实施纲要》工作简报对开门审案工作进行了专题介绍。
10月17日，XX市法制办、XX质监局联合举办了深化“开门审案”、建设“阳光质监”研讨会，国务院法制办、国家质检总局、国家行政学院、省法制办、省质监局、XX市有关领导、专家出席了研讨会。在听取XX质监局介绍三年多来开门审案的实践情况后，出席的领导、专家普遍认为，开门审案符合党的十七大报告精神，符合社会主义和谐社会核心价值观的要求，符合依法行政的基本原则，有利于提高办理行政处罚案件的水平和公信力，有利于推进政务公开。
开门审案也得到了企业的认同，打消了消费者或案件举报人对XX质监局是否能依法办案的疑虑。他们认为XX质监局居中裁判、公正执法，不“吹黑哨”，不将大案化小、小案化了，值得信赖；
认为XX质监局是切实打假、维护消费者合法权益、维护法律尊严的权威。
三年多来, XX质监系统开创的开门审案一向备受媒体关注。《人民日报》、《新华日报》、《中国质量报》、《XX法制报》等都作了典型报道，其中，《中国质量技术监督》杂志社派记者专程赴盐采访，在“专题策划”栏中，用4个版面的篇幅作了题为《把门打开，让阳光进来》的深度纪实性报道，该文被评为当年点击排行五颗星的好稿，在全国质监系统产生较大反响。
开门审案制度通过媒体宣传后，吸引了全国质监系统同行和外系统相关单位，上海、天津、安徽、浙江、湖北、河南、吉林、陕西、四川、新疆等地质监局先后派专人前来考察学习，福建泉州市、XX省镇江市政府法制办等单位也派人前来考察交流，先后有10多个省，300多人次加入到学习XX经验的大军中，XX开门办案的经验让他们受益匪浅。
“开门审案”的发散效应
“开门审案”虽然是行政处罚领域的一项新举措，但它却在XX各项质监工作中爆出火花。“开门审案”萌发出的“民主、开放、规范、创新”等意识，产生了综合效应，如促进执法全程公开，增强社会公信力；
推进行政许可、名牌申报、认证认可的创新，增强行政工作透明度；
形成依法行政责任制，全面规范执法行为等。质监部门承担着公共责任、行使公共权力，其行政处罚、行政许可、技术检验等行政行为与公众的利益密切相关，但每项权力都分散在机关的各个岗位，如何保证人民赋予的权力都能用于为人民，从开门审案、约束自由裁量权开始，XX质监局就在思考、谋划，2007年上半年,XX质监局将局各个岗位的职能，制定了行政执法、行政许可、综合管理三个方面的工作职责、工作标准，绘制了工作流程，细化到每一个具体的环节，同时还制定了相应的过错责任追究，将自我约束推及到每个用权的岗位，每个用权的环节，并置于阳光之下，接受社会监督。
“开门审案”的多重启示
“开门审案”将行政执法内外部监督融为一体产生了良好的效果，它给我们的启示是：
1、作为行政执法部门，只有确立民主意识，才能推进政务公开，接受社会监督。
“开门审案”找到了一个将内外部监督融为一体的较好的途径，提高了监督的有效性。它完整地、实质性地将行政过程公开，特别是实施“事中公开”，避免了事后监督的乏力。因此“开门审案”的过程就是一个还知情权于民，宣传质监法规，寻求全社会了解、支持、配合质监执法的过程；
就是法制审理、上级抽查、社会参与，共同把好行政处罚决策关，防止了行政首长负责制在实施过程中的滥用权力的过程。
2、作为行政执法部门，只有严于规范自我，才能约束手中权力，控制自由裁量。
在“开门审案”过程中，XX质监局吸纳各方良策，制衡因认识局限或者思维定势误导而产生的执法不当，将自由裁量的权力空间压缩到最低限度，将行政处罚判案准确度和公平性、公正性发挥到最大限度。同时在一个更大范围评审行政处罚事实、依据、证据，可以消除私利驱动、违法不当的滋生环境，可以警示、纠正所有办案、审案人员的前期的不当行为，及时遏制可能滥用自由裁量权情况的发生。
3、作为行政执法部门，只有坚持制度创新，才能提高执法水平，提升整体素质。
开门审案主要是在案件审理环节的公开监督，从全面推进依法行政的要求看，还需要行政相对人的理解、配合，这就要求全面增强企业法制意识，同时防范执法人员在执法过程中简单、机械、生硬的做法。在实行开门审案的基础上，XX质监局从2006年底着力推行全程说理的执法新模式，尝试采取坦诚沟通、全过程说理、执法中普法，要求执法人员做法律宣传员，当思想工作者。XX质监局制定了《关于在行政执法中实行全程说理、执法普法的实施意见》和《说理释法实施细则》，要求从现场检查、采取行政措施、调查取证、报审通知、告知听证、出具行政处罚决定书、执行、结案回访等8个主要执法环节，都体现沟通说理，都要向当事人说清执法原由。
为切实保障当事人的合法权益，给当事人更多的话语权，XX质监局决定扩大行政处罚案件的听政范围，在原有的法定告知听证外，其他行政处罚案件也一律告知当事人有要求听证的权利，允许其通过听证的方式充分陈述，行使减罚辩护。这种做法对于优化执法环境，钝化社会矛盾，建设和谐社会、和谐质企关系，具有更好的社会效果。
开门审案，执法程序公正、行为规范，使得XX质监局执法水平不断提高，队伍的总体素质全面提升，依法行政工作也获得多项荣誉，如被评为XX市“2001～2005依法治市先进集体”，连续4年在省局执法监督检查中被评为“优秀单位”，06年被评为“依法行政先进单位”，连续2年被市政府评为“法制工作先进集体”，执法和行政许可案卷被省政府法制办和省局评为“十大优秀行政许可案卷”、“十大优秀行政处罚案卷”。
胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”。XX质监系统开门审案就是把权力在阳光下运行，这种持之以恒的探索具有可贵的典型意义。开门审案不仅是案件审理方式的改变，而是对优化行政执法机制、规范行政执法行为、提升行政执法效果的探索和尝试，是对建设法治质监、法治政府的有益探索和尝试。这种创新的制度应该得到大力的总结和推广，使之发挥更大社会效应，为深入开展依法行政，加快法治政府建设作出贡献。
