建立和谐社会【建设和谐社会急需规范民行检察程序】

程序公正，一般认为是相对于实体公正而言的。程序公正是过程的公正，实体公正是结果的公正，二者之间是形式和内容的关系，同等重要，不可偏废。但对于执法机关和执法人员而言，笔者认为程序公正则意味着结果公正，程序公正就是执法机关和执法人员所追求的目标。民行检察监督工作目前所面临的不是程序是否公正的问题，却是民行检察监督虚置化和民行检察监督工作程序缺失化的问题，民行检察工作开展举步维艰，难以发挥服务和谐社会建设的作用，因此规范民行检察程序刻不容缓。
     一、 服务和谐社会建设是民行检察工作的价值所在
      1、社会中有很多不和谐因素。在现实社会中不和谐的因素很多，主要是：贫富差距大，目前社会上大约20%以下的人拥有80%以上的财富，而80%以上的人才拥有20%以下的财富，加剧社会成员之间的矛盾；
经济与社会发展不协调，前些年我国比较注重经济的发展，对社会发展重视不够，致使社会不公平现象有所扩大；
人与自然之间缺少亲和，在注重发展经济的同时，很大程度上忽视了环境保护，使人与自然的不和谐现象越来越突出。随着国家经济的迅速发展，资源紧张状况加剧，环境急剧恶化，劳资关系紧张，这些问题还会直接导致社会长远利益、弱势群体的利益非常容易受到侵害，而且得不到有效的补偿。近年频频发生的重大环境污染事件，以及不断涌现的大量劳资纠纷所引起的群体性事件，就是最直接的反映，这些严重影响了社会的和谐。

     2、和谐社会必须以法治为保障

     和谐社会具有六个基本特征，即民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。其中，民主法治、公平正义、安定有序是直接与法治有关的。这三个特征是和谐社会最基本的方面，其中法治是和谐社会的基础，公平正义是法治追求的目标，安定有序是法治的实现形式，他们的实现主要是靠司法来完成的。

     3、司法不公和司法腐败凸显

     近年来，司法不公和司法腐败现象已经凸显，对和谐社会建设起到巨大的阻碍作用。在民事诉讼中，金钱案、人情案、关系案等司法腐败现象比较严重，而且呈逐年上升趋势。据统计，在1993年，全国各级检察机关通过对判决、裁定明显不公的民事、行政案件的审查，发现并立案侦查徇私舞弊、索贿受贿的审判人员44人；
在1996年，此类案件也仅为237件 264人。而到了1999年，全国检察机关共立案侦查涉嫌贪赃枉法、徇私舞弊等犯罪的司法人员高达4592人。仅2006年，全国检察机关就立案侦查涉嫌滥用职权、徇私枉法、索贿受贿等犯罪的司法工作人员2987人。由于农村土地征用、城市拆迁等多种原因，造成群体性事件数量增多，公民的合法权益得不到有效保护。

     4、和谐社会呼唤检察监督

     司法机关的执法活动是否公正，就决定了公平正义能否得到实现，就决定了社会能否安定有序，最终也就决定了社会是否整体和谐。而执法活动离不开有效的监督。我国宪法规定：人民检察院是国家的法律监督机关。我国在人民代表大会制度之下派生出行政机关、审判机关和检察机关三个平行并列、各自独立的国家机关。行政机关和审判机关分别执行国家的行政管理和司法裁判职能，而检察机关执行法律监督职能。

“立检为公、执法为民”是新时期检察机关的执法宗旨，是检察机关落实以人为本执法理念的具体体现。公平正义是构建社会主义和谐社会的重要内容，也是构建社会主义和谐社会的重要前提。“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题，不仅揭示了检察工作的本质和规律，也反映了实现公平正义，构建和谐社会的必然要求和价值追求。要以公平求和谐，以效率求和谐，以监督求和谐，“最大限度的增加和谐因素，最大限度的减少不和谐因素”。

     5、民行检察是检察监督的重要一环

     民行检察作为检察监督的重要一环，担负着维护宪法和法律的权威、保障国家法律统一正确实施、保障公民和法人合法权益的重任。在建设和谐社会的任务下，作为司法体系的一个重要组成部分，民事行政检察监督部门对此负有非常重要的使命。据统计，从1991年至2001年7月，全国检察机关受理民事、行政申诉案件41.9万余件，立案审查17.17万余件，向人民法院提出抗诉5.91万余件。人民法院再审审结民事、行政抗诉案件29580件，其中改判、撤销原判发回重审和调解处理23514件，占再审审结总数的 79.5%。仅2006年,全国检察机关就提出民事、行政抗诉12669件，提出再审检察建议5949件。这一方面说明了我国检察机关的民事、行政诉讼法律监督工作已经取得了巨大成绩，对我国的法制建设做出了较大贡献，同时民事、行政诉讼法律监督对于构建和谐社会也是有积极意义的。另一方面说明了在我国民事、行政审判活动中，司法不公是客观存在的，并且来自检察机关这种外部监督是非常必要的。近年来，我国审判活动中屡禁不止甚至愈演愈烈的司法不公与司法腐败现象说明仅靠其内部自律是难以得到遏制的。赋予检察机关对民事、行政审判活动的法律监督权，对确有错误的民事、行政裁判提出抗诉，对枉法裁判的审判人员进行查处，无疑是十分必要的。

     二、 民行检察工作在程序方面的缺失化现象严重

     1、同级检察机关没有抗诉权

     我国民事诉讼法对于民行抗诉工作确定了不同级抗诉原则，这就意味着只有原审法院的上级检察机关才有抗诉权，而广大基层检察院只有建议提请抗诉或者是提请抗诉的权利。因此在实际工作中，占近80%人员和近80%案件的基层民行部门只承担着少量的立案、审查和息诉工作，形成了我国民行工作中独特的 “倒三角现象”，并且大幅度延长诉讼周期，浪费诉讼资源。

    2、民行检察抗诉范围不明确

     现行民诉法赋予了检察机关对法院生效判决、裁定的抗诉权，但对调解的案件和执行案件法律未作明确规定，最高人民法院1999年1月26日法释（1999）4号《关于人民检察院对民事调解书提出抗诉人民法院应否受理问题的批复》规定：“人民检察院对调解书提出抗诉的，人民法院不予受理。”这就从司法解释上排除了民事调解接受检察监督的可能性。实践中，检察机关对于法院的执行中的裁定也是不能提出抗诉，无从监督。

     3、民事行政抗诉案件的再审期限没有规定

     人民法院从接受抗诉到进入再审程序的时限没有相应的规定，以致司法实践中经常发生抗诉案件“久拖不审”、“久审不决”的现象，明显造成抗诉案件周期长、效率低。如在实践中对于二审判决、裁定的抗诉，从基层检察院初步审查到上级检察院提请抗诉直至到省检察院抗诉，这一期间很少有在一年内完成的，有的案件甚至跨度达数年之久。二OOO年以来一审再审案件从受理申诉到再审改判平均需要467天。而二审再审案件的平均周期则为740天。

     有一个案例很能说明问题。牛氏二兄弟，2003年因土地被非法调整，多次请求村、乡领导解决，终无结果。无奈于2004年诉至法院，但被法院裁定驳回起诉。牛氏于2004年9月向检察机关申诉，检察机关于2005年提出抗诉，法院在2006年下达再审判决，撤消原裁定，认定原土地承包合同有效，前后经历近4年的时间。

      4、民事执行成为监督盲区

     近年来，随着法院执行案件数量的大量增加，执行混乱的问题一直是老百姓反映强烈的一个重要问题，但最高人民法院的司法解释却明确规定检察机关对法院的执行裁定不能提出抗诉，相关法律又未明确赋予检察机关对法院民事行政案件执行程序的法律监督权，这就意味着法院执行程序脱离了检察监督范围，监督出现真空。

      5、公益诉讼缺乏法律规定

      构建社会主义公益诉讼制度对于和谐社会建设有着十分重大的意义。第一，公益诉讼制度可以有效的防止国有资产流失。在当前的社会主义条件下，所有权的权能存在分离的现象，即国家所有权的占有、使用、收益、处分四项权能发生分离，在体制转轨阶段，大量的国有资产在这一过程中被非法侵吞，而这一现象在目前的法律框架下，又没有诉讼的渠道，只能依靠行政的方法去解决，但这一方法则很难奏效。如果运用公益诉讼，真正实现人民当家作主，就有可能将国有资产流失现象降到最低限度。第二，公益诉讼制度可以促进社会主义和谐社会的创建。中共中央提出要构建社会主义和谐社会，和谐社会包括政治的经济的文化的等全面和谐，和谐的内涵就是要消除矛盾。而有些矛盾通过道德、舆论和现行法律不能或很难得到解决，公益诉讼在有些方面正好填补了空白。比如环境污染，个别企业为了自身利益，以破坏环境为代价，寻求眼前的发展，使大部分人深受其害，维权之路又充满艰辛，如果运用公益诉讼就会收到很好的效果。第三，公益诉讼制度可以丰富社会主义民主形式，为人民群众行使民主权利提供新途径。公益诉讼的最主要特征是其主体的广泛性，任何组织和个人都可以根据法律的授权，代表国家或群体行使诉权，以保护国家利益或社会公共利益，因此，公益诉讼制度是社会主义民主在诉讼领域内的具体体现，广大人民群众在行使诉权的过程中也同时行使了参与管理国家事务和社会公共事务的民主权力。第四，有助于我国的社会主义法制建设。我国现行的《行政诉讼法》、《民事诉讼法》都没有关于行政公益诉讼、民事公益诉讼的具体规定，当我们的国家利益和社会公共利益遭受损害的时候，寻求不到法律层面的解决途径，这不能不说是立法的空白，因此尽快确立公益诉讼制度，将会使我国的法律体系得到完善。

      6、检察建议和抗诉的效力不明

      实践中，检察机关在以下两种情况下使用检察建议：一是对于诉讼关系简单、争议标的不大的申诉案件，向审判机关发出再审检察建议；
一是对于审判机关和审判人员轻微违法发出纠正违法建议。但是，建议发出后，往往是泥牛入海，没有结果。抗诉，是检察机关进行民行监督的重要手段，但是检察机关决定抗诉并已制作出抗诉书后，对于原审法院和诉讼双方当事人具有什么效力，法律没有规定。实践中的情况是检察机关的抗诉书对于原审法院和诉讼双方当事人不具有什么效力，只能等到接受抗诉的法院裁定再审后，原判决才能中止执行。

      三、规范民行检察监督工作程序的几点建议

      在共建和谐社会的政治背景下，检察机关民事行政检察监督部门作为国家民事、行政诉讼活动法律监督工作的业务部门，应积极担当起国家法律监督工作的重任，但是目前民行检察部门和民行检察人员却是“没有舞台的舞者”，无法发挥其职能作用。因此当前最重要的任务就是从立法层面规范民行检察监督工作程序，主要包括以下几个方面：

      1、赋予同级检察机关抗诉权，并由同级法院或其上级院再审

      抗诉是检察机关实现法律监督的重要形式。法院系统从中央到地方分为四级，检察系统从中央到地方也分为四级，存在着一一对应的关系，同属司法机关，没有优劣之分，同级检察机关的上级院才有抗诉权，实际上对检察机关是一种歧视，审级不对等。因此法律应明确赋予同级检察机关抗诉权。再审也应由抗诉机关的同级法院审理或者为慎重起见由上级法院再审。

      2、明确规定抗诉范围

      法院生效的判决、裁定是个比较笼统的概念，又经过高法的司法解释，实践中抗诉案件的范围很窄，留下许多监督盲区。法律应明确抗诉案件的范围，大致包括：1、一、二审包括再审的生效判决、裁定；
2、违反自愿与合法原则的调解；
3、执行中的裁定；
4、其它。

      3、明确规定再审期限

      抗诉周期太长，“找到孩子哭坏娘”，迟来的公正就是不公正，致使许多当事人无法期待。由于抗诉案件已进入再审程序，因此，再审案件的审限应与上诉审的审限相同。

      4、把执行纳入监督范围

      首先，民事诉讼第十四条规定：“人民检察院对民事审判活动实行法律监督”。笔者认为“审判活动”不仅包括民行案件庭审判决，裁定的诉讼活动，还应包括法院对生效法律执行的非诉讼活动。因为执行是法院的职权活动，是审判职能的延续，同时也是整个审判活动的一个重要环节，属于行使审判权的范围。行政诉讼法第十条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。“行政诉讼”是指整个行政诉讼的全过程，它不仅包括法院的审判活动，而且还包括当事人的诉讼活动，当然更包括裁判结果的非诉讼活动，它们是行政诉讼程序完整有效的统一。故两大程序法都已清楚表明检察机关拥有对法院裁判的执行监督权。

      其次，法院执行权不是单一裁判的执行，根据有关法律及司法解释，人民法院在执行过程中有查询、冻结、划拨被执行人存款，查封、扣押、拍卖、变卖被执行人财产，对案外人异议的处理权，被执行主体的变更和追加，执行担保和执行和解的处理，对妨害执行行为强制措施的适用等等实体及程序上的处理权。这些权力与实体裁判权一样在执行过程中必然对诉讼各方产生一定的实质性的影响，一旦出现错误，必然会损害当事人的合法权益。

      因此，赋予检察机关执行监督权是健全社会主义法制的客观需要。法律应明确规定检察机关拥有执行监督权，特别是对错误裁判的执行，有中止执行权，减少错误执行后给当事人造成的损失及再审执行回转的难度；
对错误的执行裁定有权提出抗诉，使当事人享有执行救济权；
对违法不当的执行行为有权提出检察建议，建议法院更正。

      5、赋予检察机关民事、行政公诉权

      对检察院是否有权提起民事、行政公诉的问题，在国内法学界争议很大。反对者的主要依据是：1.我国的检察机关是法律监督机关，与国外的检察机关在法律地位及法律性质上存在本质区别。2.检察机关提起民事诉讼很可能要在原先的诉讼结构框架中增加一个新的角色，势必对原来的诉讼结构带来一定的冲击。

      从我国国情和法制建设的具体情况看，我国的公益诉讼由检察机关作为诉讼主体是比较可行的。主要依据是：１、从检察机关的性质看，由检察机关提起公益诉讼较为恰切。检察机关作为国家的法律监督机关，其职责是确保法律的统一正确实施。对刑事案件进行的监督，主要是通过检察官出庭支持公诉而实现的。同样，在民事和行政法律监督中，检察机关也完全有权力而且有责任以此种方式实现对民事法律和行政法律实施的监督。比如河南省信阳市检察机关仅2005年就办理公益诉讼案件10余起，主要是国有资产流失案件，大多是以支持起诉和检察建议的方式办理的，挽回损失上百万元，因此，由检察机关提起公益诉讼有法理上和实践上的优势。２、从现有法律看，由检察机关提起公益诉讼与《民事诉讼法》第15条的立法精神是一致的。《民事诉讼法》第15条规定“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”这里规定提起公益诉讼的主体可以是机关、社会团体、企业事业单位，没有具体规定由哪个机关、哪个团体、哪个单位作为主体，这里规定的方式仅仅是支持起诉，如果把主体限定为检察机关，把方式规定为直接起诉或支持起诉，那么，我国的公益诉讼制度就是比较完善的了。３、从检察机关的法律地位看，检察机关提起公益诉讼争议最少。我国的政治体制是人民代表大会制度，一切权力属于人民，国家的最高权力机关是全国人民代表大会，在这一最高的整体权力下，行政权、审判权、检察权等下位权力由人大产生，对人大负责，受人大监督。可见，在我国一元的政治体制下，检察机关专司法律监督权，其职责是维护国家法律的统一和正确行使。因此，在我国并不存在检察机关代表哪一方利益的问题。人民检察院代表的是全国人民的整体利益，完全有资格代表社会为维护公共利益提起诉讼。４、从公益诉讼案件的特点出发，也应由检察机关提起诉讼。首先，在国有资产流失、垄断侵权等典型的侵犯公共利益的案件中，其侵害的对象是不特定的。如果没有特定机关作为主体提起诉讼，基于法院“不告不理”的原则，诉讼程序很有可能无法启动。其次，客观的讲，能够对公共利益造成侵害的主体，其本身也应该具有较强的实力，否则，其对法益的破坏不会如此巨大。在我国的私权发展尚处于起始阶段的当前，只有依靠国家强有力的公权支持诉讼，才能使诉讼平等的进行。

      因此，法律应明确规定，当民事、行政公益案件没有适格主体或适格主体怠于或不能行使诉讼权利时，检察机关可以作为国家和社会利益的代表提起公益诉讼。并明确规定诉讼费、资产评估费的承担、庭审中公诉机关的地位等问题的解决办法。

      6、明确再审检察建议和抗诉书的法律效力

      检察建议是一种灵活且具温和特点的监督方式，但不能因为其温和就削弱它的效力。对于再审检察建议，应明确接受建议机关在法定期限内书面回复，如果拒绝启动再审程序，检察机关可以采取其他方法。对于纠正违法的检察建议，接受建议机关应在法定期限内将纠正情况书面告知检察机关。对于抗诉书应确认其司法文书的效力，抗诉书一经送达审判机关、当事人即具有中止执行的效力。检察机关决定抗诉的案件，法院必须再审，所以从决定抗诉的那一刻起，原审结果就处于一种不确定的状态，如果继续执行，一旦改判，执行回转将费时费力，有些案件甚至难以回转，徒增不安定因素。因此，中止执行的时间点是在抗诉书生效时还是在再审裁定生效时？冷静权衡利弊，应在抗诉书生效时即中止原判决执行。