实施村级发展互助项目建立扶贫开发长效机制
时间：2020-11-06 08:08:44 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
XX县委常委、副县长
实施村级发展互助项目，是针对当前贫困地区金融发展滞后，弥补偏远农村地区金融产品不足，着力解决农户生产资金贷款难、借款难这一突出矛盾而研究采用的一种特殊扶贫方式。XX县从2008年开展试点工作以来，先后在全县12个村实施该项目。实践证明，实施村级发展互助项目是建立扶贫长效机制的创新做法。
一、实施村级发展互助项目的主要背景
（一）贫困农户发展生产的需求日趋强烈。当前，我国扶贫开发已进入新的历史阶段，扶贫工作的重点已由解决温饱向提高发展能力转变，广大贫困户的需求不仅是维持温饱的低水平，而是期望通过国家扶持与自我发展相结合，进一步实现增产增产并提高生活质量，进而达到小康水平。因此，贫困户对发展生产的资金需求也大幅度增加，急需通过有效途径和载体获得资金支持。
（二）贫困农户借款难和贷款难问题依然突出。随着农村正规金融机构网点的收缩，以及“放得出、收得回、效益好”的原则性要求越来越强，农村地区正逐步实行有选择性地发放贷款，其真正用于支农惠农的贷款越来越少，特别是对于农村中低收入贫困户而言，由于无抵押、无担保，更难获得信贷支持。而民间借贷由于成本高、不规范以及农户相互间也难以调剂资金余缺。因此，建立村级互助资金组织，可以从一定程度上弥补商业金融的缺位和不足。
（三）创新扶贫方式的有益探索。随着经济社会的发展，扶贫的内涵、目标和对象都在发生变化。通过国家财政扶贫资金实行一次性投入，一定程度上改变了农村基础设施条件，发展了社会事业，但贫困农户仍然缺乏生产资金，缺乏可持续发展能力，农民的积极性没有真正充分调动起来，群众主体作用没有真正发挥出来。村级发展互助资金项目正是在这种背景下应运而生，它改变了传统的扶贫方式，放大了财政扶贫资金的使用效益，增强了扶贫的可持续性。
二、实施村级发展互助项目的积极意义
从目前发展情况来看，在贫困村建立互助资金组织，进一步推进村级发展项目的规范运行，是建立和完善农村金融服务体系的创新举措。实施该项目对于加快新时期扶贫开发进程，推进贫困地区社会主义新农村建设，如期实现基本消除绝对贫困现象和建设全面小康社会的目标，具有十分重要的意义。因为它符合当前农村经济形势发展需要，适应贫困地区生产力发展水平，同时也显示出很强的生命力。
（一）符合了贫困地区加快发展的迫切需要。党的十七大明确提出到2020年农民人均纯收入增长一倍和基本消除绝对贫困现象的目标。贫困地区、贫困农户加快发展、脱贫致富的要求更加迫切，对生产发展资金的需求大幅度增加。随着国际金融危机对贫困地区的影响不断加深，相当数量的外出农民工回乡创业，但普遍缺乏启动资金，农村金融服务滞后和制约贫困地区发展的矛盾明显突出。村级发展互助项目在一定程度上弥补了商业金融缺位和不足，缓解了贫困户生产资金缺乏和贷款难的问题。通过互助资金借款、门槛较低、手续简便、投向明确，许多贫困户能够通过这种形式，周转使用扶贫资金，实现扶贫到户。实践表明，互助资金是一种符合广大贫困户需要，受到贫困群众欢迎，能够切实解决群众发展实际困难的好形式、好组织，被农民亲切地称为“自己的银行”。
（二）提高了农民自我发展意识，增强互助理财的能力。互助资金给农户提供了自主创业、自我发展的机会和空间，以及农户发展生产的积极性和主动性明显增强。在此过程中，互助资金实际上搭建了一个社员自我教育和相互学习的平台。互助小组的相互联保，共同讨论当事人的生产项目管理、借款还款安排，加强了农户之间的沟通与交流，形成了“生产相互帮助、矛盾相互化解、困难相互克服”的互助合作关系。通过共同参与讨论和制订互助社章程、实施方案，“海选”管理人员，自主选择发展项目，监督借款和收益分配，一次借款、分期偿还，以及实用技术的培训和互帮传递等等，使社员真正当家作主，变被动参与为主动参与，既激发了社区内部活力，又有助于增强农民的市场意识，提高其理财和自我发展能力。
（三）培育了农民诚信和信用意识，促进农村金融市场的发展。互助组织成员都是本村农户、乡里乡亲，非常珍惜彼此间的信誉，不少贫困村曾因农户信用不足或贷款不良记录，被金融机构列为高风险地区和不良信贷户，即使安排了财政贴息资金，金融机构也不愿、不敢放款。互助资金建立后，大大改善了信用环境，农户信用意识的增加，发展能力的提高，也为当地金融部门培育了潜在的客户和市场，促进了贫困地区农村金融的健康发展。
（四）促进了基层民主建设，提高了贫困社区持续发展的能力。互助资金管理机制，内部实行民主管理，外部强化监督与指导。互助资金项目在村“两委”领导下，建立社员大会决策、理事会或执行小组监督执行，监事会或监督小组及村民监督监管等良好运行制度，形成了用制度管权、管事、管人，建立决策权、执行权、监督权既互相制约又互相协调的权力结构和运行机制。通过互助资金组织的组建、运转、干群关系得到了明显好转，村两委的威信和决策管理能力得以显著提升，基层民主建设不断得到加强，党组织的凝聚力和战斗力得以有效增强。
（五）创新了财政扶贫资金使用效益，增强扶贫对象的瞄准性。互助资金将财政资金由一次性无偿投入，变为有偿和滚动使用，放大了资金总量，提高了资金使用效益；
同时通过吸收农户互助金和其他资金，资金总量和带动效应进一步扩大，有效缓解了资金供求矛盾。互助资金短期小额、等额偿还，资金占用费率与当地农村金融利率相近等制度设计，在满足贫困社区农民基本生产需求的前提下，确保了服务对象指向贫困户，增强了扶贫投入的针对性，提高了资金使用效果。财政扶贫资金直接用到贫困村，落实到贫困户，使绝大多数贫困户直接受益，得到了有效扶持，体现了扶贫开发的宗旨。
（六）促进了邻里关系改善，增进了社区和谐稳定。互助资金社通过贫困户少缴或者缓缴互助金（赠股、配股）、优先借款、党员干部“1+1”结对帮扶以及提供技术支持和服务等方式，使愿意加入互助组织的贫困户顺利入社，并得到贷款资金的支持，扶贫济困、互帮互助的传统美德得到传承并发扬。通过建立互助资金“合作网络”，对农村突发性灾害的冲击起到了缓冲作用，从而营造了良好的社会风气，促进了社区和谐稳定。
三、实施村级发展互助项目的运行规则和操作要求
（一）公开竞争比选，科学确定项目村。首先对地处边远贫困、产业发展有基础、农户借款需求高、村风民风淳朴、村级班子战斗力强的村优先初选规划为项目村；
其次，由初选项目村运用参与式方法召开村民大会进行广泛宣传，科学制订项目实施方案；
三是由县级相关部门和乡镇组织人员对项目村进行实地考察论证，了解村民对参与项目的知晓度和积极性，综合分析项目实施的可行性和可能性；
最后由项目村选出代表通过公开竞争演讲方式、差额投票方式确定项目的最终实施村。
（二）注重宣传动员，合理组建互助社。在项目计划下达后，项目村及时成立筹备组，并组织召开村民会议，动员村民积极参加互助社，原则上参与农户不低于全村总户数的80%且入社户数不低于50户，尽可能覆盖所有的贫困农户；
同时，按照财政扶贫资金投入不低于20%、不高于50%的要求，测算并动员村民缴纳互助金，对特困农户可以实行缓缴或减缴，凡是自愿申请并缴纳了互助金的农户（限每户1人）即正式成为互助社成员；
最后对互助社成员按就近方便自愿原则由5—7户组建互助组，互助组成员间负有连带责任，并选出小组长，签订联保协议书。
（三）推行民主选举，科学制订章程。由项目村筹备组负责组织互助社全体成员召开会议，民主选举互助社理事会成员，包括理事长、执行小组长，监督小组长各1人，管理人员包括会计、出纳及监督员，理事会成员一般由5—7人组成，并至少有1名女性成员，每届理事会任期为2—3年，任期内经三分之一以上的互助社成员同意，可以召开成员大会，提前进行改选。其次，由选举出的理事会主持召开第一次互助社全体成员会，民主讨论、制订章程，就借款程序、借款额度、借款占用费率、还款方式、收益分配等方式进行详细讨论后，形成完整的章程。
（四）依法注册登记，开设专业账户。首先由项目村写出书面申请，并将项目计划文件、依法选举的理事会成员名单、法人代表、互助社成员名单以及民主讨论制订的章程等资料报送到县民政部门，由民政部门按民间社团组织予以依法注册登记；
其次由项目村持民政注册登记证和法人代表身份证到县技术监督部门申请法人机构代码证；
最后由人民银行根据项目村提供的上述资料到当地金融机构开设账户。
（五）合理划拨资金，保障启动运行。县级财政和扶贫部门待互助资金项目村开设帐户后，将财政扶贫资金划拨到专户，原则上首批划拨资金为财政扶贫资金的60%，并且将互助社成员交纳的互助金同时存入专户。项目即可正式启动运行、互助社成员即可按程序申请借款并用于生产发展。
四、坚持原则，严格监管，确保村级互助项目依法运行
（一）坚持农户自愿、主动参与原则。互助资金项目是扶贫开发的一种创新方式，要坚持通过广泛深入的宣传发动，使项目村全体村民了解项目实施的目的、意义，充分调动农户参与的积极性和主动性，以挥其主体作用；
要坚持通过民主选举，选出有德、有才、有奉献精神受到群众公认的同志担任互助社理事会管理人员，建立健全组织保障体系；
要坚持通过引导村民充分讨论，民主制订运作方案和规章制度，确保农户的知情权、决策权和参与权。
（二）坚持扶贫首扶制原则。村级发展互助项目本质上是扶贫项目。因此，在项目村的选择上要坚持在偏远贫困村实施并且要对农户借款需求旺、发展生产积极性高，但借款难的村予以倾斜；
其次，村级发展互助项目的目标是帮助贫困人口发展生产，提高自我发展能力，最终实现脱贫致富。为此，要通过公告公示对于基础差、能力弱的贫困农户，在互助资金的缴纳、借款限额、担保等方面要充分保护其利益，确保贫困农户从项目中真正得到实惠。
（三）坚持不吸储、不出村、不分红的原则。互助资金组织是非赢利的互助合作组织，依法不得开展金融和经营活动，而吸储是一种金融行为。并且互助资金项目也处于试点和探索阶段，严禁跨村建立和跨村借款，如果跨村建立、可能产生互助社信息不对称、管理能力和水平不足、监控难度大、风险难以控制等问题，最终会影响项目的整体发展，甚至会影响社会稳定。互助项目取得的收益分配要用于项目的自身运行成本、用于项目村的公益事业发展等，剩余资金部分全部转入本金，严禁用于互助社成员分红。
（四）加强能力建设，夯实工作基础。扶贫和财政部门是互助资金的指导、监督部门，乡镇管理人员是直接联系和指导开展互助资金项目的桥梁和纽带，互助社管理人员是互助资金的管理主体。因此，要从强化互助资金项目的政策理念、工作重点和关键环节入手，加强培训，真正把握宣传发动的技巧、参与式方法的运用、互助社组建的引导、章程制订的关键、财务管理的原则、监督检查的重点、风险控制的方法等，不断提高其业务素质，为互助资金项目的运行，持续发展提供必要的组织保障。
（五）加强内外监督，规避项目风险。互助资金不是金融组织，但其借款、还款本身也是一种融资活动，只要有融资活动，就有一定风险。因此，对互助资金组织要进一步规范、完善规章制度和内部监管机制，制订防范风险的有效措施和办法。一是要强化外部监管制度。县、乡（镇）财政、扶贫部门要严格按照政策规定加强项目监管和资金监管，对发现的违规违法行为要及时纠正和处理，要充分发挥项目村党支部的领导核心作用，强化对项目实施的正确引导。二是要建立内部制衡机制。互助社内部需要合理设置岗位，确保不同岗位之间责权分明、分工明确、相互制约、相互监督，形成相互制衡机制，要不断提高监督人员的能力和素质，充分有效行使监督权力。三是要健全和坚持监管制度。首先是资金管理制度，包括借款条件、审批、发放、回收等重点，要把握好借款条件和控制借款额度，杜绝人情借款和防止少数人受益。其次是坚持小组联保制度，通过小组联保，充分发挥“熟人”、“亲属”、“邻居”关系的相互制约力量，有效减少和控制风险。四是坚持公告公示制度。对借款和还款情况在村内定期进行公示公告，充分接受互助社成员和全体村民的监督，给有意拖欠和逾期还款对象施加一定压力，督促其诚实守信。同时，要坚持小额短期、分期还款等制度规定。
综上所述，实施村级发展互助资金项目的宗旨在扶贫，关键在互助，方向在发展，做好这项工作，实施好这个项目，对于创新扶贫方式，提高扶贫开发水平，增强贫困地区和贫困人口的可持续发展能力具有十分重要的意义。
