[国外高校治理结构变革及其启示] 高校内部治理结构
时间：2018-12-23 12:47:24 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
摘要：近年来国外高校为了应对资金紧张和教学与研究创新能力不足的矛盾，正在推动高校治理结构的变革，本文以牛津大学为例，介绍了其取得的成绩。我国高校应借鉴国外高校完善治理模式的经验。建立适应中国高校发展的治理结构，以促进出资者利益与理性的学术精神达到有机的统一。
关键词：高校 治理结构 审计委员会
一、引言
市场经济的飞速发展推动社会变革日新月异，企业法人治理机制也在这场经济浪潮中日臻完善。然而，我国高校治理变革的步伐却远落后于企业，这引发了中国高校近年来各种发展中的不适应问题，如教育与学术腐败、学校盲目扩张、沉重的利息负担、经济犯罪凸现等问题，而且财务监控措施乏力。同时，高校培养目标与用人单位需求的背离、高校办学模式的趋同化竞争(如普遍专升本，学院改大学，由教学型向研究型转变等)的现象也逐渐显露，导致中国的高校未能真正成为和谐创新社会的“思想库”、“发动机”、“润滑剂”和“人才库”。尽管这磐年来教育部门一直在推进本科教学水平评估，以2及通过“21工程”、“985工程”等进行有针对1生的重点学科建设，但这种技术性的改革由于缺乏高校深层次治理结构变革的呼应，致使其实际效果大为降低。高校治理是指保证高校确定适当的政策与目标并付诸实施，同时监督其逐步实现的过程和为了实现高等教育的政策和目标，被授予职责和权限的机构接受评价的一种机制。良好的治理机构不仅有助于负责做出重大决策的帮门确认、评估和管理组织风险，并建立有效的财务控制机制，还能更好的为高校的成员及社会公众服务。本文依托英国牛津大学2006年组织治理模式变革的案例，旨在通过对国外高校治理结构的探讨，寻求有益的借鉴。进而探索我国高校治理机制改革的有效路。
二、国外高校组织治理模式变革分析
(一)牛津大学组织治理模式的变革 牛津大学有着800多年的历史。建校以来学校一直保持着学者治校的传统，进入21世纪后，为了应对全球范围内激烈的大学竞争，开始了管理体制改革。从2000年到2006年，牛津大学的治理改革过程主要历经了三个改革方案，本文以2006年发布的《牛津大学治理(白皮书)》方案为例。该方案的改革措施主要集中在：―是改变校董事会规模和组成结构；二是设立专门的学术委员会；三是实现大学总体行政和学术分立管理。变革后的治理结构如(图1)所示。
在新治理模式下，大学的权力主体是教职工大会(congregation)，类似大学的议会。有权制订和推翻高校规章制度，还有权组建理事会(couneil)，理事会是―个就大学的学术政策和战略规划向教职工大会负责的单独的治理实体。按照职责设计，由校长(vice-chaneenor)担任主席。各学科带头人(The Heads of Division)、学院会议主席(The chair oftlle conference of colleges)、以及代理人和责任评价人(Proctors andAssessor)都是其中的成员。理事会原有4个专业委员会(Majoreommitte-es)，即教育政策和标准委员会(TheEducafional Policy and Standardscommittee)、通用目标委员会(The General Purposes Committee)、人事委员会(PePsormelCommittee)和规划与资源分配委员会(The planning andResource Allocation Committee)。这些专业委员会都由校长(TheVice-ChaneeUor)或副校长(The Pro-Vice-chancellors担任主席，履行设计职能的专门责任。2006年牛津大学对治理结构进行改革后，校理事会便由下述四个专业委员会组成，即审计和审核委员会(Audit andScrutiny Committee)、财务委员会(Finanee Committee)、薪酬委员会(Remuneration Committee)和投资委员会(Investment Committee)等，这些专业委员会的改组反映了大学理事会职责的变化，理事会外部成员的选举由提名委员会(Nominafions Committee)监督，提名委员会由教积工大会选举的成员组成。学术委员会(AnAcademic Board)负责大学的学术事务管理，该委员刽安照职权原则由校长担任主席，学术委员会按照其职责范围划分成五个专业委员会，即规划与资源分配委员会、教育委员会、研究委员会、人事委员会和通用目标委员会。
(二)牛津大学的审计委员会制度现行的治理结构中，审计与审核委员会(AudilandscrutinyCommittee)直接隶属于理事会，类似于上市公司董事会下属的审计委员会，都是由来自外部的“独立董事”担任主席。但高校的审计委员会与上市公司的审计委员会有着本质的不同。因为上市公司作为―个营利性组织，提供的是一种私人物品，而高校作为知识创新和人才培养的组织，提供的研究和教育服务更多是公共物品。因此，上市公司的审计委员会主要是基于资本的委托代理关系，维护出资者尤其是中小投资者的利益，而高校的审计委员会不仅是维护出资者的利益，更重要的是维护大学的学术精神和所提供的公共物品的质量。那么，审计与审核委员会在该治理模式中如何定位呢?随着高校治理结构的调整，牛津大学审计与审核委员会的调查权限在扩大，它向教职工大会预警和报告的职责不断丰富，权限不断延伸。审计与审查委员会可要求对任何财务与非财务事项进行调查，并在需要时询问任何主管和查阅任何文件。该委员会每年向教职工大会和理事会报告其活动，并提供关于高校治理安排、风险管理设置和货币价值的合理性和有效性的意见。审计与审查委员会在学年的任何时间都可向理事会要求，向教职工大会提交该会关注的任何事项。当然，这需要得到理事会(Congregation)20人以上的签名同意。并通过代理人(Proctors)和审核人(Assessor)向教职工大会递交关于某一特定事项的内部审计报告。审计与审查委员会可根据需要经常举行会议，并向理事会和教职工大会递交年度审计报告。具体内部审计报告的摘要将及时在牛津大学内部网站发布，如果委员会认为该报告需要理事会预先讨论则除外。因此，审计与审查委员会不仅承担着向理事会提交回溯性年度报告的职责，而目还担负着对大学的制度安排进行持续的和前瞻性审核的重任。审计与审查委员会预期获得大学教师和学生的全方面合作。该委员会可进行任何它认为必要的调查，或询问任何人或获得它认为与调查相关的任何文件。还可获得大学资金委员会(TheValueforMoneyCommittee)考虑资金配置经济性、效率性和效果性的价值报告，以及国家审计署、英国高等教育基金会和其它组织等的相关报告。审计与审查委员会保持对高校风险管理、控制和治理安排的有效性的评价，包括；平t修h音呻计师的管理建议书、内部审计师年度报告和所有管理响应活动等。此外，牛津大学(2006)还提出高校治理的三原则，即效果性、效率性和专业性。效 果性原则要求治理和管理结构能实现高校教职工大会制订的目标，识别机构风险，并能对未来的挑战快速做出反应；效率性原则要求高校治理结构能保证高校组织决策能及时并在充分协商的基础上做出；专业性原则要求那些拥有权力和职责做出校级决策的领导，以及那些有权要求他们述职的监督者都要具有高度专业的技能。良好高校治理的―个根本要素是高校理事会下属专业委员会具有考察和质询推荐原因的职责，以及识别机构的财务风险，这只有专业委员会成员都拥有理解委员会业务的专业技能时才能达到。
(三)牛津大学治理模式的回应 《白皮书》一经发布，便遭到学术派的质疑。指出该变革方案可能会侵害牛津大学的学术自由和学术权利，因为学术委员会的决定必须提交到理事会，而且校理事会有权否决，这就不可避免理事会对学术委员会的干涉，事实上理事会还是拥有对大学全局进行控制的权利。在学术派强烈的反对之下，最终否定了牛津治理改革《白皮书》，宣告了此次行政派改革的失败。然而，尽管该变革在涉及牛津最深厚的传统时遭遇了强大的阻力，但对其管理机制及治理观念仍产生了一定的影响。迫于资金紧缺瓶颈和国际竞争的压力下。牛津大学的―些成员们渐渐开始妥协，并逐步关注内部运行效率、组织管理效能及资金使用效益。毕竟，现在牛津大学面临的时代已经变了，推动治理结构改革是―个必然趋势。
三、我国高校治理机制改革的启示
(一)牛津治理结构改革引发的思考 不难看出，《白皮书》改革方案的背后揭示了学术权力与行政权力的矛盾。牛津素有学者治校的传统，而此次变革更多地体现出管理主义色彩。如将改革前的教育政策和标准委员会等变成审计和审查等委员会，目的在于将学术事务从理事会中剥离出来交由学术委员会专门负责，同时也将财权统一到校理事会，由其专门管理。管理主义虽然有其合理性，如可改进大学治理，提高大学的行政管理效率，特别是资金筹集和利用效率，但其集权化的倾向也会对学术自由造成冲击。那么，如何在行政权力和学术权力之间做出权衡，以保证高校治理改革的顺利进行呢?牛津治理模式变革所面临的矛盾和困境，也是我国许多高校组织治理所面临的问题。所不同的是，我国高校从发展史上更加缺乏学术自由和学者自制的传统，行政权利更加根深蒂固。因此，如果说牛津大学面临的问题是如何在保证学者权力的同时适度放权给行政机构，中国大学面临的则更多是如何削弱行政阶层的权力，为学者争取更多的权力。因此，基于牛津大学的改革实践，我国高校在治理结构的革新中应更加侧重从行政权力中分离出学术权力。但在政府与高校的责权利分派上，以及高校内部行政权力与学术权力的配置上，应求得―个相对合理的“度”，实现二者动态：平衡。
(二)我国高校治理结构变革的启示
针对我国高校资金来源多元化，委托代理关系日趋复杂化现状，我国高校应借鉴国外完善高校治理机制的经验，建立适应我国市场经济发展的高校治理结构。具体包括：首先，权力二元结构是高校作为学术性社会组织的重要特征，使其与企业、政府等其他非学术性社会组织相区别。作为企业来说。其权力的来源是资本的权力。如股份公司，其资本的权力分散在公司的股东，因此由股东代表组成的股东大会是公司的最高权力组织，由股东大会选举的董事会则是最高权力的体现者；而对于高校来讲，其权力的来源则是学术权力和行政权力。这种二元权力结构对构建高校合法治理结构有着重要影响，高校法人治理结构在决策、执行、制衡等权力的架构上，不能离开行政权力和学术权力二元结构的现实，必须在这一实际情况下进行有效整合。其次，可借鉴牛津大学的治理模式，由校教职工大会选举产生学校理事会。其中，校教职工大会是高校的最高权力机构，履行类似公司股东大会的职能；学校理事会则作为最高执行主体，发挥似于公司董事会的作用，该组织主要由高校各利益相关者代表组成，如学校主管部门、投资方代表、教师代表、学生家长代表、校友、立法代表和财务界专业人士等。理事会下设审计委员会、战略发展委员会及其他教学和科研发展专门委员会等，其中审计委员会主要负责评审高校内部控制和风险管理设计及运行的有效性，领导高校内部审计工作，并选聘外部审计事务所。内审部门负责常规性审计，外部审计部门定期对高校年度财务报千进行审计，同时对高校主要领导进行经济费任审计，校长接受理事会的领导开展工作。再次，建立审计委员会评价制度。建立关于高校治理制度设计、内部控制和风险管理的评价制度，并授予其特别的调查权，评价制度运行的有效性，并定期向高校理事会和教职工大会提交审计报告，以推进高校常规性治理机制建设，帮助高校适应全球化挑战和市场经济对高校独立学术精神的冲击。最后。建立适合高校法人治理的利益相关者共同治理机制。Gayle等人(2003)认为，大学组织治理是指关于大学外部和内部利益相关者重大问题权威性决策的结构和过程。大学治理结构可通过不同的方式来显示，如同心圆(concentriccircles)结构或相交圆(0verlappingcircles)结构，在任何―种结构下，利益相关者团体都会寻求影响大学的规则和政策。未来高校的治理模式将高校内部和外部利益相关者的态度、价值和预期(Attitudes,values,andexpectations)置于中心地位，对高校治理变革的特征进行解释，并由开放系统下的教师、行政管理人员、学生、理事(Trustees)和校长推动变革。在该种治理模式中，高校要素的投入、流程的安排、产出和结果将由利益相关者的态度、价值和预期所决定。校长和高级行政领导、教师、理事(Trustees)、学生和校友将在各种互动交流中统―价值理念，共同实现高校治理的目标。就我国高校而言，其利益相关者主要包括投资者及以外的教职工、学生、学生家长、用人单位、校友、教育行政部门以及所在地区政府等。作为公益性法人的高校组织，强调利益相关者利益显得尤为重要。具体可借鉴牛津大学的联席会议制度，利用定期的联席会议，建立利益相关者的沟通机制；通过选派相关利益主体代表作为外部董事，列席高校董事会会议及教职工代表会议，形成利益相关者的指导和监督机制。然而，构建利益相关者共同治理机制，需以法律法规的完善为基础。我国现行法律中几乎没有涉及到高校利益相关者共同治理的规定，故利益相关者参与高校治理活动缺乏明确的法律依据。因此，在我国高校治理模式变革的现实中，建立并完善法律法规及高校内部规章制度的有关规定，是构建利益相关者共同治理机制的当务之急，也是完善高校法人治理结构的制度化基础和保障。
四、结束语
牛津大学的改革声浪所带来的思索，不仅源自其在世界高等教育中显赫的地位，更在于它代表了管理主义对学术自由冲击的范式。彰显了传统深厚的管理体制与革新思想的较量，体现了面对战略挑战不断追求卓越、与时俱进的理念。我国高校在当前的治理机构变革进程中，应遵循高校办学规律，将科学的管理方法与大学精神相结合，将先进的治理经验不断融进高校发展过程中长期沉淀下来的文化和制度，以推动其实现长足发展。
(编辑 聂慧丽)
