【地方政府投融资平台风险管理研究】 注册风险管理师考试
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［摘 要］地方政府投融资平台面临的风险分为内部风险和外部风险，内部风险表现为融资风险和经营风险等，外部风险表现为经济发展停滞风险和财政体系风险、银行信贷风险、金融系统性风险等。规范地方政府投融资平台建设和管理；拓展投融资平台融资渠道，分散融资风险；提高自身收益能力，防范持续经营风险；加快转变地方经济发展方式，防范经济停滞风险；加快财政制度改革，防范财政体系风险；加强贷款控制，防范银行信贷风险；建立内部风险控制机制，防范系统性风险。
［关键词］地方政府；投融资平台；风险管理
［中图分类号］F127 ［文献标识码］A ［文章编号］
2095-3283（2012）03-0057-03
基金项目：安徽财经大学基地招标项目（ACJD1004）。
我国地方政府投融资平台以其特殊的融资功能，极大地缓解了城市基础设施建设与产业升级等方面资金不足，在地方经济建设发展方面起到了巨大的筹资作用。但随着投融资平台大规模地扩张，地方政府债务不断增加，各种形式风险也伴随而来。本文将地方政府投融资平台面临的风险归纳为内部风险和外部风险，系统地分析各种风险形式，并提出有针对性的风险管理措施。
一、地方政府投融资平台内部风险表现形式
（一）地方政府投融资平台的融资风险
在应对国际金融危机、刺激经济发展出台的4万经济刺激计划中，除了中央财政和地方政府配套资金外，还有2万亿的资金由地方政府投融资平台从银行贷款获得，这将导致地方政府投融资平台债务快速增加。2010年末，全国地方性政府债务余额为10.7万亿，其中有8.5万亿为银行贷款。2010年地方政府投融资平台的贷款余额，相比2009年的6万亿增长了42%。如此快的信贷增长速度，使得地方政府投融资平台融资渠道更加单一，即主要靠信贷融资手段，显然增加了投融资平台的信贷融资风险。2010年末地方政府投融资平台的银行贷款余额是GDP的20%，相当于全国财政收入的102%，地方财政收入的209%。显然，投融资平台贷款余额已超过财力所能承受债务偿还的范围。同时，各商业银行已从贷款规模和总量方面对地方政府贷款进行严格控制。在这样的政策环境下，地方政府投融资平台的贷款融资遭受巨大压力。在地方政府投融资平台中，区、县级及其以下单位的投融资平台数量占总量的70%，而大多数这类投融资平台资产负债率高，管理不规范。一旦商业银行严格执行贷款要求，这类投融资平台根本无法达到银行对其贷款主体的要求，因此，投融资平台主要的融资手段将会面临着更大压力，信贷风险将进一步加大。
（二）地方政府投融资平台的经营风险
根据地方政府投融资平台的投资项目性质，可以把投资项目划分为经营性项目和非经营性项目，而非经营性项目本身不产生直接的经济效益，需要政府用财政性资金直接投资，还有一些准经营性项目，其项目本身回报率低，而且期限长，难以取得回报。因此，对这些类型的投资项目，政府必须用财政资金来保证并偿还投资，但自从国家实行分税制改革以来，地方政府所承担事权的责任大大增加，因此地方财政收入开销各项政府事务所需费用的任务加大。在这种形式下，地方政府投融资平台在非经营性项目以及一些准经营性项目方面，偿债资金就显得微乎其微。目前在央行对投融资平台实行紧缩性货币政策的情况下，地方政府投融资平台财务状况将更加艰难，如果土地财政也陷入困境的话，投融资平台的巨额债务可能导致投融资平台破产，最后地方政府投融资平台将会失去生存空间，即面临持续经营风险。
二、地方政府投融资平台外部风险表现形式
（一）地方经济发展停滞风险
2012 年以来，国家对财税制度进行改革，地方经济建设特别是基础设施建设缓慢的局面大为改观。政府采用了和以往不同的运作模式，即获取贷款—投资建设—出让土地—偿还债务的操作模式。具体操作过程为：地方政府依靠地方政府投融资平台从银行等信贷机构取得信贷资金，然后把这些信贷资金再投入到基础设施建设领域，以此来改善城市基础设施，创造较好的经济环境。同时，地方政府财政收入增加，土地价格也随着城市化过程加速及其当地经济发展而上升，政府用土地出让金收入以及其他财政收入偿还银行等信贷机构的贷款。这样的发展操作模式是一个资金循环周转的过程，倘若一个环节发生问题，就会导致这一操作模式破裂。商业银行已开始收缩并控制对政府投融资平台的信贷额度，使这一经济建设发展操作模式的资金“源头”遭到冲击，导致地方政府缺少资金支持投资城市经济建设，从而导致城市经济发展乏力，甚至面临停滞的风险。政府靠投资发展经济的运作模式，必然会引起土地价格的波动，如果土地价格下跌，这种经济运作模式必然断裂，给地方经济发展带来停滞风险。
（二）国家的财政体系风险
我国地方政府投融资平台的许多投资项目几乎全部以地方财政收入担保而获得银行信贷资金。一旦作为地方财政收入的主要来源之一即土地出让金收入减少，必然导致财政支付陷入困境。地方政府投融资平台依靠土地出让金来偿还巨额的债务，但是这样的操作模式能否持续，十分令人担忧。在当前房地产泡沫的背景下，国家极力寻找稳定房价并使之适当下降的有效措施，一旦国家出台并实施一些强有力的措施使房价下跌，那么土地出让金，这一为政府带来巨大财政收入的法宝，也摆脱不了土地价格下降，收入减少的命运。如果发生这种情况，地方政府投融资平台的偿债任务将分摊到其他偿债来源上，也可能转嫁到另外一些财政资金并使其作为偿债来源，其最后还是加大了地方财政压力。地方政府财力有限和大量贷款融资举债的矛盾不断激化，同时也使得财政风险不断加大。一旦地方政府投融资平台到期债务偿还不了，而其地方政府财政担保资金又周转不过来，最终财政危机将会转移到中央财政，从而引起国家财政体系的混乱与国家财政体系风险，进而使地方政府投融资平台失去国家财政这一最后保障，其风险不言而喻。
（三）银行信贷风险
2010年，银行投入到地方政府投融资平台的贷款余额达8.5万亿，占全年银行业贷款余额的18%。2008年以前，全国地方政府投融资平台银行贷款仅有1万亿，银行向地方政府投融资平台的贷款增加了八倍多，这无疑导致银行信贷结构不平衡，使风险集中到了投融资平台的贷款规模上。目前绝大多数银行投放于地方政府投融资平台的信贷资金占其信贷总额的10%～20%，有些甚至超过了20%，显然违背了分散风险的银行信贷原则。而根据地方政府投融资平台的状况来看，这些银行投放给地方政府投融资巨额的贷款，存在着很大的违约风险。因为，当前地方政府投融资平台的负债率普遍很高、收益率低、自偿能力差、偿债来源少，在很大程度上存在着地方政府投融资平台到期违约的可能。另外，一些项目贷款由于长期分摊的还款方式和政府官员任期之间不协调的矛盾，会导致银行信贷资金的违约风险进一步加剧。这些不确定因素也就造成了潜在的违约风险。当大部分中长期贷款未到期，资金出现短缺时，商业银行将面临严峻的考验，特别是对一些实力较弱的银行。这些中小型的商业银行，自身资本金不太充足，如果出现这种状况，将会面临破产的命运。而银行信贷状况的恶化，必然导致投融资平台风险的加剧。
（四）金融系统性风险
目前存在于我国地方政府投融资平台的风险和美国次贷危机有所不同，但有相似之处。一是两者都出现房价持续上涨，产生房地产泡沫的过程；二是两者均存在监管不严，担保债务持续增加，资产质量较差等问题。美国在宽松的货币政策和快速发展的金融创新的环境下，“两房”的隐形担保规模迅速膨胀，其直接持有和担保的按揭贷款和以按揭贷款作抵押的证券由1990年的7400亿美元爆炸式地增长至2007年底的4.9万亿美元。而在业务发展的过程中，“两房”又忽视了资产质量给危机埋下了祸因，最后房产泡沫破灭，导致系统性金融危机爆发。我国金融机构也存在着类似的问题，并形成金融体系的潜在风险。金融系统风险的加剧，肯定会对具有融资功能的地方政府投融资平台带来风险。
三、地方政府投融资平台风险管理措施
（一）规范地方政府投融资平台建设和管理
地方政府投融资平台风险的产生和加剧，在很大程度上与投融资平台自身建设和管理有关。如果建设不规范，管理不到位，必然会引我一定的风险，甚至会对原有风险起到扩大作用。要规范投融资平台建设和管理。一是建立完善的法人治理结构，提高投融资平台市场化运作效益；二是规范并控制投融资平台建设规模，加强透明化改革；三是建立完善的投融资平台债务偿还保障机制。
（二）拓展投融资平台融资渠道，分散融资风险
地方政府投融资平台巨额的银行贷款，根本原因是投融资平台其他融资渠道太少，资金来源很有限。政府投融资平台的融资渠道主要是“发行企业债、中期票据等融资工具”，国家应改进城投债发行方式，以便利投融资平台更好融资。一是在严格认定城投公司的条件基础上，放松对地方政府对投融资平台债务不能担保的法律管制；二是对投融资平台发行城投债的条件要求，要因地制宜，不能“一刀切”；三是提高非银行金融机构对城投债的市场参与度。
（三）提高自身收益能力，防范持续经营风险
从地方政府投融资平台投资状况来看，其收入甚微，且大多数处于亏损状态，自身负债率较高，偿债十分困难。而偿债主要依靠地方土地出让金收入，如果土地出让金价格下降，则会对其产生严重的冲击，从而威胁到投融资平台的持续经营。因此，投融资平台必须提高自身收益能力，减轻对土地出让金的依赖，防范持续经营风险。一是提高投融资平台投资项目的管理能力；二是科学合理地制定基础设施建设的投资规划，务必使地方财力水平与投资项目规模相匹配；三是适当将地方政府投资资金划入地方政府投融资平台，使之成为地方政府投融资平台的注册资金及投资建设资金。
（四）加快转变经济发展方式，防范经济停滞风险
当一个国家处于工业化阶段，主要会采用投资拉动型的经济发展方式，当市场发展到一定成熟阶段时，就会采用消费拉动型的发展方式。我国正处于工业化的中期阶段，市场经济发展日趋成熟，低水平的重复建设给社会带来严重的产能过剩。因此，投资拉动型的经济增长方式会对我国经济健康稳定发展造成潜在的风险。增加投资必定要体现在对有效需求的拉动，即因投资活动而引起的对社会产品和劳务的需求，通过有效需求的增加，而这种需求则通过消费和出口表现出来，从而拉动经济增长。因此，投资作为拉动经济增长的三驾马车之一，必须和未来消费需求相匹配。显然我国地方政府投融资平台风险的形成与当地政府投资热情有很大关系，因为只要投资了，就能在短时期内产生更多的GDP。庞大的投资计划是由于投资拉动经济增长方式引起的，且这种投资缺乏科学性。国家应对其进行严格的监督和审查，加快转变投资拉动经济增长的模式，降低地方政府投融资平台盲目投资热情，化解投融资平台由于盲目投资所引发的经济停滞风险。
（五）加快财政分税制度改革，防范财政体系风险
我国分税制改革经过十几年的实践检验证明，总体上分税制改革是成功的，但也暴露了一些缺陷。由于改革的指导思想定位于增强中央财政的调节能力，因此，过于强调中央财政收入占财政总收入的比重，从而导致中央财政收入比重过大，地方政府财政收入比重逐渐下降。地方财政资金严重不足，根本无法弥补各种项目支出的巨大资金缺口。地方政府只能钻法律的空子，变相从银行贷款，也就是通过公司向银行贷款的方式而获得贷款，即建立地方政府投融资平台公司，从而获得银行贷款，进一步解决地方发展所需资金不足的问题。由此可见，财政分税制度的改革导致地方政府财权和事权的不对等，从而导致地方政府财力不足。这是我国地方政府投融资平台庞大的债务所引发风险的根本原因。因此，要从根本上防范当前地方政府投融资平台所面临的各种风险，必须以财政分税制度的改革为立足点，加快并完善对财政分税制度的改革。
（六）加强贷款控制，防范银行信贷风险
地方政府投融资平台的巨额贷款不仅给自身带来了庞大的债务，而且给商业银行，甚至整个金融系统造成了巨大风险。因此，商业银行必须继续加强对地方投融资平台贷款的控制，特别是对中长期项目贷款的控制，防止此类贷款所引发的风险。因此，商业银行可以从以下几方面对地方政府投融资平台贷款加以控制。一是综合评估地方政府投融资平台信用，合理确定贷款规模；二是详细评估项目所需资金，完善信贷方案；三是全面监控资金的流程和用途，强化信贷风险防范；四是认真落实国家有关监管部门的政策。
（七）建立内部风险控制机制，防范系统性风险
我国大多数地方政府投融资平台的财务状况非常不理想，公司财务面临危机，经常处于亏损状态，盈利率极低。这种财务风险不解除，最终会导致投融资平台不能到期偿还债务，从而将债务风险转嫁给银行。因此，必须加强公司的风险管理，建立投融资平台内部风险控制机制，把风险控制好，不能让其扩散至整个金融系统。可从以下几个方面建立内控机制。一是建立规范的财务决策程序，保证公司市场决策者的权威性，充分发挥决策程序的监督作用。二是建立有效的财务风险预警评估体系，对其过程中出现的风险进行分析和评估。三是建立财务激励机制和风险问责制，明确财务风险的承担者。四是制定书面合同约束机制，利用合同来防范和化解投融资平台财务风险。
［参考文献］
［1］ 朱宏春.高度关注政府投融资平台固定资产贷款风险［J］.农村金融研究，2009（12）.
［2］ 巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估［J］.西南金融，2009（9）.
［3］ 潘文轩.防范与化解地方政府投融资平台运行风险的对策措施［J］.经济研究参考，2010（36）.
［4］ 路军伟.中国地方政府投融资平台风险及其防范［J］.石家庄经济学院学报，2010（6）.
（责任编辑：陈鸿鹏）
