海外账户纳税法案 美国《海外账户纳税法案》的战略影响及应对
时间：2019-05-13 03:26:23 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
近期，美国不断加快实施《海外账户纳税法案》，表现出多重现实价值与战略意义。其现实作用包括：增加了美国税收，压缩了美国公民和居民利用离岸账户避税空间，加强了美国公民和居民纳税意识，缓解了美国财政赤字压力，拓宽了美国税收体系。但是，就更广阔范围而论，我们似乎不应对其影响停留在上述现实层面，根据美国现有实力和国际地位以及国际经济政治格局演化趋势，我们更应重视美国实施《海外账户纳税法案》的全球战略影响。
一、美国《海外账户纳税法案》演化历程
（一）财政赤字压力推动了《海外账户纳税法案》立法
金融危机以后，美国经济遭受重创，税收下降，财政赤字加剧。2008年后，连续三年财政赤字突破1.3万亿美元，财政压力日趋沉重，开源节流已成美国必然之举。同时，虽然缺乏精确数据支撑，但不少研究表明，美国公民和居民的海外资产和收入未能有效纳入征税范畴，形成不小的税收流失。因而，针对美国公民和绿卡持有人海外账户征税呼声日高。基于上述原因，美国政府开始逐步采取措施，强化美国公民和居民的海外资产及收入的税收管理。
（二）2010年初，美国完成《海外账户纳税法案》立法
2010年3月，奥巴马签署《海外账户纳税法案》，进一步完善了美国海外账户资产和收入的税收法律体系。从立法角度明确了美国政府强化离岸账户税收的决心，一改以往数年对海外账户税收相对宽松态度。但因当时面临其他更为突出的国内外矛盾，加之担心《海外账户纳税法案》增加税收降低美国吸引投资和人才积极性，《海外账户纳税法案》实施曾一度放缓。
（三）2011年末，《海外账户纳税法案》部分细则公布，法案实施加速
2011年12月，美国公布了部分《海外账户纳税法案》实施细则，虽然并非是法案细则全貌，但明确了纳税对象、海外账户计算资产和收入的截至日、法律适用人群申报资产和收入的截至日及严厉的处罚标准。同时，基于美国一贯强势思维，细则还规定外国金融机构必须按照美国《海外账户纳税法案》要求，与美国国税局签署协议，按其要求呈交相关客户信息，并明确不合作机构的界定标准、处罚手段、处罚标准和实施处罚的时间。上述内容对涉及法案的个人、机构与国家均产生了较大影响，甚至是较大冲击。
（四）2012年初，美国就《海外账户纳税法案》与欧洲五国达成协议，推动了法案实施深入化和国际化
2012年2月8日，美国宣布，英国、法国、德国、意大利和西班牙已成美国《海外账户纳税法案》合作国，增强了实施法案的国际化趋势。相关信息表明，美国推行《海外账户纳税法案》始终面临不小阻力，为此，美国在与欧洲达成合作时，调整了法案某些条款，用部分让步换取了欧洲五国与美国的合作。一方面为通过国际磋商调整法案条款开辟了道路，另一方面也为法案在国际范围的进一步推行打开了缺口。
二、美国《海外账户纳税法案》主要内容
（一）严令美国公民和绿卡持有人申报海外资产
严令2012年4月15日前，美国境内居住的拥有5万美元以上海外资产的公民或绿卡持有人、美国境外居住的拥有20万美元以上海外资产的公民或绿卡持有人，向美国政府申报海外资产。违者将处5万美元以内罚款和刑期。这部分内容对计算海外账户资产的截止时间、海外账户申报者身份、账户申报截止日期以及处罚原则与标准都进行了清晰明确的约定，形成了较为完备的执法依据和基础。
（二）强制外国金融机构配合美国行动，否则处以重罚
外国金融机构必须遵守美国《海外账户纳税法案》规定，向美国税务部门提交美国公民和绿卡持有人账户信息。否则，将在两年后被征收30%的资产增值和变现预提税作为处罚。这部分内容对美国获取海外账户信息的方式进行了单边强制约定，细则甚至规定了别国金融机构必须与美国国家税务局签署相关协议，并直接而不是通过别国政府向美国国家税务局直接呈交客户信息，而对未能与美国国家税务局达成合作协议的别国金融机构实行经济处罚。美国国家税务局这种未经别国政府同意而实施的跨境执法引起了少数有识之士的警觉与关注。
三、美国《海外账户纳税法案》国际战略影响
（一）以美国国内法律冲击了国际秩序
正常国际秩序中，各国法律适用范围不应超出国界，跨境问题需国际组织或国与国协商解决，但此次美国依据国内法律，强制别国执行，并明确执行时限和处罚标准，无理扩张了美国法律适用范围，损害了国际正常秩序。
（二）推进了美国运用国际税务准则获取战略利益的步伐
目前，美国与欧洲五国达成《海外账户纳税法案》合作机制，估计未来会有更多国家加入，税务问题国际化趋势明显。美国极有可能藉此演化新国际税务协定，并渐进扩张协定涵盖内容和适用范围，提升美国主导全球能力，转嫁本国负担，对国际人才和资本流动进行干预。
（三）孕育了美国干预世界新工具和国际博弈新领域
任何国际规则既是国际博弈工具，也是国际博弈产物。美国主导的国际税务规则或将成为美国主导世界经济秩序的新工具，并激发国际新博弈。可以预计，在未来，除关税、贸易定价、节能环保标准和汇率等传统经贸国际博弈领域外，将会出现以国际税务博弈为特征的新领域。
（四）深化别国无条件服从美国战略利益机制
搜集、整理和甄别大量海量客户金融信息将极大占用金融监管部门行政资源和金融机构商业资源。而美国《海外账户纳税法案》单方面武断规定别国金融机构义务，却不承担自身应尽责任与义务，大肆推行别国无条件配合美国战略利益机制。如允其为惯例，将大大损害别国战略利益。
（五）损害了别国税务、金融自主权和金融安全
一方面，美方无视别国政府及法律，迫使别国金融机构直接向其呈交客户信息，严重侵害了别国税务和金融监管部门依法行政的自主权。另一方面，美国会不断拓宽索要信息范围和增加信息深度，侵占别国金融机构商业资源与机密，威胁别国经济金融安全。
（六）税赋合理化增强了美国凝聚力和国际竞争力
对本国公民缺乏凝聚力的国家不会拥有真正的国际竞争力。公平合理的税务制度是增强国家凝聚力的重要工具。在法治社会中，依法纳税是公民的合理义务，也是享有社会权利的基本条件。在任何社会，各个阶层的责任、义务与权利匹配必须均衡。承担责任、义务与享有权利的匹配失衡将破坏社会稳定，使国家和政府对公民丧失凝聚力。美国实施《海外账户纳税法案》对原住民和外来移民均可起到增加凝聚力的作用。一方面，美国是传统移民大国，尤其近年，移民数量不断上升，加之美国原公民避税问题，美国公民和居民离岸避税已对守法公民造成严重不公。如任其发展，美国社会基本价值取向将发生动摇。另一方面，大量新移民进入使美国需要不断强化新移民对美国法律、文化、权利、责任和义务的理解与认同，使新移民尽快深入融入美国主流文化与思维。只有从权利与义务角度深度认可美国主流思维，才会使新移民形成对美国的深层次凝聚力。
（七）使美国税务管理更适应全球竞争形势
当前，国际竞争加剧现象不容回避，政府的管理水平直接影响一国之国际竞争力水平。在可以预见的未来，经济全球化将是长期趋势，这种趋势将不断推动跨境人口与资产的流动，因此，传统的税务管理体制很难适应新的人员与资产分布和流动形势，美国此次推行《海外账户纳税法案》使美国在税务征收管理上进入了一个更为适应全球化趋势的新阶段，会直接增强美国政府管理水平，有利提高美国长期竞争力发展。
四、我国应采取措施的建议
（一）税务部门开通持绿卡中国公民纳税绿色通道保护税源，服务公民
根据中美1984年签订的《关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的协定》，持有绿卡中国公民在中国按中国税率缴税后，只需向美国提供缴税证明，即可免除相应数额纳税义务。开通持绿卡中国公民境内纳税绿色通道，实现我国有关公民纳税便利化有利我国保护税源，服务公民。
（二）“一行三会”评估相关法律与经济风险
披露金融机构客户信息涉及诸多法律问题，关联客户、监管部门和商业机构较多。建议人民银行，银监会、证监会和保监会系统评估美国《海外账户纳税法案》给我国金融机构造成的法律和经济风险，尽早排除隐患。尤其重点关注客户信息披露对以往协议的违约，重点关注客户信息披露造成的索赔。重点关注客户信息披露造成客户重大损失。在法律层面未雨绸缪，减轻潜在风险。
（三）税务部门完善我国跨境人员资产登记法规
经济全球化使人口流动和资产分布全球化已成趋势，完善外国公民在我国境内收入和资产登记法规，完善我国公民境外收入和资产登记法规已势在必行。掌握未来跨国税务管理主动权，依法巩固发展我国税源和优化跨境人口管理亟需完善我国税务法制。
（四）我国金融机构创新业务化解冲击
客户业务流失和成本增加是美国《海外账户纳税法案》对我国金融机构的现实商业冲击。我国金融机构应利用互联网和其他信息技术，充分利用国际法律，实现业务重组，降低客户所受干扰。同时，要求美方承担我国金融机构配合美方执法形成成本和造成的损失。
（五）要求美方承担对等义务
一方面，明确美方承担对等义务是两国合作基本原则。美方应承诺按我国金融和税务监管部门要求，提供美国商业部门中与执行我国国内法规有关的经济金融信息，并配合我方强制处罚拒绝合作机构等。另一方面，在具体合作步骤上，要求美方提供全部美国公民和绿卡持有人动态信息等作为我国配合美国实施《海外账户纳税法案》的必要条件。
（六）明确我国政府跨境税务合作的主体地位
政府部门是我国协调国与国之间税务合作的主体。应向美国明确两国跨境税务问题必须经我国立法、司法和执法部门统一协调。美国国家税务局直接指令我国金融机构做法不可接受。美方现有做法损害我国利益，不具合法性。
（七）积极与美国以外国家沟通，形成有利多数国家发展的态势
美国《海外账户纳税法案》涉及多个国家，影响多国利益，我国应与有关国家深入磋商，争取未来国际税务合作有利大多数国家。
（八）争取优于欧洲五国的合作条件
美国针对欧洲五国已做让步。如金融机构不需直接向美国国税局提交信息，只需向本国政府汇报即可。只有本地客户的金融机构可不必提交信息等。我国应力争更为符合我国实际的更优合作条件，更好维护我国主权和战略利益。
（王冠群，中国国际经济交流中心副研究员、博士后。王鹏，中国国际经济交流中心助理研究员、博士）
