以产权制度改革为引擎助推城乡一体化

时间：2020-10-08 08:05:04　来源：柠檬阅读网本文已影响人

XX是全省最早提出统筹城乡发展，推进一体化的城市，早在2005年就提出了“五个统筹”的战略构想，并出台了实施意见，2009年又制定了城乡一体化综合配套改革“1+9”方案，明确提出要在全省率先建成城乡一体化示范市。经过努力，这项工作取得了实实在在的成效，但也存在突出矛盾和问题，主要是在顶层设计上没有完全触动农村产权制度，未能从根本上激发农民热情，而是过分依赖行政推动，造成市里比县区热、县区比乡镇热、基层反而冷的被动局面。诚然，在现有的行政体制下，行政推动往往能起到立竿见影的轰动效应，但行政推动具有一定的时效性，最终还要靠内生力量来支撑。城乡一体化是“城”与“乡”两个主体互动的过程，必须充分调动农民积极性，激发他们的内生动力。

　　在城乡一体化过程中，农民为什么缺乏热情，始终被动附和，值得我们深思。要知道农村的土地、房屋是农民赖以生存的物质基础，农村的集体资产是农民几代人积累的物质财富，关系到农民长远生计和发展问题，特别是随着征地拆迁和各工业园区扩容升级，农民的生存环境和生活压力越来越大，土地成为命根子实至名归，农民对土地的情结和期望值越来越高，而这涉及农民切身利益的根本问题，恰恰在顶层设计上没有明确，忽视了他们的祈求，从而造成农民心理恐慌。推动城乡一体化，鼓励农民进镇入城，实施户籍改革之所以一波三折，困难重重，关键是农民心存疑虑，忐忑不安，担心自家一亩三分地、祖传的基业（农房、宅基地）和集体资产在一体化过程中被同化或被稀释。

　　破解的关键是要重心下移，从农村产权制度改革入手，点燃农民激情，释放农村能量。将村集体资产量化到人，股份到户，实现“资产变股权，社员当股东”，从根本上改变集体资产“人人有份，人人无份”的虚拟状态，从而固化社员利益，规范集体资产收益分配，解决农民后顾之忧。通过股改，农民对自己拥有的股权享有自由处置权，这些股权不会因农民居住地和身份的变化而丧失，这样农民就可以毫无牵绊地自由流动，从而促进人口集聚和城市化发展。同时也为地改、户改等政策的顺利开展消除思想障碍，这也是现阶段农村经济体制改革新突破。其主要内容是“三分三改”。

　　“三分”是指政经分开、资地分开、户产分开。政经分开，就是把村“两委”组织与村级集体经济组织分开。村级集体经济组织是企业，其收益属于村民成员所有；
村“两委”是社会组织，其运行成本应该参照城镇社区基层组织由公共财政来承担。现在农村的行政组织和经济组织政经合一，用集体经济来支付社会行政管理费用，这对农民有失公平；
用行政权力来经营村级集体经济资产，也容易造成内部人控制及村级组织换届选举中的争权夺利行为和以权谋私等腐败现象的发生，实行政经分开，有利于保护社员权益。资地分开，就是把土地资产与非土地资产分开，使得非土地资产能够正常自由流动。农村土地集体所有，不能搞私有化，但非土地资产可以进行改革。现在农村产权不清晰的关键就是把两者捆绑在一起，不仅土地资产不能流动，连非土地资产也不能流动。把土地资产和非土地资产分开，在土地资产保持集体性质不变的同时，可以使非土地资产自由流动。户产分开，就是把户口与资产关系分开，使农民在农村所享有的各项权益不因户口转换而改变。户口与产权没有必然联系，产权与居住地也没有必然联系。农民作为农村集体经济组织成员，依法享有土地承包权、宅基地用益物权、集体经济权益，这些权益不能因农民户口转换、居住地变化而改变，是农民个人的权益，可以由农民自由处置。农民到城镇居住生活并转换户口，与城镇居民享有城镇公共服务和社会保障等方面的同等待遇，这不是户口带来的权益，不能以农民放弃原来在农村所享有的权益为前提条件。

　　“三改”是指股改、地改、户改。股改是指对村级集体经济中的非土地资产进行股份制改革。村级集体经济组织作为微观经济主体，其行为就是单纯的企业行为。实行股改以后，村级集体经济组织按现代企业制度运行，与村“两委”脱钩，防止内部人控制，保护农民的合法权益。农民对自己拥有的股权享有自由处置权，这些股权被固化在农民身上，不会因农民居住地变化而丧失。地改主要是农用地在权属性质不变、用途不变、量质不变的前提下进行流转；
宅基地的用益物权可以变现，并允许农民跨行政村（镇）异地置换城镇房产或异地建房，帮助农民进镇入城；
农村集体建设用地同国有建设用地一样进入市场。户改以实有人口、实有住所为依据，按居住地登记，剥离依附在户口制度上的身份、职业、公共服务、社会保障等附属功能，还户口本来的社会管理功能。

　　实行“三分三改”，是农村产权制度改革的有效途径，是激活城乡一体化的内燃机，是助推城乡一体化的新引擎，必须结合我市实际，因地制宜，分类指导。首先，对已实行了集体资产股份制改革的社区，要进一步规范指导，制定政策文件，尽快明确股份合作社工商登记和法人地位，便于开展工作和对外经营。其次，对已实施了“村改居”，并且集体资产主要以非土地资产为主的，要全面推行农村集体资产股份制改革，组建股份经济合作社，建立现代企业制度，实现资产所有股份化、受益分配股红化、股权流动规范化、监督约束法制化，保障农民合法权益。再次，对土地尚未被全部征用或正在征用的各园区托管村、城中村、城乡结合部和乡镇政府驻地村，可将土地资产和非土地资产分开，对非土地资产实行股份制改革，土地资产则建立土地合作社，保持集体所有性质不变，给农民吃上定心丸，消除农民顾虑，为准城市化奠定基础。第四，对村级集体资产主要以土地资产为主的洲圩区和后山区村，可暂不施行，待条件成熟后再适时启动，以保证这项工作扎实有序开展，为推进城乡一体化开辟新的路径。

　　（作者单位：市委政研室）

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