规划行政执法中的自由裁量权_规范行政执法自由裁量权
时间：2020-02-22 09:48:37 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
所谓自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权力。行政处罚自由裁量权是行政机关及其工作人员在行政执法活动中客观存在的，由法律、法规授予的职权。它有着法定性和自主选择性这一统一与对立的特点，在基于法律精神正确运用的同时，也有被滥用的可能。行政处罚中出现的一些不合法现象，往往是由于自由裁量权不能正确运用，导致作出的自由裁量行为显失公正或是职权滥用。
《行政处罚法》第五十四条规定：人民法院经过审理，认为有滥用职权或行政处罚显失公正的，可以判决撤销、部分撤销或者变更。当前《中华人民共和国城乡规划法》及相关的各种法规中，不论在处罚方式上，还是在处罚数额上，自由处置的余地都较大。尽管“行政处罚过程中如何规范和控制自由裁量权”是个老生常谈的话题，但在当前规划执法任务不断加重的形势下，如何在构建“和谐规划”的同时，还要体现行政处罚的公正性，正确运用好自由裁量权就显得尤为重要。这一课题仍值得我们探究。
一、规划建设行政执法法规中行政处罚自由裁量权的分类。
《行政处罚法》第八条规定行政处罚的种类有：1、警告；
2、罚款；
3、没收违法所得；
没收非法财物；
4、责令停产停业；
5、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；
6、行政拘留；
7、法律、行政法规规定的其他行政处罚。根据处罚种类，规划建设行政处罚中的自由裁量权分为以下4类：
（一）在行政处罚幅度内的自由裁量权。
即行政机关在对行政管理相对人作出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择。这是规划执法法律法规中最多的一种自由裁量形式。例如，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；
尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；
无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”处罚的数额就是在规定幅度内的一种自由裁量。
（二）对事实性质认定的自由裁量权。
即行政机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量的权力。这是直接关系到行政处罚性质的重要裁量。例如，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；
影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。这里的“严重影响城市规划”，缺乏客观衡量标准，行政机关对此认定有很大的自由裁量权，直接影响到事实认定。
（三）对情节轻重认定的自由裁量权。
当前城市规划管理的法律、法规中很多条款中有“影响市容的”这样语义模糊的词，又没有规定认定情节轻重的法定条件。这样，行政机关对情节轻重的认定就有自由裁量权。
（四）决定是否执行的自由裁量权。
即对具体执行力的行政决定，法律、法规大都规定由行政机关决定是否执行。例如，《行政诉讼法》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”。这里的“可以”就表明了行政机关可以自由裁量。除此，行政机关在选择具体行政行为的方式上，也有自由裁量的权力，它包括作为与不作为；
在作出行政行为的时限上也有自由裁量权。
二、自由裁量权不当运用的表现形式及产生原因。
城乡规划执法行政处罚案例中，自由裁量权不当运用的主要表现形式是行政处罚显失公正和滥用职权。《行政处罚法》第四条第一款规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则”。实施行政处罚应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。如果在行政处罚中偏失了公正，就违背了立法本意。行政处罚显失公正也包括应当按法律规定处罚而没有处罚。上级行政机关和人民法院对显失公正的行政处罚，可依据公正原则予以变更。显失公正过度极有可能就是玩忽职守，《行政处罚法》第六十二条明确了相应法律责任。滥用职权是不正确地行使自由裁量权的最典型表现，其导致的法律后果（即所作出的具体行政行为）无效，存在败诉和复议被撤销的危险。自由裁量权不当运用产生的原因，归纳为以下几点：
（一）执法队伍的执法水平不高，难以准确运用自由裁量权。
我们规划建设联合执法队伍组建时间相对较短，执法人员来自不同岗位，原先从事的工作不同，素质水平也良莠不齐。部分执法人员缺乏必要的执法实践，缺少正规系统的法律专业知识培训，这些因素导致执法人员对有关法律立法的本意和宗旨不能正确领会。在行政处罚时，有的办案人员可能出现不结合案情实际，机械化执行法律，教条化套用条款。
（二）相关法规和规范性文件不能配套。
现有的相关法律法规在某些违法行为的处理规定不能让执法人员准确把握，导致处罚时很难把握。特别是对“情节严重的”认定，执法实践中缺少可操作性指导意见或相关解释。
（三）制度落实缺乏有效的促进和监督办法机制。
大多数行政执法机关已经建立健全了行政执法责任制。但当前行政执法责任制尚未全面落到实处，特别是促进制度落实的措施没有到位，没有一定的奖惩机制。
三、解决自由裁量偏失的几点对策。
笔者认为，当前要做到解决行政处罚中自由裁量权运用偏失的情形，关键是要做好行政自由裁量权的规范和控制。规范就是建立健全相关制度，控制就是制度措施的落实。规划执法部门应切实做到：加强执法队伍建设，提高执法水平；
内部与外部监督相结合，建立行政执法责任制，全面推进政务公开，增加执法工作透明度，接受社会的广泛监督；
完善行政执法回避等制度，强化自由裁量权的程序控制；
严把案卷法制审查关；
制定行政行为程序性规范，统一整个机关执法工作标准和自由裁量尺度。只有这样，才能正确运用自由裁量权，保证做出的行政处罚既合法又合理。
（一）正确处理好“三个关系”，全面落实行政执法责任制。
行政执法责任制的出台，目的是防止在行政执法活动中出现差错，包括防止行政处罚过程中自由裁量权运用的偏失。一是正确处理依法监管与优质服务的关系，在努力做到服务让监管相对人满意的同时，加大对行政执法人员的监督。要认真采纳政风行风监督员提出的意见和建议，全面落实行政执法考核细则，形成社会监督与内部执法层级监督相结合的格局，进一步落实执法责任。二是正确处理制度建设与全过程监控的关系，建立科学规范的制度体系，将执法责任分解到各个岗位，落实执法人员绩效考核办法，建立事前预警、事中监控、事后考核的工作制度，将执法风险降到最低限度。三是正确处理好提高监管质量与提高执法效率的关系，坚持以提高执法质量为前提，不断完善案卷评查制度，实现执法的规范化，努力提高执法效率。
（二）完善自由裁量权控制程序中的制度，强化行政处罚自由裁量权的程序控制。
建立健全并执行《行政执法回避制度》、《行政执法公示制度》、《案件合议制度》、《行政执法调查取证与审查决定分离制度》、《重大行政处罚备案制度》等自由裁量权控制程序中的制度，在行政处罚的步骤、方式、时间和顺序这多个环节上对行政处罚加以控制。经过程序控制作出的行政处罚，既充分保证行政相对人的合法权益不受到侵害，又可防止行政机关行政处罚的随意性，还可以提高行政处罚的效率，确保相对公正。
（三）充分发挥法制审查机构职能，严格审核程序，把好案件审核关。
行政机关应当强调作出行政处罚的理由，以便检验这种处罚是否合法、合理。对说不出理由、理由阐述不充分或者不符合立法本意的，可以认定为滥用职权；
对作出的减轻或免于处罚的情形，同样需要强调出符合法律法规规定的理由，以利于体现行政处罚的公正。
（四）加强队伍法律知识培训，提高执法水平。
丰富形式，加强对执法人员《立法法》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《城乡规划法》等与我们规划执法工作密切相关的法律法规知识培训，使我们这样一支队伍在执法实践中，全面了解和掌握有关法律法规的立法宗旨和精神实质，从而避免自由裁量权偏失。
（五）增强法律、法规的“硬度”把握好执法中的“弹性”。
笔者在此也呼吁上级立法机关，一是在立法方面，要处理好法律条文的“弹性”和执法的“可操作性”的关系，尽量做到明确、具体，减少“弹性”；
二是顺应当前经济社会发展和城乡规划管理形势的需求，及时修正已出台的法律法规，确保当前执法实践过程中所引用的法律依据与现实不脱节。
