简论司法职能的独立性:司法独立性

简论司法职能的独立性　　

［摘要］我国司法工作在逐渐步入法制化的今天，其独立性已是国家法制建设工作中的一项重要任务，为此，独立的司法行政职能应从立法角度予以明确，达到真正的司法独立，体现出一个国家的法制化建设进程和水平。任何一件事情，大到国家制能的实现，小到组织一次聚会，都会涉及“司法行政”问题。但是由于各种职能与活动的目标不同，为其实现而存在的执政作用在其内部组织、外部表现、目标关系等方面。又表现出不同的特点，尽管基本规律是相同的，但其运转规律也因为服务的目的而有差异。就司法职能而言，案件的审判（纠纷的协调、解决）是核心内容，而其他围绕这一核心而存在功能，均可视之为司法行政职能，是为司法职能的实现而服务的。如果任何一项司法行政工作的目的与司法职能独立、公正地实现而相悖，那么司法行政体制就需要改革。　　　　

［关键词］ 司法 行政职能独立　　　　

一、司法职能的基本内容与组织形式决定司法职能应具有独立性　　基本内容。司法职能是指司法部门为实现宪法赋予的工作内容而存在的职能作用。其范围相当广泛，按照各自工作的关系紧密程度和执掌本职能的主体不同，司法职能可分为如下层次：　　　

　一是国家司法职能，即国家为了保证审判权的实现而将一部分十分重要的职责作为国家的基本职能，具体包括：法院机构的设立；
权利机关对法院工作的监督；
法院人才来源的培养与保障（法律教育）；
法院预算编制；
法官司任免；
国家的刑事检控；
司法裁判的执行等。　　　　

二是法院司法职能，包括法院机关与法院系统的行政职能，具体是指：法院的人事管理；
法官的日常管理；
司法预算的执行；
财务管理；
机关建筑的维修；
交通工具管理；
档案管理；
司法统计等。这部分职能又称为法院固有的司法行政权。一般说来，这些行政事务在国家所确立的行政管理一般原则之下，由法院自行管理。　　　　

三是案件审理中的司法职能，是指法官在审理中所直接操作的职能，具体包括：案件分配；
审判、调解庭上的指挥；
文书打印开庭准备证人传唤；
审判日程安排及案件中的性质研究、分析、认定等。这部分职能作用又称为法官固有的司法行政权。　　　　

组织形式。虽然各国的司法职能的组织形式不尽相同，但也形成了共同的运作规律。一般说来，法官的任命和免职不会由法院本身行使，二氨基审判日程也不会交由议会安排。在我国。司法职能的组织形式可分为以下层次：　　　　

第一、各级人民代表大会及其常委会。根据我国《地方各级人民政府组织法》第八条规定，其工作方式为集团决议，实行民主集中制原则中的“少数服从多数”。这一组织形式具体负责法院的产生、院长的选举与罢免、法官的任命与免职、对法院工作的监督等，由于人民代表大会制度是我国的根本政治制度，所以这些内容更多的时候被认为是政治作用而非司法行政作用（需要指出的是，人大的司法行政作用是为了保证宪法确定的法院审判权的实现，而非直接或间接行使审判权）。　　　　

第二、人民政府。国家立法把一部分司法行政职能直接赋予人民政府（或下属行政执法部门），这是国家司法行政职能的主要承担者，其工作方式为首长负责制。据此，根据我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条规定，其职能包括：司法于是的编制，司法人事管理（如职务指数），刑事判决的执行（死刑立即执行的判决除外），司法人才的培养（一部分法官在职培训除外），法官待遇之确定等。　　　　

第三、人民检查院。检察院作为法律监督机关，对于违法法律的个人，组织有权启动司法程序。这实质上是国家司法行政职能的一种，主要包括：批准逮捕、刑事检控、刑事抗诉、民事抗诉等。这种法律监督作用在本质上是行政权的一部份，只是它启动的是司法程序，而普通行政机关启动的是行政程序。它在相当程度上对公安侦查和法院的审判工作起到监督作用。　　　　

第四、人民法院。人民法院是法院固有的司法行政的组织形式，是司法行政最直接的承受（担）者，其职能包括一部分国家司法行政（如民事裁判文书和一部分刑事判决的执行）、法院机关或法院系统内的司法行政事务。　　　　

综上所述，司法公正受人大监督，特别是自2000年以来，我国的司法职能在《宪法》权限范围内，具有了相应独立性，不受各级行政长官个人或组织的意志为转移和干预。　　　　

二、司法行政与审判之关系决定司法职能具有排它性　　　　

司法行政职能与审判之间的基本关系体现为：司法行政职能以审判工作为主旨（调解工作为辅）。在具体构成上，两者相互分立，有相互统一。　　　　

所谓相互统一，是指在某种程度上，审判与司法行政权在性质上同属于大的司法权范畴，有时是不可分的，有相当一部分司法行政工作是在同一个法院或统一的法院系统控制之下。例如日本是在最高法院之下设立事务总局，归属于最高法院；
美国则在司法系统之内组建司法会议，作为整个司法系统的司法行政决策机构，而我国则以人大制定法律，法院具体承办，不受其他法律范畴原因干扰。　　所谓相互分立，是指在国家职能分工中，这两种职能分别由不同的机构、以不同的组织形式实现。日本最高法院的事务总局曾因过多考虑审判因素，在某些时期以调动法官为名惩罚那些不合当权者意愿的法官而败坏了名声。这是司法行政与审判工作关系微妙的一方面。所有法治国家都尽可能避免“司法行政干预审判”的恶名，尽可能改善各种制度以消除这种可能。中国法律明确了由法院承担，检查院和人大分别行使监督职能。　　　　

在这一基本关系之下，我们还可以总结出一些具体的关系：　　　　

第一、司法行政工作服务于审判工作，为审判工作提供辅助与保障。因此司法行政有其附属性，包括职能上的附属性和组织上的附属性。但同时司法行政又具有有相当的独立性，而且有一部分是不受审判人员控制的。　　　　

第二、司法行政应受审判人员的支配，即使是国家司法行政也应有法官参与，如司法预算、法官任免或弹劾等。　　　　

第三、审判功能的实施对司法行政有一定信赖性。因为每一项目审判活动如果离开司法行政的作用，都是无法进行的。　　　　

第四、司法行政不可避免地会以法定程序和合理的限度介入司法审批，有的也可以与具体案件的程序启动或运转联系在一起。　　　　

第五、除了前面所说的国家司法行政外，其他均应由法官控制，法官可以也应当成为司法行政决策者，但具体的实施应由专门司法行政人员进行，不受其他非司法、审判、行政人员的影响。　　　　

第六、在服务、介入、支配、依赖关系之下，司法行政与审判工作必须保持一定的距离，应达到避免干预审判之嫌。不论是行政部门控制司法行政，还是法院自行控制司法行政，都应避免这一点。否则，其干预行为具有非法性。　　　　

第七、法院理应是由法官构成的，因而在法院机构中应突出法官的中心地位，而不应由司法行政或政府行政控制法院的审判活动。　　第八、为保护司法行政的效率，避免以审判规律办理司法行政事务及协议审判的相关事务。　　　　

为此，司法工作具有法律以外的排它性。　　　　

三、阻碍司法独立的具体表现　　　　

应当说，当前我国法院司法行政与审判工作基本上体现了上述基本关系和具体关系，但实践中仍有不少问题。总的问题是：介入有余，保障不足。所谓介入有余，是指司法行政工作没有严格按照规律运转，在地方党委、政府、有关部门、上级领导、隶属关系等一些方面介入审判工作过多，如一个案件经审理合议后，要经庭长、主管院长研究决定，最后作出前后不一样的判决，这样不适当地影响了案件的审判工作，也与《人民法院组织法》第四条、第十条相悖。所谓保障不足，是指司法行政工作并没有充分实现基本目标，未能完成保障审判工作的任务，反而使审判工作在很多方面受到影响。具体表现如下：司法行政有干预独立审批的情况。远到当前人大对法院的具体案件的不适当监督，近到院长、庭长审判案件，诸如行政长官、上级领导直接干预案件的审判和执行等，都表现出司法行政对审判工作的过分介入，从而影响了《宪法》和《人民法院组织法》规定的独立审批原则的实现。如某县级法院连受理一宗欠土地费纠纷案件中，一方当事人报告政府，而政府一行政官员给法院领导打招呼后，判决就违背合同双方的权利和义务表示，接受了领导的指意，导致再有力的证据均不被采信，赢家变成输家。　　　　

在法院司法行政层次上，司法行政比过大，大有喧宾夺主之嫌。这种比重过大，表现为法院在相当程度上仍以行政级别高低与行政权力大小为根据，形成法院行政决策乃至审判决策的体系。同时，行政单位过多造成缺乏合作，降低了效率，干部指数方面也存在失衡。加之，在司法行政外界因素上，表现为司法人员的个人意志，夹杂浓厚的人情意识和主观意断。这在目前存在的官本位思想下，将会降低审判业务部门的地位。　　　　

司法行政决策与案件裁判机制重合。司法行政职务的履重合，这在一定意义上有积极作用，但过分重合，特别是两种职务集于一身的人忽视两种职务实现方式的差别时，便不利于审判的独立于公正，对审判工作形成干扰。如一宗房屋拆迁补偿案件，经审理合议后，报审委会决定，但审判委员会、院长、庭长等履行各自的职务中，审判委员会不像是一个审判组织，倒更像一个行政决策组织，工作方式也是行政式的。　　　　

审判活动借用司法行政工作模式。这就是名声狼籍的司法权力行政化。这种工作模式在法律上并无依据，实践中却悄然泛滥，盛行不已。司法工作人员被动按照长官意志办事的做法，是对司法行政与审判工作的关系未正确理解所产生的弊端的根源。诸如行政诉讼中的大多数案件均以政府胜诉或法院不裁定、判决；
个人与企业间的纠纷协调、处理或判决中，以保护个人利益而损企业利益的现象等时有发生。　　司法行政体系不统一。过于分散的司法行政体制，使司法行政在其应发挥作用的地方却没有发挥出来。一是决定性的司法行政权（即通常所说的人、财、物）不掌握在法院手里；
二是全国的司法行政形不成统一、有效的指挥与管理系统，犹如一盘散沙。法院不能按照我国《宪法》第一百二十六条规定的独立行使审判权，免不了干预。如在二00二年的一起法院执行案件中，法院执行局冻结了被告在银行的存款50万元，但一位副县级干部以政府名义干预法院执行，迫使法院解除了冻结，导致执行落空。　　　　

法官对司法行政决策的作用发挥不够，在国家司法行政层次上，对一些重要的司法行政问题，法官和法院发挥的作用不大，包括司法行政政策的制定，调解、裁定、判决的结论等。当然，各国可以根据自己的情况确定法院介入程度，但不论怎样，只要以维护司法独立于公正为根本目标，不同的司法行政管理体制都能达到相似的效果。但在我国，由于种种原因，法院在国家司法行政决策中的地位并不重要，而且不利于实现司法行政维护审判独立于公正的目标。　　　　

司法行政对审判工作的保障不足、司法经费不足，司法待遇不高，搞目标管理，下达经济指数，加之目前司法人员素质偏低，这些无不反映出司法行政对审判工作的保障方面的重大缺陷。从而产生出地方各级人民法院超标、违规收取诉讼费、执行费及法官腐败的现象，甚至导致司法不公，诸如，一桩离婚案件按规定只能收取不到100元，但实际审结的离婚案件收费却达2000元；
个别司法人员收受原被告财物的现象在报刊、电视媒介多有报道。　　　　

四、产生问题的原因　　　　

行政主导意识根深蒂固。不仅在国家整体职能中有行政主导意识，在司法职能的实现中也有此种表现，结果导致法律执行与法律裁判职能得不到根本区分。司法附属于行政的观念在近代资产阶级革命中已被推翻，权利分立的实践已将这种意识完全摒弃。但在我国，现代司法观念的植入并不成功，虽然新中国司法界对于反动的法律制度的清算十分彻底，但现代科学的司法观念没有树立。直到现在，人们才开始清楚、全面地认识到司法作用的本质、行政与司法之根本不同以及司法行政对审判权应有的作用，但现在主导意识及观念未得到彻底改变，个别行政人员只懂使用权利，不懂权为民所用，有损司法公正。　　　　

行政作用特有的优点诱使司法活动甘于被介入和受影响。在官僚体制中，行政是最便捷、最有效率、最直接、最体现权威和最普通适用的公务处理方式。为完成任务一项公共职能，一些人禁不住要使用有如此优点的行政方式，以达到个人私欲或人际关系效果，一是国家的各种职能要求必须运用于该特定职能相适应的、使之得以最佳实现的工作方式，如审判工作中的法官合议制、法官独任制；
二是现代国家各项职能的相互融合与界线交叉，也容易使人们忽视相互间仍然存在着的根本不同；
三是一些人的意愿以此体现个人的或职位的权威，尽管在案件审判活动中本不该有这种权威不该以此体现权威。　　　　

司法行政在我国尚不发达。司法行政的问题是随着法治的进步而逐渐产生的，一些国家在过去的几十年中针对本国司法活动中出现的问题，采取了适合本国国情的司法行政改革措施，如美国司法会议的成立、法院行政管理局的建立等。不少国家已经将司法行政作为一个专业对待，组织各种研究活动，开设培训课程。在我国，因为建国初期即在社会主义初级阶段，我国人民长期受到旧中国封建、殖民地实现的剥削和压迫，法制观念淡薄，特别是在十年动乱期间，法律被任意践踏，只是在十一届三中全会后，司法行政问题才逐渐变得尖锐起来，目前还有相当一些人并没有认识到问题的严重性，更没有把它放在科学的高度上对待，这在很大程度上阻碍了问题的解决。　　　　

司法行政软弱无力，根据前面的论述，有的人会认为目前的问题是司法行政过分强大有力，又何来软弱无力呢？其实这是一种错觉，实际上，司法行政在介入方面强大有力，而在保障方面却软弱无力。司法行政的力量发挥得充分的地方，往往是那些应当与审判保持距离的方面；
而真正需要司法行政发挥强硬作用时，它却强硬不起来了。这一方面是由于司法行政权力不统一，所以系统的司法行政力量难以形成；
另一方面是决策者对司法行政的目的及其与审判工作的关系认识还不明确。　　　　

五、改革的措施及办法探讨　　　　

研究改革措施时应当注意四个因素。一是我们现在的司法行政水平还不高，虽然一直在运作，但仍然是一个新领域，理论和实践都不够发达，所以也不能期望过高。二是要对症下药，因势利导。三是要循序渐进。有些措施是目前就能落实的，有的则需要在其他条件具备的前提下实施。四是对各级行政领导和单位加强法制培训教育，树立法制意识。例如在现行的中央地方权力划分格局之下，司法行政特别是司法独立恐怕难以统一。我们无法想象建立一个司法权力由地方控制而司法行政由中央控制的混合体制。下面是对改革措施的一些初步思考。　　　　

提高认识，特别是有关领导提高认识，这听起来是老生常谈，但如果没有树立以下两种意识，改革就无法推动，有时甚至会走上弯路。　　一是树立改革意识。“不改革就没有出路”这是对当今时代每一个人的鞭策。对于司法行政体制来说，既然它存在着不少问题，既然长期沿用的工作方式已经被证明是没有效果的，至少效果是不明显的，改革便是唯一的选择。如果只是换个提法，而不进行实质性的改革，只能是死胡同一条。让长官意识到地方行政权力是建立在服务及法律意识上的工作，树立司法观念。　　　　

二是树立科学意识。改革不是乱改和蛮干，而应遵循科学规律。司法行政乃至整个司法制度是一门科学，不去研究就不知道它的运动规律，就会没在工作中无所适从，所谓改革也只能是盲人骑瞎马。作为一个法官特别是兼任司法行政职务的法官，只能在科学的司法规律的指导下，才能实施真正的改革。真正从教育、再教育的角度增强法律知识，提高业务工作能力。　　　　

扩大法院司法行政职能部门的范围，如人事管理、预算编制等。当然，在这一改革措施中也要吸取某些国家的教训，避免形成新的司法统治，从而干扰独立审判。　　　　

改革司法独立行政审判、执行机构。一是改组法院系统的司法行政机构，建立全国性的、统一的司法行政决策机构和执行机构，二是改组各法院内部的司法行政管理机构，建立单一们的司法工作机构，淡化司法行政职能对审判工作的影响，消除任何司法行政支配案件审批的情况。　　　　

将司法公正作为一门科学对待，同时加强对司法人员的培训。我国有关机构只注意培训法官的司法技能，导致司法公正人员只看长官脸色，只按长官意志办事。这种认识当然是不对的。我们应当将司法公正作为一门独立的学科或职业来对待，建立一个发达的司法工作职业。　　　　

改革司法人事制度。一是把法官与司法工作人员分开管理，适用不同的管理规则；
二是建立法官助理制度，为每一个法官配备一名或数名助手；
三是改革书记员制度，实行书记员职业化；
四是逐步改革法官来源，改变现行的由书记员经过数年实践训练后升任法官的习惯做法，而是提高法官来源层次，否则书记员制度也无法维持。　　改革司法预算制度和诉讼费管理制度，应当由法院直接介入司法预算的制定，确保法院经费来源。法院的经费全部由中央财政支出，地方可以给予一定支持。相应地，诉讼费的收取与管理制度也应作改革。实行“收支两条线”的目的是维护司法公正与独立，为司法改革助一臂之力。但是，各种因为诉讼费而出现的违法乱纪情况的深层次根源，主要是司法经费缺乏。如果不能保证司法经费，则“收支两条线”也难以实现预期目标。对此，国家应果断采取措施，从根本上改革司法预算制度。　　　　

综上所述，从根本上提高司法工作人员的法律知识和业务水平，从法律上明确各级党委、政府领导及工作人员干预或介入司法审判属违法行为，规范司法人员的言行，确保司法的廉政、公正与独立。　　　　　 　　 　　 　　　参考文献：　　①、《中华人民共和国宪法》　　②、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法　　③、《中华人民共和国人民法院组织法》　　④、《中华人民共和国人民检察院组织法》