[新疆生产建设兵团城镇化发展现状、问题及对策]
时间：2019-05-13 03:25:53 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
摘要：新疆生产建设兵团是党政军企合一的特殊组织，履行屯垦戍边的使命。兵团的城镇化承担着稳定新疆、推动新疆经济社会发展、保护生态环境、促进民族融合等多种功能。目前兵团城镇化存在“师市分设”和非建制城镇发展模式的制约，城镇支柱产业弱、建设资金匮乏、人口聚集难度大、建设受资源环境约束较强等问题。本文提出：通过完善兵团城镇管理体制；培育和发展城镇支柱产业；建立市场化的城镇建设投融资机制；加大制度创新力度，加快城镇人口聚集速度；转变城镇发展方式等措施来加快兵团城镇化发展步伐。
关键词：兵团城镇化 现状 问题 对策
中央新疆工作座谈会指出：要把城镇化、新型工业化、农业现代化作为兵团特殊体制和社会主义市场经济体制紧密结合的有效措施。推进城镇化，成为兵团的首要任务、长远大计。绿洲环境下的兵团城镇化，既要承担起稳定作用又要发挥其推动经济社会发展的功能，还要担负起生态环境的保护功能以及多民族地区的民族融合功能。兵团的城镇化不仅事关兵团经济的发展壮大，而且对促进新疆地区的稳定，最终实现边疆安全与繁荣意义重大。兵团要加快建设一批现代化城市和小城镇，以城镇化来带动工业化和农业现代化，实现兵团的跨越式发展和新疆的长治久安。
一、兵团城镇化发展的历史及现状
兵团的城镇最早是在师团驻地兴建现代工矿商贸企业，兴办学校、医院等事业单位，以满足驻疆部队的后勤供给而自发形成的。文化大革命时期，兵团曾于1975年解体，并入新疆维吾尔自治区农垦总局。此后，受兵团建制撤销的影响，社会经济发展极其缓慢，城镇基础设施投资建设较少，团场的基础设施建设遭到一定程度的破坏。1981年，兵团建制恢复后，经济社会事业取得了较快发展，1997年，中央指示兵团按照石河子模式建立阿拉尔、图木舒克、五家渠、北屯4个自治区直辖县级市，2004年阿拉尔市、图木舒克市、五家渠市正式挂牌，2011年12月，北屯市正式挂牌。1999年石河子北泉镇正式批准成立并挂牌运行。在国家西部大开发政策的大力支持下，2000年，国家对边境团场实施“金边工程”，大大改善了边境团场的城镇建设面貌，提高了职工的生活质量。2003年，在国家6.5亿元项目资金的支持下，兵团启动了38个重点团场城镇基础设施建设项目。2005年12月，又启动了加快南疆31个团场的城镇基础设施建设工作。2008年，兵团启动廉租住房建设，累计建设9.66万户，建筑面积756.15万平方米，投资79.4亿元。目前，兵团以175个团场团部为基础，建造各类房屋6500万平方米，建成自来水厂166座；建设污水处理设施70座，污水处理能力达32万立方米/日；建成供热站284座，集中供热面积达3000万平方米，集中供热普及率达55%，这些都极大地改善了兵团城镇基础设施条件，带动了团场城镇繁荣和人力物力的聚集。
目前，兵团拥有自行建设管理的石河子、五家渠、阿拉尔、图木舒克和北屯五座县级市，其中石河子市属于中等城市，五家渠、阿拉尔、图木舒克和北屯属于小城市；兵团还与地方共建农七师奎屯天北新区、农五师博乐新区、农九师朝阳新区、十二师乌鲁木齐新区；拥有以较大中心团场团部为基础建设的69个农牧团场中心小城镇，106个一般小城镇及1792个连队居民点。形成了中等城市、小城市、农牧团场中心小城镇和农牧团场一般小城镇四个层次的城镇结构体系。
二、兵团城镇化存在的问题
（一）城镇管理体制不健全
一是“师市合一”管理体制的不健全。“师市合一”是兵团城市的基本管理体制，即兵团的农业建设师的党委、纪委及其工作机构和行政工作机构，与在这些师所在地设立的自治区直辖县级市的党委、纪委及其工作机构和政府工作机构，实行一个机构两块牌子。这一管理体制既是由兵团体制决定的，也节省了管理成本，提高了行政效率，使设市的师取得完备的政权职能，促进师的经济发展。但目前仅做到了领导体制合一，师市管理权限、行政职能、行政版图还没有实现一致，导致兵团市辖区域拥有政府权力，而非市辖区的师辖区域的党政军企合一体制中的“政府”的功能缺位，经济主体发展动力不足，“师市合一”的特殊体制优势难以发挥。二是非建制镇功能缺失。兵团175个团场城镇中，只有北泉镇拥有“县级管理权限”，其余的团场小镇均属非建制镇，不享受国家赋予城镇的各种行政权限，城镇社会管理主体和公共服务主体不明确，城镇基础设施建设、城镇管理缺乏应有的公共财政资金支持，团场城镇基础设施落后，基本公共服务不到位，严重影响团场城镇化进程。
（二）缺乏二、三产业支撑
城镇的发展必须有产业的支撑和依托，产业的等级和序列越高，发展越有后劲，产业结构的变动体现为城市化的变动。2010年兵团所建管的五家渠市、阿拉尔市、图木舒克市、北屯市的非农产值比重分别为65.9%、46.6%、42.9%、64.6%，非农就业比重为50.9%、42%、33.1%、58.5%。同期新疆这一数值为80.16%和51.03%，全国这一数字则分别为88.9%和63.3%，二、三产业产值在兵团城市的国民经济中所占比例较低，未达到城市化发展的要求，对地区的经济辐射带动作用有限。团场城镇的经济基础是农业经济，二产主要是从事农产品初加工的小企业，平均每个团场5—7家，每个企业30—50人左右，企业规模较小、科技含量较低，吸纳劳动力的能力较弱，与一产剩余劳动力跨行业流动的需要和城镇化持续提高所需要的产业支撑要求不相适应，无法为团场城镇三产提供发展平台，城镇的凝聚力和扩张力较低。
（三）城镇基础设施不完善
目前，除石河子市建市较早，具备一定的城市基础设施外，其余4市挂牌后，通过国家专项资金、师自筹资金和银行贷款等方式城市基础设施得到了迅速的改善和提高，但大部分团场城镇基础设施建设仍然相对薄弱。主要表现在：一是交通设施差，有的团场道路还未全部硬化，有的年久失修，大部分公路等级较低，严重制约了团场经济发展。二是能源设施差。部分团场供电设施、电网建设滞后，难以保证工业和居民用电。三是文化体育设施不完善，部分团场缺少如健身场、游乐园、文化宫等群众性文化体育设施。四是公共基础设施缺乏。部分团场没有完善的排水系统、污水及垃圾处理系统。五是商业服务、医疗条件、通讯条件较落后，银行等金融机构单一。
（四）城镇建设资金匮乏
兵团5个城市中只有石河子建市历史较早，基础设施较为完备，其余4个城市（五家渠、阿拉尔、图木舒克、北屯）挂牌较晚，且其前身是非建制镇，城镇建设资金严重不足，基础设施滞后。城市基础设施的完善需要大量资金的投入。目前，由于4个新建市财政收入少，收支矛盾突出，导致城市建设投资能力严重不足，资金投入依赖于所属师，使师不堪重负。而且，4个新建市的城市基础设施融资形式单一，主要以传统的国家项目投入和城市政府投入为主，几乎没有采用诸如BOT、TOT、ABS模式、债券融资、股权融资等新的融资形式。项目建成后的管理、维护等也未纳入市场化运作。团城城镇则由于非建制的原因，不享受国家赋予城镇的各种行政权限，各部门收取的税费直接上缴，没有返还用于城镇建设，团场城镇建设资金主要靠国家投资和团场利润积累，在团场城镇支柱产业未形成、工业化程度低、第三产业不发达的情况下，城镇建设难以可持续发展。
（五）人口规模偏小
目前，石河子市作为兵团的首位城市，人口为34.7万人，属于中等城市， 阿拉尔市、图木舒克市、五家渠市、北屯市的总人口分别为17.6、15.5、10、7.63万人，属于小城市。虽然阿拉尔和图木舒克、五家渠和北屯的总人口超过了或接近10万人，但因人口大多分散在周边团场，市区人口集中度不高，城市基础设施投入的规模收益不佳，造成较大的浪费。城市规模优化模型结果表明，10万人以下的小城市规模净收益为负，且政府负担的成本比例高，10万人以上的城市规模净收益开始递增，并且增速加快，100—200万人口的城市的规模效益是最好的。175个团场城镇中，镇区人口在10000人以上的有14个，5000—10000的有34个，2000—5000的有67个，2000人以下的有59个，镇区平均人口4000人，城镇规模偏小，严重制约了人口和产业的聚集，城镇的基本功能难以发挥。
三、兵团城镇化发展的对策与建议
（一）完善兵团城镇管理体制
一是由中央协调解决兵团管辖城市“市辖区域”与所在师的“师辖区域不一致”的问题，对已纳入市辖区范围内的团场保留原团场番号，实行市辖团合一的管理模式。二是理顺与自治区对口部门及所属地州的关系，减少利益摩擦，平稳尽快实现所有行政权的交接，建立起完整的政权体系，以保证城市管理体制的顺利转轨。“师市合一”模式下应强化城市权力功能，防止“以企代政”而导致城市功能弱化的现象。三是加快团场设镇步伐，完善团场的城镇功能，建立起较完整的财税、行政执法等职能，积极推进团场城镇基础设施、公用设施建设，发展相关产业。以产业集聚、人口集中为着力点，加快高层次产业、高素质人员引进，提升团场城镇建设规模和水平。
（二）大力推进新型工业化、农业现代化进程
针对兵团城镇产业支撑力不足的现状，应大力推进新型工业化、农业现代化进程，充分利用新疆和兵团农业资源充足，疆内及周边地区矿产资源丰富，地处向西开放前沿这一优势，着力培育和发展城镇主导产业和支柱产业，增强城镇经济可持续发展能力。一要大力培育特色主导产业。依托资源优势和自身产业基础，加快发展食品饮料、纺织服装、氯碱化工、矿产开发，培育壮大装备制造、新型建材，培育延伸煤化工产业链，培育发展战略性新兴产业和高新技术产业，形成有经济规模、有市场需求、有竞争力的特色主导产业。二要加大城市、垦区中心城镇的工业园区建设，完善基础设施，引导工业项目向园区集中，形成兵团产业集群，通过一个或几个产业集群的支撑，推进兵团城镇化进程。三是一般团场城镇要结合团场实际和资源禀赋，找准团场城镇的功能定位，加大农业结构调整力度，大力发展特色农产品加工企业，把基地建设、主导产业的形成与龙头企业的发展密切结合起来，发挥比较优势，大力发展专业城镇和专业经济带，实现基地建设的区域化、专业化和农产品的标准化，以农业产业化带动城镇化发展。四是积极发展非公有制经济，推动农业生产经营规模化，发展劳动密集性产业，拓展服务业发展空间，有效聚集团场城镇人口，确保一支数量足够的、稳定的、高素质的职工队伍。从履行维稳戍边使命的角度分析，历史的发展趋势和现实的需求都要求兵团保留足够的国有经济，尤其是劳动密集型国有经济，这是寓兵于民的有效形式。
（三）创新城镇投融资机制
引入经营城市的理念，建立以国家兵团资金为引导、金融资金支持、团场自筹、职工参与、各种经济类型组织相结合的多元化投资体制和融资方式。一是加快“设市建镇”步伐，争取更多的兵团城镇纳入国家城镇化体系，向国家争取更多的资金用于城镇发展、建设与后续维护。二是争取金融机构的贷款，选出好的项目向银行推荐，以弥补城镇建设中的资金短缺。三是将城镇闲置资产通过引入市场机制进行资本化运作，将城镇某些基础设施的经营权、冠名权、使用权等有偿转让或拍卖出去，从而盘活存量资产，为城镇建设筹措资金。四是集中使用支援省市对口援疆资金和项目，用于团场基础设施、公共服务设施和中心连队居住区建设。五是组建城镇建设投资公司，做大做实融资平台，建立健全投融资平台市场化、公司化运作机制，尝试采用项目融资。
（四）加大制度创新力度，引导人口向城镇聚集
一是放宽户籍管理标准，降低在兵团城镇落户的难度。凡是有合法固定的住所、稳定的职业和生活来源的人员以及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理兵团城镇常住户籍。二是创新土地流转机制。按照明晰土地产权、激活流转机制、规范操作秩序的总体思路，吸引产业资本介入农业，鼓励职工以承包经营权入股团场农业经营公司，部分农业职工成为农业经营公司的工人，更多的职工则进城务工经商，促使团场农业一线富余劳动力向城镇转移。三是建立健全社会保障制度。为转移到小城镇的农业职工建立健全相应的社会保障制度，建立和完善医疗保险、养老保险和失业保险，解除农业职工的后顾之忧。四是健全住房保障机制。通过集中建设保障性住房，满足不同收入群体的住房需求，引导人口向城镇集中。五是完善自主创业扶持机制。通过组建创业指导管理专职机构，建立创业补贴激励机制，健全小额担保贷款工作管理机制，建设职工创业促就业基地，向劳动者提供不断的与不同层次的培训，使他们能够持续性地提高技能与工作能力，提高就业质量。
（五）发展循环经济，转变城镇发展方式
对新疆这个脆弱的绿洲生态环境来说，生态建设和环境保护是关系可持续发展的重大问题，一是要通过优化城镇产业结构，节约和集约利用资源，加大环境整治和生态建设力度，走资源消耗低、环境污染少、经济效益好的集约式城镇化道路。二是要大力发展循环经济，通过产业政策引导循环经济的发展，在投资政策和项目选择上，向产业结构升级和资源循环利用的方向倾斜，对一些发展循环经济必需的重大基础设施项目进行直接投资或给予一定的资金补贴。
参考文献：
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〔“基于新疆长治久安视角下的兵团城镇化发展研究”系2010年度石河子大学哲学社会科学基金项目（RWSK10—Y16）〕
（赵志华，1975年生，四川西充人，石河子大学商学院审计系讲师。研究方向：区域经济学、产业经济学）
