试析健全统筹有力\权责明确的教育管理体制 健全国家自然资源资产管理体制
时间：2019-02-16 03:28:11 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
[摘要] 教育管理体制改革是教育体制改革的重要组成部分，是促进教育事业发展的重要保障，而现行教育管理体制存在改革不够深入、局部体制尚未理顺等较为突出的矛盾与问题。今后教育管理体制改革涉及的内容与问题主要包括权力配置、责任承担、管办评关系与体制功能四个方面，具体要从不断明确教育管理体制改革的目的、加强中央对教育体制改革的领导与管理、进一步加快教育管理体制改革的法制化步伐三个方面入手，以真正建立起政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。
[关键词] 教育改革与发展；教育管理体制；《教育规划纲要》
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要》)提出健全统筹有力、权责明确的教育管理体制，明确了我国教育管理体制进一步深化改革的原则和方向。自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布至今，经过20余年的努力，我国教育管理体制改革取得了重要进展，基本上形成了权力配置相对合理、权责划分基本相称、统筹协调相对有力的教育管理体制。但随着我国经济社会与教育事业的快速发展，现行的教育管理体制已暴露出改革不够深入、局部体制尚未理顺等较为突出的矛盾与问题，进一步深化教育管理体制改革已经成为改善目前我国教育管理状况、保障与促进教育事业发展的必然需求。
一、深化教育管理体制改革的原因
教育管理体制改革是教育体制改革的重要组成部分，是促进教育事业发展的重要保障。为了从根本上解决我国教育管理中存在的问题，改善我国教育发展的实际状况，就必须建立与形成一个政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。其主要原因有以下两点。
(一)保障教育改革成功实施的需要
教育改革是一项系统工程，任何一项教育改革是否能够成功实施在一定程度上都会受到教育管理体制的影响。教育管理体制是一个国家管理教育的基本方式与制度，是制约教育改革与发展成败的重要因素。不同时期教育改革与发展所面临的任务不同，要求教育管理体制为其提供的保障亦不相同。换言之，若想保证教育改革能够成功。实现预期的任务与目标，就必须建立一个与之相适应的教育管理体制。从根本上说，教育管理体制改革主要解决的就是权力、责任在各级政府之间、政府与学校之间的分配问题。深化教育管理体制改革，就是要消除教育改革与发展过程中权力分配不合理、责任分担不明确等因素的阻滞与消极影响，增强与提高权力、责任配置的合理性，进一步提高教育管理体制的效率。有效地推进与深化教育管理体制改革，不仅是解决我国教育管理实践中所面临问题的需要，也是保障教育改革成功实施、促进整个教育事业发展的需要。
(二)克服与解决现行教育管理体制弊端的需要
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布后，我国基础教育逐步建立了在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的管理体制。高等教育则是逐步形成了中央、省(自治区、直辖市)、中心城市三级办学体制与党委领导下的校长负责制。但随着我国政治、经济体制改革的不断深入以及教育改革与发展过程中新问题、新矛盾的不断涌现，中央与地方教育管理权限划分不够清晰，政府、市场与学校之间的关系不够明确，教育行政职能转换迟缓等问题逐渐暴露出来，并在一定程度上成为我国教育事业顺利发展的障碍。因此，为更好地适应经济、政治发展的需求。解决教育事业自身发展所面临的矛盾，亦须进一步深化教育管理体制改革。深化教育管理体制改革就是要进一步明确中央政府与地方政府的权责，理顺政府、市场与学校之间的关系，合理地定位与调整教育行政职能，为教育事业的发展提供可靠的保障。
二、教育管理体制改革涉及的内容与问题
《教育规划纲要》把简政放权和转变政府职能、提高公共教育服务水平作为今后教育管理体制改革的基本方向，以期建构一个政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。政事分开就是要将政务与事务分开。权责明确就是要把中央与地方的权力与责任、政府与学校以及社会之间的权力与责任划分清楚。统筹协调就是要合理定位各级政府的教育职责，并强化省级政府教育统筹的职能，保障教育事业能够获得健康、持续与协调的发展。规范有序就是要遵循教育发展规律，依法行政、科学治理，保证教育系统能够处于良好、稳定的运行状态。
具体来说，教育管理体制改革涉及的内容与问题主要包括以下几个方面。
(一)权力配置问题
权力配置主要有两种模式：一种是集权模式，即把权力主要分配给上层决策机构的模式；另一种是分权模式，即把权力在不同组织层次间进行有效配给的模式。集权与分权并不是一个抽象的、静态的概念，而应该是一个具体的、动态的行为过程。亦即说，权力的配给必须要考虑到任务、对象及其赖以依存环境的性质与特点，否则，抽象地谈论集权与分权是否合理没有太大的实际意义。权力的有效配给应以任务的性质、责任大小及其有效达成为标准，而不应该以组织层级为依据。在对权力进行配置的过程中必须首先考虑到怎样配置更为合理与有效的问题，而不是把权力配给谁的问题。《教育规划纲要》根据我国教育改革与发展任务、目标达成的需求，确定了今后权力配给的基本方向与原则，即有利于中央政府的宏观调控与管理，更好地保障与促进教育事业的顺利发展；有利于调动地方政府创办教育的积极性，为教育事业的发展提供更加充分的、多元的保障；有利于落实与扩大学校的办学自主权，促进教育的自主发展与创新发展。
(二)责任分担问题
责任分担是教育管理体制改革中所要解决的另一重要问题。根据责任生成的基础，我们可以把责任划分为两种类型：一种是依据任务、目标而生成的基础性责任，它是权力配给与生成的重要依据；另一种是以权力为基础而生成的非基础性责任，它是更好地完成任务与目标的重要保障。前者在体制运行中是相对不变与稳定的，而后者则可能会随着权力的性质、运行方式的变化而发生不同的调整与改变。《教育规划纲要》对中央与地方政府的责任分担问题作出了以下规定：“中央政府统一领导和管理国家教育事业，制定发展规划、方针政策和基本标准，优化学科专业、类型、层次结构和区域布局。整体部署教育改革试验，统筹区域协调发展。地方政府负责落实国家方针政策，开展教育改革试验，根据职责分工负责区域内教育改革、发展和稳定。”上述责任从其性质来分析都是属于基础性的，是相对稳定的。
(三)管办评关系问题
权力在教育管理实践中的表现是多种多样的，建构一个科学、合理的教育管理体制，不仅要考虑教育管理权力如何配置问题，而且需要考虑如何协调其与办学权力、评价权力之间的相互关系问题。在传统的行政思想与实践中，办学权、管理权与评价权皆归属于同一个主体一政府，但随着现代公 民社会的不断成熟与发展，公民、社团以及其他企事业组织参与教育管理的可能性与积极性不断加大，因此，在权力配置上逐渐产生了管理权与举办权的分离，亦即举办者与管理者也在国家与社会之间产生了分化。《教育规划纲要》明确指出今后要进一步规范学校办学行为，促进管办评的分离。促进管办评的分离并不是要取消国家或政府的评价权，而是要把一些评价权交付第三方来行使，以期保障与增强教育评价的客观性与有效性，更好地促进教育事业的发展。事实证明，在促进教育事业发展的过程中，国家必须合理地行使对教育事业发展的监督权与评价权。为了更好地保障与促进教育事业的发展，国家在对教育事业的发展进行监督与评价的过程中，应积极地实现由管制性向服务性职能的转变，否则就难以克服由国家评价职能所带来的消极影响。
(四)体制功能问题
影响教育管理体制功能发挥的因素主要有两个：其一，权责分配的合理性；其二，体制功能定位的恰当性。一般情况下，教育管理体制的功能主要有两个方面：一是保障教育事业的发展系统有序地运行；二是使教育工作的开展更加富有效率。从根本上说，这两项功能都是服务性的，而不是管制性的。服务性是现代国家职能确立的基础，在现代社会中公共服务的内容是非常复杂的，并且呈现出不断扩大的趋势。
“公共服务的内容始终是多种多样和处于流变状态之中的。就连对这种流变的一般趋势进行确定都并非易事。唯一能够确定的是，随着文明的发展，与公共需求相关的政府活动呈数量上升趋势，而这样所带来的一个后果是公共服务数量也在不断增加。”服务性是教育管理体制功能的本质，在教育管理体制建构过程中应该以最大程度地发挥它的服务功能为依据来对权力、责任进行配置，同时还要有效地处理与协调好教育系统内外部之间的各种矛盾。《教育规划纲要》指出，今后教育管理体制改革很重要的目的就是“以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革，提高公共教育服务水平”，确保教育管理体制服务功能得到有效的发挥。
三、推进教育管理体制改革的措施
《教育规划纲要》明确了今后教育管理体制改革的基本方向，但若想真正建立一个政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制，还需要各级政府、学校乃至整个社会的共同努力。
首先，要不断明确教育管理体制改革的目的。教育管理体制改革的根本目的是保障与促进教育事业更好地发展，为社会培养更多人才。但在先前的教育改革实践中，存在着一种与教育管理体制改革目的相悖的错误认识与理念。这种认识与理念往往把教育管理体制改革看作是一种权力重新划分与配置的过程，把权力的获得凌驾于教育改革的目的之上。一般情况下，在改革初始阶段人们对教育管理体制改革目的的认识还是比较清醒的、科学的，但随着改革过程的推进，尤其是在真正触及到权力与利益因素的时候，人们就很容易产生对改革的根本目的与原初目的的遗忘，从而使自身的行为失去目的理性的控制，无理地谋求自我权力与利益的最大化，任凭改革的正当目的遭受个体理性与被歪曲的实践理性的践踏与蹂躏。所以，为保证教育管理体制改革能够科学、有效地推进，在改革实施的整个过程中我们都应不断地追问教育管理体制改革的根本目的是什么、需要建构一种什么样的教育管理体制、怎样充分发挥它的功效等，切忌把权力重组与教育管理体制改革目的等同起来。
其次，要加强中央对教育管理体制改革的领导与管理。教育管理体制改革与其他领域改革的最大不同在于它触及了教育改革中两个最为关键的根本性问题，即权力与责任的划分与配置问题。权力、责任的划分与配置是任何一项改革在最初阶段都不得不考虑的问题，同时也是改革过程中必然要面对的一个两难问题。亦即说，若想保障教育改革顺利、成功地实施，就必须对权力、责任进行重新划分与配置；而若想对权力、责任进行重新划分与配置，就必将遭到来自现行体制获益集团的强烈抵制与阻挠。因此，深入推进教育管理体制改革必须要有高位权力与坚强的领导作后盾，否则就很容易使改革流于形式，难以取得预期的成效。
最后，要进一步加快教育管理体制改革的法制化步伐。1995年《中华人民共和国教育法》与2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》的颁布与实施，使得我国教育管理体制法制化建设取得了较大的进展。但是，两者对于教育管理体制的规定都比较笼统，教育管理体制的效能与作用并没有被充分地发挥出来。《教育规划纲要》对今后教育管理体制改革的规定不仅涉及到了权力配置、责任划分问题，而且还对教育管理体制的性质与功能以及在管理过程中各种类型权力之间的相互关系作出明确定位，这对于提高教育管理体制的有效性、充分发挥教育管理体制的作用与功能具有非常重要的作用。但是，今后若想真正建立起政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制，仅仅把上述要求停留在《教育规划纲要》文本规定之中是不够的，它需要我们尽快将其转化成专门的政策与相关法律的具体规定，这样才能够为教育管理体制改革提供强有力的法制保障，更好地促进我国教育事业健康、有序、协调发展。
