当前我国公共行政中的“反距离悖论”:根源及其解决|距离悖论
时间：2019-05-15 03:20:34 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
离悖论：政府信任 “距离悖论”一词是最早是由美国行政学者弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中提出来的。早在20世纪70年代中期，一些美国学者进行了相关研究发现，公众在对政府的态度上存在着一个悖论，即公民对低层级的政府及其官员持高信任态度，而对高层级政府持低信任态度。弗雷德里克森对距离悖论下的定义为：人们相信或者崇敬离他们近的政府官员，而认为离他们远的政府官员则是懒惰的、不称职的和不诚实的。距离悖论是西方国家公民对政府及其官员的信任感所表现出来的具有规律性的政治心理和行为，因而对西方国家公民政治参与中出现的一些政治现象能够做出令人信服的解释。
世界五大公关公司之一的爱德曼发布了2011年全球信任度调查报告。报告显示各国公民对政府的信任度普遍上扬，中国政府以88%的信任度排名全球第一，比2010年的74%提高了14个百分点。虽然我国公民对政府的信任整体呈上升趋势，但是当前我国公民对政府信任的强弱与政府层级的高低却呈畸形发展，形成了民众偏信中央政府的政治信任结构。与西方国家政治相比表现出一种强烈的“反距离悖论”，亦可称中国式的距离悖论。中国社科院社会学所对全国28个省市居民的随机抽样调查显示，在中央政府、地方政府、法官和警察、社区组织、行业协会、消费者协会、信访机构、宗教组织等8种社会基本权力选项中，民众对中央政府的信任程度最高。在对中央政府“很信任”的背景下，民众对于地方政府的信任度被概括为“比较信任”。这强烈反映出当前民众偏信中央政府的政治信任结构相当明显，我国公共行政中的“反距离悖论”诟病十分严重。
当前我国公共行政中存在“反距离悖论”的根源
中央与地方的权士关系：央强地弱
对民众偏信中央政府的政治信任结构可以从以下三个视角进行解释，即历史文化视角、理性选择视角和制度主义视角。
从历史文化视角解释，在二千多年封建君主专制的背景下，公民对中央集权有着高度认同感。新中国成立初期，由于一些主客观因素促使新中国选择了以中央集权为主的单一制结构， 导致中央权力过大而地方权力过小。改革开放以来，虽然国家不断通过权力收放来化解二者矛盾并取得一定成绩，但是中央与地方的权力结构不合理问题依然存在。例如中央和地方职责分工模糊，党政不分；中央权力过于集中，导致地方政府积极性不足等。
从理性选择主义视角解释，在一个理性的政治社会中，民众会选择自己所认为值得信任的政府，因为中央政府在寻求政治信任时的范围大小、强烈程度、基本动机等都远大于地方政府。例如，从政治信任寻求的范围来看，中央政府作为统领全国政治体系的神经中心，其政治信任的寻求对象是全国广大民众，显然大于以本辖区内民众为对象的地方政府。
从制度主义视角解释，我国民众偏信于中央政府的政治信任结构可能是中央集权体制下的意外后果。这里所说的体制结构可能既包括我国当前的行政体制，又包括我国“自上而下”的官员选拔制度、“官本位”的政绩考核制度等等。当代我国的政治体制是以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，其政治权力的分配既高度集中又高度分散。中央政府在这种独特的中央集权体制的庇护下，在获取民众政治信任时具有十分明显的“中央优势”。
地方政府“街头官僚主义”盛行
“街头官僚”一词最早现于李普斯基1977年写的《建立一个街头官僚理论》一文。他认为“街头官僚”是指处于基层、同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员。作为公众和政府之间信息的传递者和沟通的中介，街头官僚控制和管理着许多公共资源，他们的决策影响许多公民的生活福利，也直接地决定着对于公民的惩罚和奖励，如街道办工作人员关于接受公民低保申请的决策和交警对违章司机的处罚决定等。因此街头官僚作为最前线的政府工作人员，因其所拥有的自由裁量权而持有相当大的政策制定能力，而与公众直接广泛的接触使得他们在政府的政策执行中也具有举足轻重的地位。
然而在一些地方政府，街头官僚会运用他们手中有限的自由裁量权来管理周围的环境，从而使他们变得更有地位和安全感。也就是说，有的街头官僚会充分利用他们的自由裁量权来获取利益，忽视民众的利益诉求。这就意味着，街头官僚和公民之间必然充满了矛盾与冲突，而且在很多情况下，街头官僚成为了公众批评和抱怨的对象。这自然降低了民众对地方政府的信任，从而也就形成了民众不信任地方政府官员而偏信中央政府的政治信任结构。
缺乏完备的信息交换机制
在公共行政沟通中往往存在信息不对称现象，具体表现为政府部门和公众之间的信息不对称、政府内各部门之间的信息不对称、地方政府之间的信息不对称。
这里所指的是政府部门和公众之间的信息不对称。地方政府在制定政策时，由于缺乏有效合理的沟通往往以政府为主导，很少顾及公民的利益诉求，认为制定出台的政策可以很好地满足公民的需求。因此，政府制定出来的政策往往由于忽视了大部分公民的利益而得不到公民的认可。公民认为政府没有开通民众参与政策讨论、制定政策的有效渠道，没有与公民进行有效的沟通与交流，没有顾及公民的感受与利益诉求，当然政府也不会得到公民的支持。
缺乏完备的信息沟通机制使得地方政府处于尴尬的境地: 一方面，政府部门对于公众信息的了解滞后或不全面。有的政策措施确实表达了公民的利益诉求，但是由于政府部门缺乏对民众各方面信息的了解或了解的不够全面，公民没有得到相应的参与而使得公民对政策认同感偏低，从而影响了政策的有效执行；另一方面，公众不了解政府的各种信息。政府掌握着大量的公共信息，相对公众而言，政府处于信息强势地位，但是由于公民获取信息的渠道有限或公民对信息敏感度不强，导致在政策制定时缺少公民的有效参与，而忽略了公民的基本利益，这种失去公民积极参与和有效监督的政府行为，使得公民必然对政府产生不信任态度，甚至抵抗情绪。
化解中国式距离悖论的基本路径
构建中央与地方和谐关系
实现中央与地方关系的和谐发展是建设服务型政府的需要，亦是是建设社会主义和谐社会的一个重要方面。中央与地方的关系，即中央政府与地方政府的关系，其实质是指国家采用何种结构形式，如何在纵向上配置中央政府和地方政府的权力。构建中央与地方政府之间和谐关系的路径，必须反映央地关系的实质、遵循央地关系发展的历史规律。首先，深化行政体制改革改革，理顺党政关系。其次，加强中央权威性，扩大地方自主权。再次，适时调整地方各级政府之间的关系。总之，在中央与地方关系建构中，既要维护中央权威，提高中央政府各种功能，又要扩大地方自主权，调动地方积极性，使中央与地方关系迈进强中央和强地方的双赢发展轨道。
有效控制地方政府“街头官僚”的自由裁量权
“街头官僚”的作用是一把双刃剑，中央政府必须寻找平衡点来使得街头官僚既对上级管理者负责，又对公民负责，而且必须把街头官僚理论和我国的国情结合起来，通过对我国基层公务员自由裁量权使用现状的客观分析。第一，加强街头官僚的思想政治教育。自由裁量权能否得到正确使用，人的思想是关键，特别是处于基层的公务员应该树立正确的角色惫识和权力观。第二，规范自由裁量权的使用，改进政策执行方式。在街头官僚公共政策的执行中，不可避免地使用着自由裁量权，其权力的行使正确与否在很大程度上关系到基层政府的形象和公共利益的实现。第三，加强政策执行间接主体(公民)的约束。这就要求调动公民参与政策执行的积极性来约束街头官僚的政策执行过程和效力。
建立完备的信息交换机制
政府在行政管理过程中会产生大量的行政信息，这种行政信息在行政管理的过程中呈不对称状态分布。因此必须构建畅通的信息公开途径，建立完备的信息交换机制：(1)建立完善的行政信息公开制度。建立行政信息公开制度是对民众知情权的有效保障，也具有重要的现实意义。当前制定一项适合我国国情的行政信息公开制度并把之纳入法制轨道是解决信息不对称的关键。(2)构建地方政府与民众的双向沟通模式。加强政府部门与群众的双向沟通，及时掌握老百姓利益诉求，让群众了解政府的有关工作，征求群众的意见，形成良好的互动机制。(3)强化舆论监督功能，促进信息公开。新闻舆论监督是提高行政机关管理活动的开放程度，促进信息对称分布的一条有效途径。
当前的中国地方政府，正处在中国现代化建设、社会转型这一前所未有的历史变局中，处在市场化、信息化、民主化和全球化等全新的时空背景下。政府与公众之间的信任关系是涉及范围最广泛的信任，是社会正常运转的基础。当前我国公共行政中“反距离悖论”的出现，说明了在社会转型过程中地方政府治理的复杂性与艰巨性，这是转轨时期必然出现的新问题、新挑战，也是在构建我国社会主义和谐社会过程中的必修课。在我国社会转型期间，扭转偏信中央政府的政治信任结构任重而道远。中央和地方政府要正视问题，通过不断的发展与改革解决转型期间所面临的危机，重建地方政府信任，扭转偏激的社会疏离，还给社会以活力的距离状态。
（作者单位：湖南师范大学公共管理学院）
