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    用地性质 浅议“周转用地”的法律性质及其完善建议

    时间:2019-03-30 03:22:26 来源:柠檬阅读网 本文已影响 柠檬阅读网手机站

      摘要:本文通过对《关于省级新民居示范工程建设用地的意见》中重要概念——“周转用地”法律性质的研究,认为《意见》中关于周转用地内涵的规定,表明这一政策是借“临时性用地”之名,行“农用地转用”之实。这一称谓是地方政府依靠概念模糊性开辟自主审批先占后补农用地指标的新途径,以此达到规避国家法律法规的层层限制的目的。
      关键词:周转用地;法律性质;完善建议
      中图分类号:D911.05文献标识码:A文章编号:1003-2738(2012)04-0139-01
      引言
      新民居建设是在推进新农村建设、实现城乡一体化的大背景下,在河北省内计划并开始推进的战略性工程。这对于统筹城乡协调发展,全面加快社会主义新农村建设具有重要战略意义。然而,任何一项建设必须完全在法律的规范下才能是可行的。新民居建设中“周转用地”的出现,使笔者对此建设的合法性基础产生了质疑。“周转用地”是河北省新民居建设中的一个创造性产物。为在全省落实新民居建设,河北省国土资源厅、中共河北省委农村工作部共同下发了《关于省级新民居示范工程建设用地的意见》(以下简称“《意见》”)。该《意见》中出现了“周转用地”一说。在其法律依据为何尚未明确且有待探讨之际,各地区已经依此政策将建设工程火速上马。笔者认为,“周转用地”的法律性质为何关系到整个新民居建设是否存在合法性基础这一重大问题。故笔者于此时机,对“周转用地”的性质进行法律上的探讨。
      一、“周转用地”与临时用地、农用地转用的概念比较
      由于“周转用地”概念的内含与我国法律中已有的临时用地和农用地转用两个概念有着诸多相似之处,因此笔者欲通过三者概念的具体比较,得出“周转用地”在法律上的应有界定。
      农用地转用和“周转用地”比较,二者的相同之处是概念中都含有转用之意,即永久性改变原有农用地的性质,用做建设用地使用。不同之处有二:第一点是农用地转用不需要补还,而“周转用地”需要异地补还;第二点是农用地转用的审批手续不同于“周转用地”。 农用地转用根据土地转用后的建设性质的不同审批权分别集中在国务院、省和省授权的设区的市政府手中。而“周转用地”的审批权是根据转用地亩数的多少(以50亩为分界点)分别集中在省国土资源厅和设区的市的国土资源局。
      “周转用地”与临时用地比较, 二者的相同之处是概念中都含有临时用地之意,即用到一定期限进行归还,并且都规定了一定的归还期限。不同之处是临时用地上明确规定不得进行永久性建设,而“周转用地”却是可以在此土地上进行永久性建设,而所占土地通过土地整合后进行异地归还。
      二、对“周转用地”实质的法律分析
      通过上述概念对比,笔者认为《意见》这一政策中关于“周转用地”的规定是借临时性用地之名,行农用地转用之实。下面试做具体分析。
      “周转用地”为永久性使用土地。《意见》中规定“周转用地”不属于新增建设用地,不须缴纳新增建设用地有偿使用费,且规定了被占土地的使用年限。这表明文件制定机关对周转用地的法律定性参照了临时性用地的性质。然而《意见》将临时性用地内涵中的“先占后还,不得修建永久性建筑物”换作了“先占后补,周转用地上建新居,旧址上补占地”。这已根本违背了关于临时性用地的法律规定,因此将“先占后补”的农用地称作“周转用地”是不合理的,更谈不上适用“临时性用地”的相关法律。
      “周转用地”实为新增建设用地。《意见》中关于“先占”涉及到农用地时可在在旧址补还农用地的规定,这看似符合了《土地管理法》第三十一条规定的国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的,按照“占多少,垦多少”的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的,应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。该条规定的是“经批准占用耕地可以后补”,但是却忽略了先占的前提是否合法。根据《土地管理法》第四十四条规定,建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内,为实施该规划而将农用地转为建设用地的,按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内,具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地,涉及农用地转为建设用地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准。 而《意见》中“先占”的审批手续是以50亩土地分界点将审批权限分别归属于省政府国土资源厅和省政符授权的设区的市的国土资源局。这与农用地转用中的审批权限有相似之处又不完全相同。差异之一是权限划分的标准不同,农用地转用是根据建设用地用于农村和集镇建设还是城市建设而分属于省政府授权的设区的市和省政府;而“周转用地”是根据先占用地亩数的多少(以50亩为划分依据)来区分审批权限属于省政府授权的设区的市还是省政府。差异之二是农用地转用中规定用于道路、管线工程等基础设施建设的土地的审批权限在国务院,而在新民居建设中必然会涉及此等大型基础设施建设,但其规范性文件《意见》中从未提及基础设施建设须由国务院审批。
      三、“周转用地”现行性质存在的问题及其后果
      从以上分析得知,“周转用地”主要存在以下两点问题:首先,根据《意见》中规定“周转用地”是先占后补的农用地可推定其为农用地转用,但是在“周转用地”的审批程序上又与农用地转用的审批程序存在差异。《意见》中表明“周转用地”的指标要在全省范围内严格控制,但是却没有指出“占地指标”的合法来源为何。这样的规定使得“周转用地”法律性质模糊不清,既不能完全按照农用地转用对待,而其独特的规定既找不到法律上的支持也找不到法律上的明确否定。其次,对“周转用地”的具体规范除了参照政策性的《意见》之外,并无法律上的依据。由于只有政策的参照而没有法律的规范,很可能导致一个关乎农用地使用的土地政策在一省之内被任意使用甚至滥用。进而推知,尽管《意见》中有农用地后补政策,但是在全省范围内推行“周转用地”仍然存在一省范围内的农用地数量锐减,农用地与建设用地比例暂时性失衡的危险。
      四、关于明确“周转用地”性质的建议
      笔者认为,为确保“新民居建设”在法律的规范下顺利进行,必须明确“周转用地”的法律性质。笔者认为,尽管《意见》中关于“周转用地”的审批程序与农用地转用的审批程序不同,且未明确“周转用地”的指标来源,但是应当将“周转用地”直接认定为农用地转用,并直接适用相关的法律。因为,《意见》本身是河北省国土资源厅出台的文件,虽然没有与上位法抵触,但本身并没有法律效力。如果整个新民居建设工作的依此进行“周转用地”审批,而指标来源不清,使得河北省内有两套“先占后补农用地”指标并行,一套是国务院规定的,一套是河北省内自己规定的,如此这就使农用地转用指标严格控制的法律失去了意义。指标失去控制就会影响到短期局部的农用地与建设用地的比例稳定,指标失去控制的规模扩大到一定程度,就会存在危害粮食安全的危险。
      
      作者简介:
      1.胡红茎,女,中国政法大学法学院2011级行政法学硕士研究生。
      2.李云楼,男,安徽省滁州市来安县人民法院干警。
      
      

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