内蒙古自治区农村饮水安全工作检查调研报告

时间：2021-01-17 08:03:35　来源：柠檬阅读网本文已影响人

2008年1月17-21日，遵照部领导的重要指示以及农水司、规计司的统一安排，我们对内蒙古自治区农村饮水安全工作进行了为期5天的检查调研工作。我们在呼和浩特市召开了由自治区水利厅，通辽市开鲁县、奈曼旗，赤峰市宁城县，乌兰察布市四子王旗等旗（县）主管县长和水利部门同志参加的饮水安全工作座谈会，深入内蒙古西部包头市土默特右旗、巴彦淖尔市临河区和杭锦后旗等地进行实地检查调研，考察了农村饮水安全工程，走访了部分受益农户，并分别召开了两个由市、旗（县）、乡镇和村级领导以及水厂经理、村级管水员参加的座谈会。现将调研情况汇报如下：

一、内蒙古自治区农村饮水安全现状

内蒙古自治区位于祖国北部边疆，总土地面积118.3万平方公里，全区辖12个盟（市）、101个旗（县、市、区），总人口2384万人。全区地形以高原为主体，平均海拔1000米左右，区内地形复杂，大陆性季风气候非常明显，水资源分布不均匀，时空变化大，降水量由东北500毫米左右递减到西北不足50毫米，全区80%以上处于干旱、半干旱地区，大部分地区水资源贫乏，农牧民饮水问题十分突出。

为解决农村人畜饮水困难问题，“九五”期间，内蒙古自治区启动了人畜饮水“380”工程，以集中供水、自来水入户为主着力解决苏木（乡镇）所在地的饮水困难。1996-1999年，累计下达中央补助资金23500万元，,建成各类饮水水源工程5980处解决了177万人、530万头（只）牲畜的饮水困难问题。2000年开始，实施国家农村饮水解困工程，截止2004年底，共完成投资10.48亿元，建成各类饮水水源工程9090处，实际解决401万人、740万头（只）牲畜饮水困难问题。2005年以来，实施农村饮水安全工程，截至目前已完成投资6.08亿元，全区解决了151万人、269万头（只）牲畜的饮水安全问题，建成各类饮水水源工程950处。这些工程的建成极大地改善了农牧民的生产生活条件，有力地促进了农村牧区经济社会的发展，被广大人民群众誉为“德政工程”和“民心工程”，内蒙古农牧民赋联一幅“清清泉水润民心，吃水不忘挖井人”。

根据2004年全区农村饮水安全现状调查结果，内蒙古自治区农村饮水安全及基本安全人口为591.4万人，饮水不安全人口1112万人，占农村总人口的65.3%。国家核定内蒙古自治区饮水不安全人口为812万人，其中“十一五”规划解决428万人饮水安全问题。内蒙古自治区内氟砷超标人口较多，一直受到党中央国务院领导的关怀和重视。2004年胡锦涛总书记在新华社《国内动态清样》上对反映内蒙巴彦淖尔市临河区13万多群众受高砷地下水危害的文章作了专门批示。内蒙古自治区党委和政府高度重视解决氟砷超标饮水问题，规划“十一五”期间要使饮用水砷超标、中重度氟超标的饮水不安全问题全部得到解决；
中重度苦咸水问题大部分得到解决；
饮用水污染及微生物病害等水质问题以及水量不足、保证率低、取水不便等问题得到不同程度的解决。“十一五”需解决砷超标人口为58.7万人，氟超标人口207.1万人，苦咸水人口72.9万人，其它细菌学超标、污染严重且未经处理、缺水等人口为89.2万人。2006年和2007年国家共下达192.4万人计划，自治区实际下达计划188万人。

二、内蒙古自治区饮水安全工作主要做法

1、领导重视，落实人饮安全目标责任制

内蒙古自治区党委、政府高度重视农村牧区饮水安全工作，成立了自治区政府负总责，由水利、发展改革、卫生、财政、扶贫、审计等部门组成的农村牧区饮水安全领导小组，领导小组下设办公室（设在水利厅），负责全区饮水工程项目组织实施工作，协调各成员单位充分履行职责，实行各负其责，各司其职，充分调动了各有关部门的积极性。自治区12个盟（市）、98个项目旗（县）也都建立了相应的组织领导机构和办事机构，形成了自治区、盟（市）、旗（县）三级工作网络，强化了农村饮水安全工作的组织领导。自治区政府和各盟（市）政府、各盟（市）政府和各旗（县）政府都签订了责任书，旗（县）与乡镇及承担施工任务的二级单位均签订责任书，层层落实责任。2007年，内蒙古自治区把农村牧区饮水安全工程列为全区“十大重点民生工程”。2008年，巴彦淖尔市又将人饮安全工作作为新农村建设十件实事之一，纳入对县级领导目标考核，实行一票否决制。

2、建立县级农村饮水安全工作良性工作机制。

在省级层面上，水利、发展改革、卫生和财政部门按照《国务院办公厅关于加强饮用水安全保障工作的通知》文件要求密切配合。在县级层面上，县农村饮水安全工作领导小组办公室设在旗（县）水务局。水利部门商卫生部门负责工程规划、可行性研究报告、初步设计或实施方案的编制等工作，与发展改革部门联合进行项目申报。项目实施方案批复后，水利部门具体组织和指导项目的实施及运行管理，每一项工程均由一名旗县水务局工程师包干负责技术指导；
卫生部门负责项目建成前后的水质检测、监测；
财政部门负责资金报账和监督，各旗（县）纪检、审计和财政部门还不定期对工程进行督察检查；
乡镇负责协调工程占地、农民投劳等事项。大部分旗（县）采取领导包项目，部门包乡镇的做法，从座谈和实地调研情况看，县级各部门之间按照分工各负其责，紧密配合，确保了农村饮水安全工作顺利进行。

3、认真细致地做好前期工作，严把设计审批关

依据《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》，内蒙古自治区水利厅已经规划指标分解到项目旗（县），各旗（县）按照水利部下发的《县级农村饮水安全工程“十一五”规划指南》的要求，对原县级规划进行修编。规划的技术路线上坚持因地制宜，有条件的地区提倡发展适度规模的集中供水工程，实行整乡整县推进；
丘陵山区，人口居住比较分散的地区，建集中供水点或单村自来水入户工程；
在牧区则主要以开采深层地下水为主，兴建高标准五配套供水基本井；
解决饮水氟砷超标问题，优先选择寻找好水源，然后考虑采用水处理办法。目前，大部分已经完成了县级农村饮水安全工程“十一五”规划的修编，经盟（市）一级水行政主管部门审查后由旗（县）政府批准实施。在修编规划的基础上，各地加强对供水工程项目的水源论证、可行性研究报告和工程设计等前期工程的审批工作。根据供水工程的投资规模和供水规模实行分级审批制度，单项工程总投资在100万元以上，日供水规模1000m3以上的项目要编制可行性研究报告和初步设计，其前期工作须由具有乙级以上资质的规划设计单位承担；
日供水规模在3000m3以上的工程项目还要先进行水资源论证；
项目的可行性研究报告和初步设计须由自治区水利厅批复。单项工程造价在100万元以下的项目可不编制可行性研究报告，直接编制实施方案，可由具有丙级资质的规划设计单位承担，并由盟（市）水利局批复。从座谈看，各旗县水利部门认为目前的前期工作要求明确、程序合理。

4、严格建设程序，落实“四项制度”

内蒙古加强和坚持实行“四制”管理。单项工程造价100万元以上的工程严格按照国家基本建设程序进行管理，实行项目法人制、招投标制、工程监理制和合同制。据统计，2000年以来，自治区水利厅直接组织招标96处工程，涉及资金77723.31万元，占总投资的47%。单项工程造价在100万元以下的工程施工，实行合同制管理，主要设备和材料以旗县或盟市为单位每年进行公开招标采购，确保工程质量。100万元以上工程实行现场监理，小型工程巡回监理，质量评定由质检部门把关核定。工程资金按进度拨款或者实行报账制，保证专款专用。工程验收按单元、单位、初验、竣工验收四个程序进行。

5、多方落实建设资金，保证工程顺利实施

内蒙古自治区政府对于农村饮水安全工程项目建设的资金配套十分重视，从2006年开始实现足额配套。2006、2007两年自治区财政共配套资金7772万元。由于内蒙古部分盟（市）、旗（县）经济不发达，财政困难，难以实现足额配套，近两年盟（市）、旗（县）落实配套资金1639万元，不足应配套的1/4。为此一些地方积极探索多元化投入机制，如赤峰市政府积极争取国家开发银行贷款解决地方资金配套不足问题，并于2007年得到国家开发银行融资建设农村饮水安全工程贷款3400万元，解决了市、县两级配套资金问题。通辽市和兴安盟也在积极争取。自治区政府也正是地方困难，计划从2008年起加大资金配套力度，特别是加大对贫困落后地区的扶持，同时将按照国家发展改革委、水利部的《项目管理办法》，在自治区内按不同地区、不同工程类型调剂中央和省级补助资金比例，确保落后地区、工程造价高的地区农村饮水工程建得成、用得起、管得好、长受益。

6、加强工程运行管理，鼓励用水户积极参与

内蒙古自治区水利厅也认为抓好农村饮水安全工程的建后管理是当前的紧迫任务，为此，2007年下半年，自治区成立了由党委政研室、发展改革委、财政厅、水利厅及专家组成农村饮水安全工程运行管理专题调研组，进一步完善农村饮水安全政策法规，目前已取得初步成果。具体做法上，自治区水利厅要求各旗县都要设立县级农村供水管理站，其职责是负责本地区供水工程的运行管理、维修、改造、业务指导、人员培训、水质监测等工作；
在乡、镇一级和集中连片供水工程建立供水站，主要负责供水工程日常运行维护、定期检测水质、征收水费等工作；
分散和小型供水工程则以村为单位成立工程管理小组，成员由受益农户选举产生，负责工程和管网的运行维护、水费收取等日常管理工作。一些盟市和旗县还采取了成立供水公司的方式对供水工程进行管理。如土右旗所建设的两处大型集中式供水工程就分别成立了“土右旗村镇供水有限责任公司”和“土右旗自来水公司”进行经营管理。公司实行独立经营，单独核算，有偿供水，计量收费，在管网维护和水费收取上和农民用水户协会实行分级管理，即以村口总水表为界，村外的管网及附属设施由“供水公司”负责维修养护和管理；
村内则由农民用水户协会负责管理，效果很好。有的管水员负责20多个村的水费收取工作，产生矛盾较少，水费收取率高；
水费由农民用水户协会统一收取并留取一定比例后再缴付给供水公司。分散式供水工程完全由村组、农户或农民用水户协会负责管理。

三、存在的主要问题

1、工程造价高，完成规划任务难度加大

依据《全国农村饮水安全工程建设“十一五”规划》，内蒙古自治区人均投资438元，是考虑到内蒙古地区特殊的自然地理、经济发展和工程建设难度的，人均投资水平高于全国平均水平。但由于内蒙古地处高寒地区，农村人口居住分散，饮水安全工程建设中为防止冻裂，配水管道要加大埋深，最深达3-4米；
寻找替代水源就必须要打深井或远距离调水；
没有替代水源就要配置水处理设备；
居住分散就要加长输水管线等，加上近年材料和人工工资大幅上涨，造成工程成本较大。解决农村饮水安全采取的是先易后难的原则，今后实施规划的难度更大。根据近两年实施的情况看，锡林郭勒盟人均投资达到1370元、阿拉善盟人均投资为983元、呼伦贝尔市人均投资为1049元。目前，国家对内蒙古农村饮水安全工程补助标准为每人297元，自治区人均补助40-50元，两项加起来人均补助共340元，与实际投资需求差距加大。这些也都是造成2006-2007年，内蒙古自治区省级计划比国家计划少4.4万人的根本原因，随着难度越来越大，将对规划的实施产生较大负面影响。

2、地方配套资金困难，农民负担重

内蒙古自治区各盟（市）、旗（县）多属国家级贫困县，经济落后，主要依靠国家财政补助，造成在农村饮水安全工程建设中的市、县级资金配套上多数是有承诺，无落实。根据了解，盟（市）中经济状况较好的是呼和浩特、包头和鄂尔多斯，其它十分困难，近年来盟（市）级都想法完成了全部或部分配套资金，但绝大多数旗县的配套资金基本不能到位，2006年前工程基本没配套。2007年，通辽市7个旗（县）应配套344万元，实际到位120万元，且集中在个别经济状况较好的旗县；
赤峰市宁城县2006、2007年用开行贷款107万元进行配套。尽管巴彦诺尔市、通辽市过去都曾尝试中央、省级补助资金在本市内调剂，对财政困难的旗（县）适当调高补助比例，但不能从根本上解决问题。同时，由于市、县配套不能全部落实，农民负担加重，巴彦诺尔市的临河区、杭锦后旗和磴口县农民投入户均300-500元（不含投劳，含入户费用），尽管受益户反映可以接受，但总体上看占该区农牧群众的收入水平相对偏高。另外，地方配套不到位，前期工作经费缺乏。由于内蒙古多数地区为深层地下水，一般一口井的勘测费用就达4万元，水质化验样品多，前期工作费用高。巴彦诺尔市近两年勘测找水、规划修编和科研编制费用达800万元，除自治区补助300万元外都无着落。在调研、座谈的8个旗（县）中除四字王旗安排25万元用于水质化验外，其他均无前期工作经费。目前各旗（县）前期基本都是拖欠设计单位、从附近企业和农户化缘等办法解决。

3、建后运行管理问题突出

农村饮水安全建后管理中薄弱是全国普遍的问题。内蒙古自治区存在的问题主要体现在：第一是管理体制不健全，产权不够清晰。一定规模的集中供水工程由供水公司、供水站管理，但是工程产权不清、管理单位性质不明确、人员多属临时性，管理上权责利很难统一；
单村工程由村组或用水户协会管理，但是产权的代表是象征性的，一般由个人承包兼职管理，责任难以落实到位。第二，运行成本过高，自我维护能力不强。从调研情况看，供水工程用电电价在0.41- 0.72元/度,电费支出占工程运行成本的50%左右；
现行水价大幅度低于制水成本，制水全成本在2.3-3.5元/m3之间，而现行水价多在1.5-2.0元/m3之间，大修、折旧费也不含在现行水价中，现行的包月或包年的水费收取模式，要逐步过渡到单户计量、按价收费；
现有供水工程缴纳的税费有企业所得税、增值税、教育附加税、印花税、土地所得税等，约占水费收入6%。第三，日常管理水平有待提高。一些供水工程的消毒与水处理设施不全，检测化验制度受经费限制难以落实，少数水厂缺乏运行记录，运行管理还比较粗放。第四，供水工程运行存在较多隐患。在饮水安全工程建设过程中，对工程覆盖范围内，过去“380”项目和解困时期所建的工程采取并网运行，由于原有管网标准低、运行时间长，且未进行维修更新，短期内就会增加维修费用支出。此外，过去部分工程招标时，多按最低价中标，造成部分供水工程尤其是管材质量不高，随着运行年限的增长，维修任务逐渐加重。这对一直处于亏损运行的农村供水工程来说，无疑是一个沉重负担。

四、我们的意见和建议

1、加强政策研究，为搞好人饮安全工程建设和管理奠定基础

要根据近年来农村饮水安全工程建设和管理的实际，分析和论述农村饮水安全工程的公益性补偿问题，确定合理建设投资和管理运行费用补偿政策。加强与有关部门的协调、沟通，充分考虑农村饮水安全工程的公益性和特殊性，争取合理的用电、用地和税费优惠政策；
积极探索各类农村饮水安全工程适应经济发展阶段、农民意愿的有效管理形式，进一步明晰工程产权，明确农村供水管理单位的性质与地位，建立合理的水价形成和水费计收机制，探索对运行成本较高工程的财政补贴政策；
增加卫生部门的公共经费，强化其农村饮水水质监测职能，适当补贴农村饮水工程水质化验费用；
加大农民参与工程建设和管理程度，完善项目区工程相关内容的公示制度，培育和发展农民用水合作组织，推行民主管理，确保工程能够建得成、管得好、用得起、长受益。

2、合理调整部分地区农村饮水安全工程投资控制指标

内蒙古自治区属于典型的高寒、干旱地区，又是少数民族地区和边疆地区，总体经济还比较落后，供水工程的单位造价高，加上县级配套落实困难、材料价格上涨过大，工程建设资金缺口越来越大，规划实施难度加大。全国其他地区如四川的甘孜、阿坝，宁夏、河南等省山区等调研过程中，也发现实际工程造价远远超过原有规划测算人均投资，而本省内调剂余地有限，建议在加大省级配套、农民投劳的基础上，进一步加强调研与测算，在农村饮水安全工程“十二五”规划编制时，合理确定人均工程投资，并研究按工程控制投资与按人均控制投资的有效衔接办法。

3、继续加大饮水安全的宣传和培训力度

要加大农村饮水安全工程对社会和广大农民的宣传力度。通过项目区公示、电视、广播、报纸和农村学校等媒介，大力开展饮水卫生和健康教育，宣传农村饮水安全工程建设的意义，提高工程建设和管理的透明度，扩大农民的知情权，增强参与意识。大力宣传农村饮水安全工程建设的成就，交流工程建设和管理的好经验、好做法，推广新技术、新方法和新材料，让社会了解农村饮水安全工程建设情况，强化社会监督，同时，推广经验，提高工程建设和管理的科技含量。另外，考虑到农村饮水安全工作是一项长期的艰巨任务，要加强对基层工程技术和管理人员的培训工作，提高各级项目执行人员的业务水平和管理水平，为工程建设和管理提供较高水平的人才资源保障。

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