市场嵌入型制度创新：XX市城乡一体化的路径选择

    党的十七届三中全会把“加快形成城乡经济社会发展一体化新格局”作为推进我国改革发展的根本要求。在新的历史时期，社会发展目标从发展经济向全面建设小康社会转变，对城乡一体化的路径选择提出了更高要求。如何在推动城乡一体化过程中发挥市场机制的激励功能，明晰政府和市场功能边界并促成两者以制度为载体的渗透，减少城乡一体化推进过程中的成本和风险，是值得认真研究和深入实践的重大课题。

9月25-27日，本组全体学员就“XX市城乡一体化”一题进行了实地调研，先后走访了伟星、吉利、永强、华海等4个集团企业，考察了大田刘村的乡村文化建设、南丰村的清洁家园活动、南溪村的康居工程、杜桥的中心镇建设、国家级化学原料药基地，领略了台州中心港--头门港区建设的发展蓝图，与该市有关职能部门负责人进行了深入座谈。经过实地考察，使我们既加深了对中央、省委提出的统筹城乡发展战略部署的理解，又充分感受到了XX市在推进城乡一体化进程中市场嵌入型制度创新所发挥的巨大威力和取得的丰硕成果。

XX经验表明：在我国现有的经济、社会条件下，城乡统筹一体化需要政府的主导和有力推动，而如何把市场机制嵌入城乡一体化进程，开发市场导向的制度安排是其有效降低成本、提高推进效率的基本路径。

出有因城乡一体化的实践与绩效一、XX市城乡一体化的实践

XX是国家历史文化名城。地处我省市场经济发展的前沿，虽然较发达的第二、第三产业支撑了地方经济的快速发展，但“七山一水两分田”的地理特征决定了城乡一体化任务的艰巨性、内容的多样性以及路径的多元化。XX市委市政府坚持从市情出发，通过行之有效的措施和形式，积极探索和努力实践城乡一体化的新路径，取得了累累硕果。

（一）以宜居环境改善夯实城乡一体化：清洁家园、康居工程

改善宜居环境和居住条件是广大农民在解决温饱问题后的主要诉求，也构成了新时期城乡一体化的基础和基本内容。XX市坚持以“两清两治一绿”（清理垃圾、清理河道、治理污水、治理“六乱”、乡村绿化）为目标，完善“有钱办事、有人干事、有章理事”的“三有”机制，全面开展清洁家园活动。人员配备上，全市19个镇街全部建立了城管办，村级成立了领导小组，955个启动村配备了1698名保洁员；
财力支持上，市财政新增2000万元预算分别用于农村卫生保洁和环卫设施建设；
机制保障上，市级制订具体考核办法，镇街试行“保洁绩效管理”，村级制定村规民约、保洁员工作职责、党员干部责任状等；
方法创新上，各镇街因地制宜，探索了许多行之有效的“土办法”，如括苍镇探索开展了生活垃圾分类收集处理；
拥有1800多人的小芝镇南丰村，每家每户门口均放置一个简易垃圾桶，利于垃圾收集；
全村配有两个保洁员，劳务费用由财政补助和村集体经济提供；
发挥党员、妇女、老人三支队伍的作用，实施分组交叉检查和监督制度。

XX市耕地稀缺，每年新增建设用地需求缺口占总需求量的三分之二，农村个人建房用地指标平均每村不足一亩，农民改建、新建住房的意愿十分强烈。为了从根本上解决建房需求和用地指标的矛盾，2008年XX市在开展农村宅基地“三统一”试点基础上，于2009年全面实施农民康居工程，闯出了一条老宅整治和新村建设有机结合的新路。两年来，全市共启动了178个实施村，考核验收合格114个村，为4200户农民落实建房6934间，清理收回宅基地3096亩，其中复垦1003亩；
仅2009年就通过康居工程建设为1460户农民落实建房用地2273间，相当于试点村过去同期建房数量的12倍，圆了许多农民多年来的建房梦。同时，通过实施康居工程，有效抑制了农村违法建房，2008年48个试点村无一起违法用地案件和信访发生。XX市康居工程取得了良好的经济和社会效益，成为该市新农村建设的一大亮点。

（二）以农村金融创新助力城乡一体化：普惠型小额贷款

XX市从“三位一体”的农村新型合作经济组织中获取灵感，于2007年开始在13个农民专业合作社试行小额信贷业务。农民可以凭“支农授信卡”（丰收小额贷款卡雏形）到指定供销社农资供应点赊购农资，货款由供销社向农村信用社结算后，直接转成农民本人的小额贷款，无需抵押担保。2008年，这项被称为“一卡一点一服务”的农民小额信贷业务惠及1420多农户，贷款金额5080多万元，不良贷款率为零。在此基础上，2008年，XX市探索发放了“丰收小额贷款卡”。这是一张集循环小额贷款、存款、资金汇兑、电子缴费、农民直补发放等功能于一体的电子卡，具有最高信用额度10万元、半年期最低贷款利率4.05‰、贷款期限最长2年等优惠条件，贷款流程全面简化。截至2010年8月底，XX市共发放小额贷款卡3.5万张，贷款余额14.7亿元。

XX市普惠型小额贷款的推出对于现代金融服务向农村覆盖，促进农业发展、助力农民创业等起到了积极作用。首先，农户完全可以预期自己的融资能力与资金支配权力，极大激发了农户创业增收积极性。有利于农村土地、林地流转，发展规模特色产业、品牌效益产业，创办农产品加工业及经营贩销等第三产业。第二，由于农户手头持有相当的资金，在评估创业计划和还贷能力后，农户还可以将现金收入部分用于建房、购买家电、子女教育等开支，对于拉动内需有立竿见影的促进作用。第三，政府一方面通过建立风险补偿金制度和农信担保制度，提高了财政支农扶持资金的使用效率；
另一方面通过鼓励本国金融机构加快对农村金融市场的开发，在金融市场的竞争中实现自身发展壮大，巩固农村金融市场份额，从而保证中国农村金融市场的安全稳定与健康发展。

（三）以生产组织合理化促进城乡一体化：农民专业合作社

  小农户经营是我国农业难以走向以“规模化、集约化”为基本特征的现代农业的主要障碍，也是制约城乡一体化发展的重要因素。如何突破“千家万户小生产”与“千变万化大市场”的矛盾，XX市通过发展农民专业合作社来优化农业产业组织形态为我国农业发展提供了新的思路。

2000年11月，XX市出现了我国第一家注册资本30万元的洞林果蔬合作社，此后XX市农民专业合作社迅速发展壮大，并逐步走上了规范化道路。2007年，XX市被浙江省列入全省18个发展“三位一体”农村新型合作体系建设试点县（市），2009年又成为浙江省首批4个推进农业产业组织创新、提升和壮大农民专业合作社试点县（市）之一。截止2010年8月，XX市共发展农民专业合作社850家，社员2.56万户，带动非社员农户10.73万户，联结基地面积37.06万亩。合作社经营的产品已经涉及柑桔、杨梅、西兰花、茶叶等40多个不同品种，到2009年底实现销售收入9.42亿元，盈余1.09亿元。

（四）以大平台建设带动城乡一体化：头门港区开发建设

XX市地处浙中沿海，深水海岸线绵长，已启动建设台州港中心大港，且滩涂资源和废盐田等土地资源丰富，发展港航经济潜力巨大。XX市委市政府积极顺应新一轮国家沿海开发布局，加快空间布局创新，以头门港区开发与滩涂围垦为突破口，加快港口经济开发。

以港区开发和新城建设为契机，打破城乡二元结构，实现由港区农村向新兴城市的转变是新时期XX市城乡一体化的新模式。第一，头门港区的开发建设必然带动产业集聚进而实现农业人口向城镇转移，显著提高区域城镇化水平。第二，港区开发将吸纳更多农民进入第二、第三产业，解决农民就业问题，提高农民收入。据资料反映，修建一个集装箱码头，92%的利益获得者是地区经济，港口生产经营与其他相关产业及间接诱发的经济贡献为1∶5，提供就业比值为1∶9。第三，港区建设将通过农业与旅游业的产业融合，促进传统农业的转型升级。基于海岛原有产业及景色，以“一岛一景”为总体建设目标，形成岛屿旅游文化，如东矶岛、雀儿岙岛等岛屿，可在原先渔业发展的基础上，大力发展深水网箱养殖，积极培育休闲渔业，打造渔业休闲度假基地。

二、XX市城乡一体化的基本经验

XX市在城乡一体化进程中依托制度创新，取得了明显成效，值得我们深度归纳总结。

（一）政府主导是城乡一体化的重要前提

实践表明，发挥政府职能对于城乡一体化的推进具有不可替代的作用，这一现象具有深刻的理论支撑：第一，城乡一体化中诸如公共卫生、公共交通、社会保障等具有鲜明的公共产品或准公共产品特征，政府在这些产品的提供中具有义不容辞的责任；
第二，城乡一体化意味着公共服务的均等化，事关社会公平正义，显然政府应该充分发挥社会公平“守护神”的功能；
第三，边际产量值递减规律导致农业具有明显的产业弱势，而农业却事关国家经济安全，不能像其他产业一样遵循市场“优胜劣汰”的铁律，这构成了另类的公共产品，同样需要政府功能的高效发挥；
第四，城乡一体化中诸如土地流转、村庄规划、宅基地配置等需要强有力的协调，而拥有强制执行力和信息优势的政府作为协调主体将显著降低协调成本，提高协调效率。

XX市的实践印证了发挥政府主导功能在城乡一体化中的重大作用：（1）清洁家园行动的顺利推进得益于政府主导功能的发挥。一是明确了“镇街为主导，村居（社区）为主体”的责任架构；
二是建立以市、镇两级财政投入为主，村级集体经济为辅，适当向农户和企业收取公共服务费为补充的农村环卫资金筹措机制；
三是统筹城乡供水和污水处理等基础设施布局；
四是积极推进城乡增绿等行动。

（2）政府引导和推动在康居工程建设中发挥不可或缺的作用。XX市专门为康居工程成立了试点工作领导小组，市、镇两级广泛宣传发动。由于工作规范、引导有力，村民积极响应和支持。有关宅基地“三统一”和农民建房的村规民约，在试点村两委和村民代表会议中均以签字率95%以上通过。除此以外，XX市按照“政府得复耕指标、村民得经济实惠”的原则，及时制订惠民政策，安排专项资金，起到了很好的引导和促进作用。

（3）政府在信用体系构建中的职能发挥为实施普惠型小额贷款奠定了坚实基础。XX市对农户信用等级进行评定和动态管理，全面构建起信用镇、信用村、信用农民专业合作社、信用农户的农村信用体系，起到明显的正面激励作用。另一方面，积极转变财政资金使用方式，探索财政资金“四两拨千斤” 的引导途径，发挥了应有的造血作用。

（4）培育和发展农民专业合作社同样离不开政府的主导作用。XX市按照“生产专业化、经营品牌化、管理规范化、社员知识化、产品安全化”的“五化”建设要求，培育了153家规范化合作社，确保做到产权明晰，管理公正、公平、公开，利益分配机制。为了更好地拓展合作社发展空间，提升合作社综合竞争力，XX市委市政府积极整合部门力量，加快构建信息、技术、物流等服务为一体的现代农业服务平台。

除了上述四个方面，在推动公共服务一体化和构建社会救助体系过程中，XX市政府积极作为，切实发挥主导作用。该市2007年出台了困难群众社会救助20条政策并于2009年获“全国社会救助工作探索创新奖”。针对农村公共服务供给不足、分布不均等现状，XX市于2008年开始实施旨在搭建城乡统筹科学发展的“6百+1”工程，涵盖农村基础设施、社会发展等民生事业，实施以来有效改善了农村公共服务条件，加快实现了城乡交通、供水、供电、环卫、教育、医疗、社会保障服务等公共服务的均等化和一体化目标。

值得一提的是，XX市政府在城乡一体化的政策制定和措施推行前，都要发动各级领导干部进行广泛而深入的调研，获取系统的、全面的、准确的数据资料，把握群众所思、所想、所求，为决策的科学性提供了坚实基础。这一做法得到胡锦涛、王刚等中央领导同志的肯定。

（二）市场机制的有效嵌入是城乡一体化的有效抓手

XX的实践告诉我们，把市场机制有效嵌入城乡一体化的制度创新，是发挥群众主体作用的有效抓手。这里的市场嵌入是指，把市场机制的价值发现功能、资源配置功能嫁接到制度设计中，也就是政府在推进城乡一体化进程中充分利用市场型工具，尤其是价格机制和竞争机制的有效应用。第一，如果说城乡一体化是在提供产品、创造价值的话，就应该很好地把这种价值显性化并分配给创造它的人，市场机制不仅能够发现价值，而且还能自然构建以成本-收益权衡为基础的激励机制。第二，市场机制中的价格机制和竞争机制实际上赋予了群众的选择权，与需求的多层次性、多样性形成匹配，进而构建“谁受益、谁付费”、“收益多、付费多”的良性收益分享、成本负担框架，促进社会公平，减少推进城乡一体化的阻力。第三，市场机制是最有效率的资源配置方式，充分利用市场机制能够在推进城乡一体化中节约成本，减少政府财政资金压力。第四，市场机制有利于在群众中形成预期，改变政府行政手段的“阶段性”缺陷，形成城乡一体化的长效机制。从调研情况看，XX市城乡一体化推进过程中，成效显著的康居工程、普惠型小额贷款、农民专业合作社、头门港区开发建设等无一不把充分发挥市场机制作用作为推进的抓手。

（1）通过组织宅基地有偿选位，“康居工程”试点村增加了农村基础设施和公共设施的建设资金，提高了服务农户的水平和村庄的承载能力。如杜桥镇南溪村在第一期康居工程建设中引入市场机制把地基差异市场化，通过级差地基价格筹集了1100多万资金，用于村内道路硬化、绿化美化、电气化、信息化等基础设施，以及购买村内房屋给予暂时买不起地基、建不起房屋的贫困村民无偿使用。同时，XX市引入市场机制，对宅基地整理产生的用地指标，乡镇使用有余的，由市里统一按6-8万元/亩标准收购，所得资金全额用于整理村和新建村的配套基础设施建设。

（2）依托商业金融机构建立信用评估体系控制农民贷款风险，为大范围推进普惠型小额贷款提供了条件。金融产品有盈利才会有持久生命力，只有在金融机构独立贷款、自主管理基础上，建立以人为本的信用评估体系，引入信用掉期保险等市场化风险防范机制，辅之以政府适度引导的风险补偿（千分之五）措施，把不良贷款率控制在合理程度，保证金融机构的正常利润，才能保证普惠型农民信用小额贷款的生命力。

（3）构建市场导向性的内部治理机制保证了农民专业合作社的规范运作。XX市按照“五化”要求，积极引导专业合作社制定章程，明确合作社重大事项由内部决定，合作社的股权、票权、盈利分配、亏损负担、国家扶持资金使用及审计等重大事项也均按既定章程由社员自主决定。正是在农民专业合作社中有效地贯彻符合市场规律的内部治理机制，才保证了农民专业合作社的发展壮大。

（4）地主港模式的采用突破了头门港开发和滨海新城建设的资金瓶颈。由于港口建设是高投入产业，建设期间几乎不能产生经济效益，因此政府要加强基础设施建设，为引进国内外财团的资金和管理经验作好准备。港口建成营运后，政府将及时把工作重点转移到投资建设规划、维护港口基础设施和日常管理、对港口进行监督和协调上来，把日常经营运作乃至经营性设施的投资交给港口经营企业来做。同时，XX市还积极争取信托资金、基金、保险资金的直接参与，以缓解建设资金不足问题。

（三）权益保证与村级自治是城乡一体化的有力保障

 城乡一体化从经济上看是一项价值创造活动，所创价值的合理分配是激发参与主体积极性的重要条件。XX的经验告诉我们，在推进城乡一体化进程中，尊重和保证农民的收益权、选择权，同时充分考虑农村治理与城市治理的人文差异，是降低城乡一体化成本和风险的有力保障。

（1）建房权、选择权、收益权的有效保证为推进康居工程提供了有力保障。对于暂时未有能力建房的农民，村里出资购买房屋供其免费居住，等有建房能力后出让宅基地供其建房。在新建宅基地选址中，充分尊重村民对于地理位置差异的选择权，采用有偿选位制度。又如在杜桥镇中村改造中，把村内部分房屋拆迁后的土地进行商业化出让，出让金划归村集体并在新开发的小区留有部分店面作为村集体资产，收益权的有效保证为镇中村顺利改造提供了坚实保障。

（2）群众自治和民本思想为发展农民专业合作社提供有力保障。为促进农民专业合作社的自治，XX市成立了农民专业合作社的行业协会——农民专业合作社联合会，下设蜜桔、杨梅、西兰花、茶叶四大分会，以实现群众性的自治。同时，树立以民为本的工作理念，实现好、维护好、发展好广大农民群众的利益，想农民所想、急农民所急，把为农民服务落实在每一件实事当中。

（3）采纳民意和尊重权益为清洁家园行动提供了有力保障。采用村民创意把废弃的油漆桶制作成垃圾桶不仅节约了成本，也促进了废弃物的循环利用；
优先聘用村内弱势群体为保洁员，体现了以人为本的理念，也保证了弱势人群的基本收益权；
在监督和考核机制上，充分利用党员、老人、妇女的核心作用，体现了监督权向有监督能力而又是监督收益获得者的合理转移。

（4）坚持“信用在于民”的理念为实施普惠型小额贷款提供了有力保障。充分利用传统村级自治中“信用在民”的理念，大胆践行无抵押贷款。中国传统乡村社会虽无明文的法律文本和操作细则，但建立在历经千年的乡土文化基础上的村自治为构建乡村信用奠定了非正式制度基础。普惠型小额贷款的成功推行就是充分利用了“信用在民”的理念，突破了传统金融需要贷款抵押品的市场瓶颈。

三、城乡一体化进程中的思考

城乡一体化是随着工业化、城市化进程的推进，在政府积极推动下由城乡二元结构向一元结构的改变。XX市在城乡一体化进程中的探索和实践表明，在发挥政府主导的前提下，充分发挥市场机制的资源配置功能，实施市场嵌入型的制度创新，是新时期城乡一体化可持续推进的有效路径。然而，XX市的实践经验还表明，在现有经济、社会、法律、文化条件下，市场嵌入型的制度设计和创新也存在一些值得进一步思考的问题。

（一）财权与事权的匹配

 随着经济发展阶段的前向更替，城乡一体化涵盖的内容更加广泛，可以说是覆盖了农民生产、生活的各个方面。显然，按照我国现行的行政管理体制架构，县（区）级地方政府成为了城乡一体化最主要的决策者和组织者。与此形成鲜明对比的是，在现有的分税制条件下，地方财政收入相对于支出往往是捉襟见肘。同时，城乡一体化中许多事项推进是“上级统一推进，下级配套实施”，虽有一定资金补助但要地方政府按照较高比例进行资金配套方能完成。因此，在现有行政和财税架构下，我国地方政府在城乡一体化中面临着较为严重的财权和事权的不匹配现象，这种不匹配对于相当数量的县市来说将转化为无法破解的财政压力。从这个方面来说，充分发挥市场机制的价值发现和资源配置功能，把市场机制引入到城乡一体化中，用市场化和民营化来破解资金瓶颈具有重要的现实意义。尽管如此，但还是应该保持清醒头脑，从根本上解决财权和事权不匹配的问题：一是增加中央、省、市各级财政在城乡一体化领域的出资比例，并加强对财政薄弱地区的转移支付，切实减轻地方政府的财政压力；
二是大力发展第二、第三产业，以新型工业化带动城市化，不仅让更多的农民从事边际生产率更高的工作而提高工资收入，而且也能积累更多的资金反哺农业，推动和拉动城乡一体化进程；
三是对税收种类与中央地方划分比例做出适当调整，以增加地方政府财政收入。

（二）公平与效率的权衡

 毋庸置疑，城乡一体化更多地表现为社会事业的发展，社会公共服务在向农村覆盖的过程中应充分强调公平性。激发群众参与城乡一体化，用更低的投入-产出比来推进城乡一体化也是不容回避的课题。这两个方面可以归结为城乡一体化的效率。因此，推进城乡一体化必然面临公平与效率的权衡问题。

 把市场机制嵌入城乡一体化的制度设计中，就是要利用市场机制的价值发现功能和资源配置功能，激发群众的积极性，利用制度创新提高社会服务的供给效率。在XX经验的启发下，本小组认为，可以从以下三个方面权衡效率和公平：（1）实施收益返还，壮大村集体经济。采取有效措施把城乡一体化带来的收益通过各种途径返还给村民或村集体，以集体财产形式保证村民的收益权。比如，在镇中村改造中，土地出让金全额返还并留出部分店面充实村集体经济。（2）控制利益差异，建立合理的村民间利益补偿机制。把市场机制嵌入城乡一体化的制度创新中必然带来村民间的利益差异，因而需要在时间上和空间上建立村民间利益补偿机制。如针对部分贫困村民暂时未有建房能力，应在新房建设中为这部分村民免费提供周转房并永久保留获取宅基地通道，并通过宅基地区位差异的市场化和价值化而获得收益用于惠及全村的公共产品建设上。（3）加强监管和引导，积极扶助弱势群体。引导和规范乡村民约的设计，合理制定农业产业化生产组织的内部治理机制，保证决策的公平、公正。在农村社会服务的提供中，充分照顾弱势群体利益，优先保证这部分群众的收益权。

（三）政府推动与群众响应的衔接

 实践经验和理论推演均显示，城乡一体化既需要政府的有力推进，更需要群众的热烈响应，只有双方的呼应和联动才能真正有效地推动城乡一体化。在考核机制不健全或者信息不对称的情况下，地方政府推动城乡一体化的目标函数极有可能与当地群众对于城乡一体化的需求函数相背离。因此，本调研小组在深入考察XX城乡一体化经验后认为，应从以下三个方面衔接政府与群众：（1）尊重群众合理诉求和权益。政府在推动城乡一体化进程中只有充分调研，掌握群众诉求并尊重他们的合理权益，才能真正激发群众参与的积极性。（2）充分利用市场机制挖掘城乡一体化的市场价值，增加群众参与其中的收益。在市场机制条件下，土地指标、农产品品牌、信用级别等不仅拥有市场价值，还可以作为资产进行抵押贷款等商业化开发，其市场流转也能带来价值的增值。因此，引入市场机制推进城乡一体化本身就是一种激发群众响应度的重要手段。（3）制定公开公正的操作规则，提高操作透明度，获得群众的支持和理解。改进和优化推进城乡一体化的方式、方法也是获得群众响应的重要方面，不仅要在事前进行充分调研，掌握群众诉求，而且也应制定公平、公开的操作规则，提高信息透明度，让群众充分相信政府，群众才能拥护政府制定的各项政策措施。