提升区域合作质量的难点及破解途径
时间：2022-12-09 21:25:02 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
郭惠武
(中共广东省委党校 管理学教研部，广东 广州 510053)
发达地区对欠发达地区的帮扶以及双方的合作是缩小地区差距、促进共同富裕的重要途径。广东多年来地区间的合作和帮扶有效促进了粤东西北地区的发展。广东省第十三次党代会进一步强调了区域合作和帮扶的重要作用，提出要坚持“政府推动、企业主体、市场运作、合作共赢”的原则，探索完善区域合作新模式，巩固完善珠三角与粤东西北地区对口帮扶长效机制，从而实现更高水平更高质量的区域协调发展。
目前，广东的区域合作仍存在一些难点。一是合作双方的协调难度较大。在合作和帮扶中，双方需要共同确定发展的目标、合作期限、各自投入资源的类型和规模、收益分配方式等，此外，双方也要在经济社会的各领域进行分工和配合，但由于两地政府部门发展理念、工作方式存在一定差异，考虑问题也会或多或少地从本地利益出发，经常导致意见不一致或工作缺乏配合的情况出现。二是欠发达地区产业发展难度较大。由于发展条件总体比较欠缺，欠发达地区对产业投资的吸引力不足，因此，如果合作不够深入持久或缺乏精准有效的办法，合作和帮扶也很难见到成效。三是诸多合作新模式的探索未形成稳定的制度。一些深度的合作帮扶往往涉及地方政府管理权限在两地政府部门之间的重新配置，因此，要推进区域合作就需要进行地区管理制度的创新。在创新和探索过程中，新的合作模式和机制往往具有临时性，不够稳定，相关参与方也难以形成长久预期，从而限制了合作的深入推进。未来，要破解区域合作和帮扶上的难题，提升区域合作质量，需从以下几个方面着手。
选择适宜的合作模式，从而调动各方的积极性并减少摩擦，是解决双方协调难度大这一问题的重要途径。目前，区域合作主要有单向扶持、合作共建以及“飞地”经济三种模式。单向扶持模式主要是指地区之间的对口帮扶和扶贫模式，帮扶方对被帮扶方给予一定人力、物力支持，不讲求直接的回报。合作共建模式是指帮扶方和被帮扶方共同在被帮扶方区域内建设一个产业园区并共享收益。“飞地”经济模式是指由帮扶方在被帮扶方地区内自主建设开发一个产业园区。在收益分配方面，从理论上讲，“飞地”经济模式下合作区域的直接收益主要归帮扶方，贡献土地空间的被帮扶方主要享受长远的外溢效应。“飞地”经济模式对于帮扶方来说负担比较重，但其可以独立推进各项工作，面临的双方协调问题比较少。在具体合作过程中，应根据具体情况选择合适的合作模式，由于单向扶持的情况大多是由上级政府直接进行统筹安排，所以重点是在合作共建和“飞地”经济两种类型间选择，主要考虑合作双方政府能力互补性、帮扶方的财政实力、合作内容的复杂程度等因素。如果双方政府能力互补性较强、帮扶方财政实力一般，合作内容简单明确，则适合分工共建模式；
在双方政府能力互补性不强，尤其是被帮扶方很难给帮扶方提供足够的工作支持，帮扶方财政实力较强，合作内容又比较复杂导致双方协调难度大时，则适合“飞地”经济模式。
优质的营商环境对于吸引投资进而促进当地经济发展有着非常重要的作用，而优质营商环境的形成主要依靠发展和管理理念的不断提升、管理体系的逐步完善以及各类知识的不断积累，因此营商环境的改善需要一个过程，尤其不能在短时间内通过有关“手册”来速成。这样，区域合作帮扶就为欠发达地区改善营商环境提供了良机，即在双方合作过程中，欠发达地区的工作人员可以近距离地、长时间地反复观察、了解和学习发达地区的工作方式方法、思维理念、组织体系等，从而加速良好营商环境的构建。因此，在推进区域合作帮扶过程中，应把改善当地的营商环境作为一个重点工作任务。首先，发达地区的合作帮扶团队不仅要负责招商等事务，还要深入参与到被帮扶地经济社会各方面管理工作中，如果双方达成一致，则可以由发达地区团队统一设计打造合作区域内的营商环境。其次，要安排两地的工作人员针对同一任务共同工作，在紧密协作过程中促进知识和理念的传递。最后，要由发达地区的工作人员提供形式多样的定期培训。
目前，广东正着力通过广佛、深圳、珠江口西岸、汕潮揭及湛茂五大都市圈的建设来促进区域协调发展。产业链分工合作是都市圈内部各圈层之间重要的经济联系，也是促进产业梯度扩散进而解决欠发达地区产业发展难题的重要途径。产业链各环节在都市圈内的布局受到各圈层经济密度和要素条件以及圈层之间运输成本等因素的影响，因此都市圈内应根据不同情况采取不同类型的产业链合作方式。与珠三角核心城市距离较近的环珠三角地区应充分发挥两地之间运输成本较低的优势，着重发展与珠三角产业链配套紧密的产品制造，另外，“总部+生产基地”的合作模式也比较适合这个圈层。对于距离较远的圈层，一方面可以布局运输成本相对较低或附加值较高的产品，另一方面可以布局对当地特有资源依赖度较高的生产环节。在都市圈的产业链布局和合作中，应突出政府的引导作用，重点发挥国有企业和民营大企业的带动作用。另外，对于在偏远地区进行高附加值产品生产的企业，应对其人才引进给予一定的支持和补贴。
要着力推动合作新模式转变为稳定的制度。一方面，应通过立法为区域合作提供制度保障。针对比较成熟的、经过较长时间探索证明是比较成功的合作模式创新，应按照相关法律规定加快该领域的立法工作，对此类制度创新给予法律确认。如，应积极稳妥推进《深汕特别合作区条例》的立法工作，以解决由于法律缺位引发的各种问题。另一方面，在区域合作中，更高层级的政府部门还应强化其统筹作用。合作双方在创新探索合作方式过程中可能产生一些困难和问题，当两地难以达成一致，并对合作前景缺乏信心时，上级政府部门应及时明确发展方向，进行统筹安排，从而稳定各方预期。
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