论我国政府统计管理体制改革突破口
时间：2020-10-08 08:41:31 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
论我国政府统计管理体制改革突破口
[摘要]文章认为建立协调机制是我国政府统计管理体制改革的必然要求,而协调机制建立的前提是对政府统计调查实施归一化管理。对政府统计调查实施归一化管理不仅具有必然性,且具有可行性。
[关键词]政府统计;协调机制;归一化管理
[[[中图分类号]][F222.7][[文献标识码]][A][[文章编号]][1002-736X(2010)05-0076-03]]
On the Reform of Government Statistic Management System in China
―To Establish Coordinated Mechanism and the Unified Management
Yang Lixun
(College of Economics and Management, Northwest Normal University, Lanzhou, Gansu 730070)
Abstract: This paper considers that to establish a coordinated mechanism is the inevitable for the reform of government statistic management system in China, and the premise is the unified management. To implement unified management in government statistic is necessary.
Key words: government statistic; coordinated mechanism; unified management
一、建立协调机制:我国政府统计管理体制改革的必然要求
1.各级政府行政干预的弱化以及微观经济活动主体相对独立,要求重新建立政府统计主体与统计客体之间的协调机制。在计划经济体制下,主要通过政府的行政干预协调政府统计主体和统计客体的关系。在强有力的行政干预下,政府统计部门与微观经济活动主体对基层单位统计的不同需求形成的矛盾未暴露出来。随着市场经济的确立,各级政府对经济活动主体的行政干预逐步弱化,经济活动主体具有相对的独立性。这样,在各经济活动主体追逐自身利益最大化的前提下,长期以来各经济活动主体内部的统计机构对经济活动主体与政府统计部门服务的不平衡性引发的矛盾终于暴露出来。随着对各经济活动主体权利的进一步下放,各经济活动主体对内部统计机构单一向上的服务行为愈加难以接受,其统计行为经常受到领导的干预,从而导致数据失真。因此,在新形势下,需重新建立政府统计主体与统计客体之间的协调机制。
2.各级政府对统计信息需求差异的存在以及逐步扩大,要求重新建立我国各级政府统计部门之间的协调机制。我国政府统计组织机构从中央到省(直辖市、自治区)、地(市)、县、乡共分五级。在计划经济体制下,通常通过超强的行政干预实现政府统计系统内部纵向各级组织机构之间的协调,从而有效地确保了以统计报表为主体的调查活动的全面实施。在市场经济体制下,为了大力发展和加强管理区域经济,各级政府对统计信息的需求增大且差异逐步扩大,于是,各级政府统计部门强调为同级政府服务。而目前“事业费国家财政统一调拨,人员编制由国务院统一审核,国家统计局统一管理,但由地方政府委派,行政费由地方政府财政拨付”使各级地方政府统计部门置于同级政府和上一级政府统计部门的双重领导之下,这使各级地方政府统计部门陷入两难境地。出于自身利益的考虑,地方政府统计部门更多的只能服从地方政府的指挥。但由于在我国《统计法》明确规定各级地方政府统计部门具有向上一级政府统计部门报送统计资料的义务,使得各级地方政府统计部门还需兼顾上一级政府统计部门的需求。但市场经济确立,由于国家和地方经济利益需求差异的扩大,直接促使国家统计局和地方政府统计部门服务方向、服务内容的不断偏离,通过传统的行政干预显然无法达到协调各级政府统计部门的目的。因此,重新建立各级政府统计部门之间的协调机制是市场经济发展的必然要求。
3.数出多门、门门不同以及基层统计单位任务不堪负重均与政府统计系统调查主体的多级化和条块化有关,为此,需建立不同调查主体之间的协调机制。从我国政府统计系统内设的组织机构看,目前我国政府统计调查活动由直属的三支抽样调查队、综合政府统计系统以及各部委、各厅局、各地县机构统计部门来完成。综合政府统计系统除利用统计报表、普查等调查方式进行常规性调查之外,还利用抽样调查等手段开展专题性调查。各部委、各厅局、各地县机构统计部门主要是利用统计报表开展调查,还利用其他调查方式开展一些调查活动。由于开展调查活动的主体不同,导致对同一对象的调查结果不同,体现为数出多门、门门不同。另外,无论哪一级调查主体、采用何种调查方式,其调查内容的最终承担者是调查单位或基层统计调查机构,这就导致在现行条块结合的管理体制下,调查单位或基层统计机构对承担的调查任务不堪负重,重复调查现象经常出现,投入与产出极不协调。由此可见,统计调查活动成果的不同源于调查主体的多级化和条块化。由于各调查组织机构自身又互相隔离,经常出现同一调查对象,在同一时间被重复调查而结果不同的现象。另外,由于各调查组织机构互相隔离,长此以往,必然形成各自的利益中心,无法形成优势互补的内源动力机制,使调查人员交流受到制度性障碍,其专业技能无法横向提高。
总之,在市场经济条件下,在承认中央政府与各级地方政府之间、各级政府与各部委各厅局各地县机构部门之间、政府与各经济活动主体存在不同利益需求的情况下,必须承认国家统计局与各级地方政府统计部门之间、国家统计局与各部委各厅局各地县统计机构部门之间、政府统计主体与客体之间的相对独立性。而对两个相对独立主体之间的协调依靠单纯的行政手段显然很难完成,而必须依靠经济和法律相结合的契约式协调机制来完成。
二、建立契约协调机制的前提:政府统计调查归一化管理
(一)政府统计调查归一化管理的必然性
政府统计系统协调机制建立的中心内容是建立各项调查活动的协调机制。因为,政府统计活动的中心内容是调查活动,调查活动已经成为维系现行政府统计系统内部各组织机构之间的重要纽带,政府统计管理体制创新的最终结果也体现在调查成果的质量上。调查活动协调机制的建立也就成为政府统计管理体制创新的突破口。而调查活动协调机制建立的关键环节是对统计调查活动实施归一化管理,即对现有政府统计调查资源优化重组,组建统计调查中心。只有实现了统计调查的归一化管理,才能有效协调统计主体、统计客体和统计宿体的关系,才能真正提高我国政府统计的综合竞争能力。
目前我国政府统计调查方式有普查、统计报表、抽样调查,这些调查方式分别由对应的组织机构,即普查中心、各专业统计司以及抽样调查队进行。长此以往,每一种调查方式对应的组织机构形成各自的经济利益中心,从而使调查主体之间协调的难度不断增大,进而使数出多门、门门不同的现象屡禁不止。事实上,以不同的调查方式设立组织机构既缺乏效率,又缺乏效益,尤其会增加协调成本,因此是欠科学的。
(二)政府统计调查归一化管理的可行性
1.统计报表。这项调查由国家统计局和省(直辖市、自治区)、地(市)、县统计局的各专业司、处来完成,这些司、处以管理者的身份出现。由于统计报表调查方式的特点,这些机构从职人员,大都存在“等、靠、要”的思想,专业知识单一。然而各调查方式整合之后,没有过细的专业分工,每个调查人员须具备面对不同的调查对象,采用不同调查方法搜集资料,整理资料的能力,并要求每个调查人员由以前的被动统计变为主动统计。由此可见,这一改革,对长期从事统计报表调查活动的人员而言,需要更新观念,补充知识。因此,在原有资源配置相对变动不大,整合触及利益矛盾不深的情况下,再通过引入激励机制,可以很顺利地将统计报表调查任务移交政府综合统计调查部门。
2.普查。现阶段,在国家统计局只有一个常设的普查机构即普查中心,而普查是一项整体性很强的调查活动,这就是说现有国家统计局的普查中心只是协调机构,因此对其整合就更容易了。人员和机构同时并入统计调查中心,作为日后建立统计调查委员会的基础或起点。
3.抽样调查。统计调查方式的整合直接触及三支抽样调查队的利益。如果整合之后的综合统计调查实施市场化运作,那么意味着三支抽样调查队的成员再也不能享受国家统计局编制和拨付的经费,而且整合的过程也触及三支抽样调查队行政职务的变迁问题。目前三支抽样调查队直属国家统计局,其队长相当于司级干部,若合并之后归入统计调查局,有可能变为处级单位等。但从客观上讲,按调查方式细化组织机构的设置并不可取。因此,可以这样讲,这一制度的安排从一开始就注定是低效能的,对其整合成为改革的必然。
4.部门统计调查。既然部门统计是政府统计的一个组成部分,因此,整合也必然会涉及部门统计。然而,部门统计的特殊性(即业务上受同级政府综合统计部门指导,行政上受部门主管,而国家统计局与部门统计之间无行政隶属关系),使得部门统计系统成为政府统计大系统中一个相对松散的组织子系统。同时,对部门统计整合的改革涉及政府统计子系统整体性的改革,其难度远远超出对前三者的整合。但需要注意的是,随着这些部门内部市场化程度的加大,实现“政企”分开,必然会使目前所采用的统计报表制度的根基发生动摇。再加之,政府部门的职能演变为间接管理,其职能主要是提供服务,其中包括信息服务(不仅包括系统内的信息,而且包括系统外的信息),而与之相对应,基层单位对部门服务的需求也会因市场的竞争而增加。政府各部门欲通过自身的调查机构、单一的统计调查方式(统计报表)来满足自身管理和基层单位对统计信息的需求显然力不从心。而只有将部门统计调查任务交由政府综合统计调查专门机构完成,才能全方位满足政府各部门自身管理和基层单位对统计信息的需求。具体而言,政府各部门可以向政府专门调查机构列出所需的统计数据,调查机构则相应地列出调查计划,以便按期满足各部门的需求,并通过契约方式将两者的供求关系以法的形式固定下来。
(三)政府统计调查归一化管理的组织结构
通过对综合统计调查部门内部重组、分设统计调查中心,如调查中心1、调查中心2、调查中心3等,独立开展统计调查活动。需要强调的是通过整合分设的统计调查中心在体现调查特色的同时(中心1主要开展各项普查,中心2主要开展各项抽样调查,中心3主要开展统计报表),更重要的是相互之间要体现出团队精神。至于调查什么内容,经费如何安排,人员如何分配,应根据任务来确定。鉴于普查具有周期性,统计报表调查范围有逐步缩小的趋势,于是我国从总体上确立了抽样调查为核心的统计调查体系。因此,各中心在人力资源的配置上,中央和地方两级政府统计部门都应该侧重抽样调查。但需要强调的是各调查中心的人员必须具有流动性,这就要求各成员要具有跨中心完成调查任务的能力。例如在普查实施期间,可以随时抽调部分统计报表中心以及抽样调查中心的成员加入到普查队伍中来,该成员能独立或协助开展普查活动。同样在抽样调查期间,也可以抽调其他中心的统计人员参与,从而实现政府统计调查的团队合作精神。这就要求政府统计调查中心的边界应该是虚拟的,而不应该成为老死不相往来的围墙。换句话说,各统计调查中心的边界应该是具有弹性的和柔性的。只有这样才能实现政府统计调查活动的无缝隙管理。当然,统计调查中心的成员可以流动的前提是各调查中心成员的素质是综合性的,而非单一性的。为此,要求对进入调查中心的成员进行综合素质的培训。就三支抽样调查队内部的成员而言,首先应拥有抽样调查的基础理论,其应用只是就不同的调查对象采用不同的调查组织方式而已。因此,将这三支抽样调查队统归到抽样调查中心是具有基础的,也是具有可操作性的。
(四)政府统计调查归一化管理的组织保障:统计调查委员会
各类调查归一化之后,仍然需要专门的组织协调机构以确保政府统计系统内部横向与纵向之间协调的长期化和制度化。这就要求在国家统计局内部设立直属的协调机构如国家统计调查委员会。其成员应由国家统计局主管业务的局长、各类调查中心一把手以及中心业务骨干组成。其功能就是研讨各类调查过程中出现的各类数据口径的协调问题、各项调查之间的配合问题、各项经费的优化分配问题、与国际惯例接轨的问题、如何根据普查为抽样调查编制抽样框问题、如何消除同一调查对象被多次反复调查的问题。为此,所设立的协调机构应建立一套完善的规章制度,并将这些规章制度上升为法律条文,以法的形式规范起来。与此同时,为了能够使统计调查委员会有效地行使其职能,国家统计局还应设立协调其内部行政管理部门、综合统计调查部门以及各部委统计之间关系的协调机构――国家统计委员会。
(五)政府统计调查归一化管理的现实意义
将各调查组织机构整合为综合统计调查部门是为了实现三者的协调统一,优势互补。通过整合,首先有利于消除各调查组织机构形成的体制性协调障碍。具体而言,可以消除现行我国政府统计条块结合管理体制带来的各种调查方式之间、各组织机构之间的协调以及优势互补的障碍。其次有利于消除现行独立直属于国家统计局的各类调查组织机构长期形成的利益主体和中心。最后有利于全盘考虑安排统计调查活动,使各类调查相互衔接。目前我国政府统计并未建立国家统计调查委员会,这样,以各自利益最大化、相对独立的各类调查组织机构就不可能主动关心彼此之间的协调、配合。当然,企图通过国家统计局的领导协调更是不可能的。而目前各调查主体争相要经费、经费缺乏硬约束、经费被挪作他用、彼此之间协调成本竭力外部化就是现行政府统计调查主体多元化的具体体现。
[参考文献]
[1]B.盖伊.彼德斯.政府未来的治理模式[M].北京:中国人民大学出版社,2001.
[2]贺铿,郑京平.中外政府统计体制比较研究[M].北京:中国统计出版社,2001.
[3]马岚.论统计调查协调机制的建立[J].上海统计,2001,(10): 24-25.
[4]陶景林.县级统计调查方法制度指标存在的问题及改革措施[J].中国统计,2000,(5): 31.
[5]张伯良.市场契约论[M].上海:上海三联出版社,2000.
[责任编辑:汤伟山]
