城乡建设用地增减挂钩【沈阳市城乡建设用地增减挂钩工作的几点思考】
时间：2019-05-30 03:23:58 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
摘要:沈阳市开展增减挂钩工作以来,在节约集约用地、统筹城乡发展方面取得显著成效。本文通过对沈阳农村建设用地现状和存在问题的分析,以及对农村建设用地整理潜力的测算,探讨开展增减挂钩工作的目标,进一步提出促进挂钩顺利实施的保障措施,以保证沈阳市增减挂钩工作健康有序开展。
关键词:城乡建设建设用地规划
中图分类号:TU984文献标识码:A文章编号:1672-3791(2011)09(c)-0252-02
沈阳市城乡建设用地总面积209605.75公顷,其中农村建设用地面积98750公顷,占全市城乡建设用地总面积的47.11%。2009年,全市农村人口252.4万人,人均农村建设用地391平方米/人,远远超过国家规定农村人均建设用地上线,2009年以来,沈阳市坚持把城乡建设用地增减挂钩作为集约节约用地、优化城乡用地布局的措施之一。在实施增减挂钩中,以节约集约用地和城乡统筹发展为导向;以促进农业现代化、改善农村生产生活条件和优化城乡用地布局为出发点和落脚点,扎实推进,运行势头良好。
1农村建设用地现状
全市包括8个县区,各地农村建设用地数量不均衡,从县区分布角度来看,苏家屯区农村建设用地面积8140.86公顷,占全市农村建设用地面积的8.24%;东陵区农村建设用地面积10956.24公顷,占全市农村建设用地面积的11.10%;沈北新区农村建设用地面积6914.64公顷,占全市农村建设用地面积的7.00%;于洪区农村建设用地面积9993.83公顷,占全市农村建设用地面积的10.12%;辽中县农村建设用地面积13962.43公顷,占全市农村建设用地面积的14.14%;新民市农村建设用地面积24814.48公顷,占全市农村建设用地面积的25.13%;康平县农村建设用地面积11021.52公顷,占全市农村建设用地面积的11.16%;法库县农村建设用地面积12944.14公顷,占全市农村建设用地面积的13.11%。从人均农村建设用地指标来看,各县区中以东陵区最大,约为466m2/人,辽中县最低,约为321m2/人。
2农村建设用地利用存在的问题
(1)农村居民点分散,土地利用率低。长期以来,我国北方农村的居住形式受传统农业及自然、经济与社会的影响,一直是独门独户,自然村落大多呈分散式布局,空间布局散乱。为了农田耕作的便利,农村居民点多数服务于一定的耕作半径,从而形成了“满天星”式的农村居民点格局。同时一户多宅、宅基地超标等现象,使得农村土建设用地粗放利用问题严重。
(2)“空心村”现象突出,土地闲置率高。随着农村经济的发展,以及农村人口的不断增长,大量农民外出打工,形成“空心村”。同时,由于村庄规划严重滞后等原因,农村居民点用地往往不能合理、有效地利用。新建住宅大部分都集中在村庄外围,而忽视对原有农村居民点的内涵挖潜,使农村居民点用地规模在不断扩大,而村庄内却存在大量的空闲宅基地和闲置土地,农村土地被严重浪费。
(3)建筑杂乱、容积率低。农村建设用地大多历史悠久,不同年代、不同结构的建筑物相互交叉,相互之间缺乏统一的规划布局,见缝插针式的建筑物非常普遍。当前大多数村庄的房屋、农舍等建筑均存在以下问题:一是朝向各异,前后错落不齐,小巷弯曲,村庄道路质量较差;二是村庄内旧外新,建筑层次差别大、式样种类多;三是功能混杂,缺乏公共活动场所。有些村庄建设规划沿着公路一条龙摆开形成“马路经济”,既影响交通又占用了较多的耕地。而且这些建筑物绝大部分是单层平房为主,占地面积很大,容积率较低。
(4)基础设施配套难,环境差。长期以来,农村村庄建设总体上是以农民住房个人建设为主体,由于缺乏稳定的财政保障和完善的投入机制,导致村庄内基础设施和服务设施等比较差。此外农村小而散的居住状况,使得农村的基础设施配套建设工程量大,使用效率低,有些甚至无法进行配套。
3农村建设用地整理潜力测算
沈阳市农村建设用地面积大、分布广,土地整理潜力前景可观。农村建设用地整理潜力分为理论潜力和现实潜力。理论潜力采用人均用地标准指标法,通过对人口的预测和未来城市目标年人均用地标准的确定,测算农村居民点的理论潜力;现实潜力则从自然因素、经济因素、社会因素、成本因素和效益因素5个方面构建限制条件修正系数指标体系,通过加权平均求出限制条件修正系数,与其理论潜力相乘得到现实潜力。
通过测算,规划到2020年,沈阳市农村建设用地理论潜力为63841公顷,现实潜力为41796公顷。其中新民市潜力最大,理论潜力为16094公顷,现实潜力为12392公顷,占沈阳市总量的25.21%和29.65%;,其次是辽中县,理论潜力为8515公顷,现实潜力为6557公顷,占沈阳市总量的13.34%和15.69%。其他各县区农村建设用地潜力分别为:苏家屯理论潜力4650公顷,现实潜力3581公顷,占沈阳市总量的7.28%和8.57%;东陵区理论潜力6897公顷,现实潜力5310公顷,占沈阳市总量的10.80%和12.70%;沈北新区理论潜力4450公顷,现实潜力3427公顷,占沈阳市总量的6.97%和8.20%;于洪区理论潜力6875公顷,现实潜力5294公顷,占沈阳市总量的10.77%和12.67%;康平县理论潜力8042公顷,现实潜力2573公顷,占沈阳市总量的12.60%和6.16%;法库县理论潜力8318公顷,现实潜力2662公顷,占沈阳市总量的13.03%和6.36%。各县区农村建设用地整理潜力在预测期内均随着时间的推移逐渐增加,现实潜力与理论潜力差距较大的地区主要集中在沈阳市远郊区。
4城乡建设用地增减挂钩目标
(1)统筹城乡发展,优化城乡用地结构布局。
城乡统筹是科学发展观的重要内容,推进城乡统筹发展,改变城乡二元结构,是我国从全面建设小康社会出发作出的重大决策。通过城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩,对原本零散分布的农村居民点进行整理复垦和分散地块进行合并,优化城乡用地结构和布局,促进土地规模化经营,同时盘活存量建设用地,加快城镇化建设,为社会主义新农村建设打下良好基础。
(2)盘活存量用地,促进土地节约集约利用。
目前,我市城乡建设用地之间存在明显的效率落差,农村居民点人均用地面积高达391m2,远远超出现行的《村镇规划标准》(GB 50188-2007)中人均建设用地标准140m2的最高标准,且城镇建设用地和农村建设用地有同步增长趋势,城乡二元差异明显。通过城乡建设用地增减挂钩,改变农村居民点布局松散,村庄内部杂乱的格局,集中过于分散的乡镇企业和农村集体工矿闲置用地、提高土地利用效率,统一规划,完善必要的公共设施和基础设施,盘活农村存量建设用地,扭转长期以来未能妥善解决的农村建设用地粗放利用问题,进一步促进土地资源的节约集约利用。
(3)缓解城乡建设与耕地保护矛盾。
随着城镇化、工业化的快速推进,导致城镇建设用地和农村建设用地同步增长,耕地数量锐减,城乡建设用地与耕地保护矛盾突出,在国家强化宏观调控、严格保护18亿亩耕地红线的背景下,开展城乡建设用地增减挂钩工作,挖掘农村建设用地潜力,增加有效耕地面积,在新增建设用地规模指标有限的情况下,缓解用地矛盾。
(4)全面推进全市社会主义新农村建设。
城乡建设用地增减挂钩工作是落实党的十七大精神,促进新农村建设,践行科学发展观的重要契机;是缩小城乡差别,促进城乡一体化的良好机遇。通过建新拆旧和土地整理等有效措施,改善农民生产生活条件和农村生态环境,促进农业增产和农民增收,提高土地节约集约利用水平,效缓解土地供需矛盾,保障发展与保护资源,有效推进全市社会主义新农村建设。
5保障措施
(1)坚持政府主导,明确责任目标,提高实施效率。
坚持政府主导运作模式,将城乡建设用地增减挂钩工作列入政府工作的重要位置,建立由政府领导挂帅,相关部门参加的领导小组。在落实国家有关法律法规的前提下,加强对项目实施的宏观调控及政策引导,根据实际情况提出确保沈阳市城乡建设用地增减挂钩规划有效实施的制度和办法,协调解决拆迁、安置、建设、资金、用地、农村社会稳定等重大事项。在规划实施过程中,按照行政辖区和项目区双层审批、考核和管理的要求,明确各有关部门的职能分工,建立规划目标实施问责制和奖惩制,确保每步工作都有明确的责任主体及目标时限要求,提高整体效能,推进规划实施顺利进行。
(2)树立典型,分类指导,发挥典型示范作用。
沈阳市在沈北新区和新民市抓挂钩典型项目区,试点镇成立专门机构,指定领导主抓,该典型高标准完成项目区规划设计,为农民先建设安置房。采取农民自筹、引入社会资金、财政投入等多种渠道,筹措启动资金。实行城市反哺农村,建新项目区收益返还农村,保证和谐拆迁,妥善安置农民,促进新农村建设。并已挂钩现场会为契机,以点带面,加强对县区工作指导,因地制宜开展增减挂钩工作,形成以沈北新区、苏家屯为代表的推进城市化建设的典型、以东陵为代表的推进城际连接带新城新市镇建设的典型、以于洪为代表的结合温泉小镇建设的典型,以新民和辽中为代表的推进中心村建设的典型,以法库为代表的打造辽代风情旅游区的典型、以康平为代表的盘活废弃独立工矿用地的典型。
(3)完善配套政策,建立长效机制。
为维持农民长远生计,建立推动统筹城乡发展的长效机制,贯彻落实国发[2010]47号文件精神,积极完善配套政策。从以下几个方面进行推进:一是依法搞好土地流转,积极探索土地转包、入股等形式,促进土地规模化经营;二是健全社会保障制度,通过办理养老保险、优先吸纳就业、积极开展扶贫帮残等形式,保障农民生产生活水平;三是形成收益分配机制,建立资金专户,实行专户储存,确保专款专用,畅通资金拨付渠道,建新区级差收益及时返还农村,用于安置区和农村基础设施等建设;四是建立奖惩制度,激发各县区开展增减挂钩的积极性,促进挂钩项目规范运作。
(4)加强政策宣传,提高认识水平。
城乡建设用地增减挂钩工作涉及各级组织和群众的切身利益,在工作开展过程中,应认真组织各项宣传工作,充分利用广播、电视、报纸、互联网等多种媒介,普及相关政策、法规,宣传开展该项工作的必要性和重大意义,介绍各地在该项工作中取得的重大成果及先进经验,以提高群众认识、转变群众观念、引导公众参与。把农村乡镇作为宣传重点,悬挂过街横幅或粉刷宣传标语,营造良好的社会氛围,鼓励和调动农民的积极性,广泛争取农民群众的理解和支持,奠定开展农村建设用地整理(复垦)工作的群众基础,保障城乡建设用地增减挂钩工作的顺利进行。
参考文献
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