基层“和谐使者”――信访中社会稳定的基石|社会稳定风险评估机构
时间：2019-02-11 03:25:00 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
中图分类号：DF34 文献标识码：A�� 近年来，在中国经济持续快速发展的过程中，一些社会矛盾逐渐凸显，群众上访问题层出不穷，解决基层出现的矛盾纠纷已成为维护社会稳定的关键。因此，充分吸收中国古代的民间调解经验，借鉴域外民间人士参与公共管理的经验，并结合我国国情，采取政府指导的原则，成立民间组织――“和谐使者”协会，从而调动民间有识之士参与社会管理，最大限度地减少不和谐因素，为构建和谐社会奠定坚实的基础。�
“和谐使者”是指在农村村组和城市社区中，志愿协助配合区、乡镇（街道）党委、政府和村组、社区自治组织，义务担当政策法规宣传、良好风尚传播、民间道德仲裁、基层矛盾排解、信访工作服务、社情民意反馈、群众疾苦调查及与和谐社会构建相关工作，并经“和谐使者”协会正式聘任的民间有识之士。对于化解基层矛盾，有效地保护民众利益，维护社会稳定具有积极的意义。�
一、“和谐使者”活动是中国古代民间调解的有益继承
中国的调解传统源远流长，早在西周时期，地方官吏中就有“调人”之职，其职能为“司万民之难而谐合之”［1］。秦汉时，调解制度有了进一步的发展，尤其是汉代的“三老”制度。“三老”“三老”是指经由民间百姓直接选出的德高望重的老人，因其自身道德品行优秀，在民间的威望高，往往能有效解决一般性的民事纠纷。在当时既是制定地方法律法规的组织，同时也是宣传国家政策法规的教化组织。《汉书》讲，刘邦“举民年五十以上，有修行，能帅众为善，置以为三老，乡一人。择乡三老一人为县三老，与县令丞尉以事相教，复勿徭戌”［2］。他们虽不是官方人员，只享受一定的减免税赋的待遇，但政府机构政策法令的颁布和施行都要请示“三老”。所以，“三老”实际上又担负着对政府的监督职能。三国两晋南北朝时期，官府多以“礼”为据，调解民事纠纷。唐代，基层分设乡正、里正和村正，有权处理地方轻微刑事案件，并对民事纠纷进行调解仲裁，不能裁决时，方交府县处理。元代的调解制度有了进一步发展，其被广泛运用解决民事纠纷。调解分为民间调解和司法机关调解，民间调解由基层社长负责对邻里间纠纷“以理喻解”，调解结果对当事人具有法律约束力，当事人一般不能再以同样的事实和理由提起诉讼。明代将儒家“无讼”观念付诸实践，认为发生诉讼是“民风浇薄”的表现，理想社会应是“无讼”。所以即使出现民事纠纷，也尽量以不扰官府、由民间自行调处为上策。�
可以看出，中国古代民间调解的依据主要为“礼”等儒家伦理道德和民间习俗，以“动之以情、晓之以理”为主要方法，以“息讼”、“德化”为主要原则，同时也体现出通过调解节约解决纠纷成本、减轻百姓负担的目的。另外，调解是处理一般民事纠纷的必经程序，带有一定的强制色彩，当事人一般不得未经调解而起诉至官府，否则即视为“越诉”，在诉讼调解中，甚至在民间调解中，充满了职权主义色彩，调解主持人在调解过程中掌握主动权，为达到调解目的，调解主持人可以动用刑罚等手段迫使当事人接受调解。无论是官方调解还是民间调解，都是在国家权力的制约之下进行的，因而调解一经达成，即具有法律强制力，当事人一般不得反悔，并不得重新起诉。�
那么，今天在信访工作中对“和谐使者”的聘任，可以说吸取了古代调解制度的有益之处，即按照“德才兼备、择优聘用”的原则，采取个人自愿报名、群众民主评选与村组、社区推荐相结合的办法，经过审查、初选、公示而最终确定人选。其在职能上则义务担当政策法规宣传、良好风尚传播、民间道德仲裁、基层矛盾排解、信访工作服务、社情民意反馈、群众疾苦调查以及与和谐社会构建相关的工作。此外，“和谐使者”协会是民间组织，它可以在政府指导下，按照国家的政策法规和民间道德习俗化解社会矛盾，对外不具有法律强制力，但具有法律宣传力和影响力，这一点同古代的民间调解制度有着质的区别。�
二、“和谐使者”活动是域外民间人士参与公权管理的一种借鉴
域外民间人士参与社会管理的形式最普通的是“太平绅士”制。“太平绅士”（Justice of the Peace，JP）是一种源于英国，由政府委任民间人士担任维持社区安宁、防止非法刑罚及处理一些较简单的法律程序的职衔。成为“太平绅士”无须任何学历或资格认证要求。现时的英国、澳大利亚、新加坡、香港等国家或地区皆有“太平绅士”制度，但各地区对“太平绅士”的定义和要求皆有区别。�
英国的“太平绅士”制度是由民间人士和裁判官共同负责一些简单的案件的处理，对民间人士的选择具有针对性，并且不支付工资，纯属一种义务。此种制度对国家公共权力具有一定的监督作用，起到了维护社会秩序的作用。�
澳大利亚的“太平绅士”既不是某种官衔也不是某种社会地位的象征，除了义务履行自己的职责外没有任何特权。简单地说，就是被政府有关部门批准的，具有见证法律文书或证明文件副本资格的人。“太平绅士”的工作内容并不需要太多技巧，他们负责的是见证文件的真伪，对文件内容则不予关心。法律规定，“太平绅士”的所有服务内容都必须是免费的。可以看出，澳大利亚的“太平绅士”出于自愿，主要是热心公益事业的人，他们的付出没有回报，服务不收取任何费用，对于选择“太平绅士”的条件规定得比较明确，这种选择方式对我们加强基层调解纠纷、配备工作人员具有一定的借鉴意义。�
新加坡的“太平绅士”制度设立至今已有75年的历史。“太平绅士”的封号专门颁发给社会上各领域德高望重的人。目前，他们执行的任务大多是主持婚礼、确认重要文件、担任法庭调解员或参与处理公务员纪律问题的委员会。一些“太平绅士”也是活跃于社区的基层领袖。“太平绅士”就好像一位模范市民，常常会受邀协助处理政府部门和社区的事情，所扮演的角色与传统“甘榜”马来西亚语中“村庄”的意思。的头领没什么两样。新加坡的“太平绅士”的权力来自法令，受总统所委任。总统授予“太平绅士”委任状，赋予他们法律权力以执行一些社会任务。可以看出，新加坡的“太平绅士”地位很高，权力也很大，主要来自法律授权，“太平绅士”是由总统委任的，这种模式值得我们在加强指导基层民间组织参与社会管理事务上学习和借鉴。�
香港的“太平绅士”制度缘于英国，已经实行了160多年，是一种有效的监督、视察制度。它提供一个独立渠道，方便有需要的人士提出投诉，并让有关方面按规定就投诉进行调查、跟进工作。此外，相关的决策局或部门也可藉“太平绅士”提出的意见及建议，改善有关设施和服务管理。“太平绅士”本身也可以随时书面向行政长官请辞，而年龄达到70岁以上的“太平绅士”可以不参与视察活动。“太平绅士”的委任，不仅是为了表扬对公共服务作出贡献的人士而颁授的一项荣誉，亦是对其委以一种职责。“太平绅士”是个体面的荣誉称号，尤其是社会对“太平绅士”的认可程度比较高，民间人士自愿捐款加入。同时，“太平绅士”可以随时向国家公权机关反映社情，并让有关方面及时调查或完善工作。不难推断，香港的“太平绅士”对维护香港的社会秩序和经济发展所起的作用多么明显。�
三、“和谐使者”活动源于实践，是现实工作的总结和升华
信访工作是我们党和政府与人民群众联系的重要桥梁和纽带，它反映的问题往往是社会矛盾比较尖锐、集中的问题。但我们发现任何矛盾和纠纷都有一个产生、发展、激化和处理的过程，如果预防在先、调解在前，大多数纠纷者都能有效化解。因此，解决信访问题的功夫应该放在信访之外，要把矛盾化解在萌芽状态。如我们在调研中发现的案例：某地区村民因为修路收费问题到区政府上访，村民和镇政府各执己见，相争不休，问题很难解决。来政府办事的医院院长对前来上访的群众讲了“政府修路是为了子孙后代，修路大家出一部分资金，政府还贴补大笔费用”一番话后，群众立即停止了上访。穷其原因是因为该院长在村中很有威望，群众都相信他说的话。而一个曾经的老上访户在熟知了党的政策和法规以后，不但停止了上访，而且主动劝解那些上访的群众，解决了大量基层矛盾纠纷。这些例子，充分说明了发动基层民间人士参与社会管理具有很重要的作用。让这些在民间德高望重的贤达人员充当“和谐使者”，有利于巩固基层政权的权威，构建和谐社会。�
从中国基层的实际出发，我国特有的民间调解制度在我们基层仍有延续，许多基层的邻里纠纷、道德争议都是依靠村组社区的德高望重者主持调解来化解矛盾的。虽然我国古代的民间调解具有浓厚的封建强制色彩，但现代社会背景下的民间调解，其文化、环境、形式已发生较大变化，它的主导思想是善意的，即化解矛盾、维护秩序。这对我们加强基层管理，化解基层矛盾，维护社会稳定，构建社会和谐具有积极的意义。�
“和谐使者”活动源于中国古代的调解制度，也借鉴了域外“太平绅士”制度的特点，但又与它们有所不同。“和谐使者”协会是在政府指导下建立的民间组织，它具有一定的代表性、广泛性、组织性和指导性，它充分发挥民间贤达人士的智慧，参与社会管理，它的触角渗透到了公权机关的各个部分，起到了监督、协调、宣传、建议等作用，解决了一些政府想解决却无法解决的问题。另外，“和谐使者”是自愿发起的民间组织，不用政府来承担任何费用，却代替和帮助政府解决了许多问题，大大降低了行政成本。�
四、“和谐使者”活动的意义
（一）近年来，信访案件的增加已成为影响社会稳定和经济发展的重要问题。形成信访的原因很多，但群众反映的诉求大部分是来源于基层的问题，因此，解决好基层矛盾是化解信访、构建和谐社会的关键。“和谐使者”来源于基层，能深入到社区和村组各个角落，及时发现问题、反映问题、解决问题。“和谐使者”在协会及分会的安排下，参与民间仲裁调解工作，并以民主表决的形式，对仲裁结果进行裁决。同时，“和谐使者”可以参与复杂信访案件的听证，对信访案件的处理提出合理化建议，并对信访案件的终结进行公证。由于“和谐使者”自身就具有良好的道德品质，能够发挥社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德等模范带头作用，可以引导人民群众牢固确立社会主义荣辱观，自觉遵守国家法律法规和乡规民约，认真履行法定义务社会、家庭责任。�
（二）“和谐使者”是基层中威望高、人品好、具有一定影响的贤达人士，他们在基层中能解决党和政府管不到、管不了的事情。“和谐使者”可以作为党和政府与人民群众联系的一个重要中介，保持着与人民群众最广泛、最直接、最天然的联系，准确把握群众的思想脉搏，了解广大群众普遍关心的热点、难点问题，及时掌握党和国家的各项方针政策在基层的落实情况，并能向党委、政府及时反馈社情民意，是党和政府关注社会民生、关心弱势群体、倾听群众呼声的调查员，便于基层党委和政府及时妥善做好扶贫帮困和救助工作。�
（三）解决信访问题的关键在基层，而“和谐使者”正源于基层，是解决信访问题的第一道防线。这一制度能够主动地协助基层党委和政府做好群众工作，引导教育群众依法有序地进行信访活动，并根据信访群众的需求为其提供导访、代访和陪访导访、代访和陪访是我们在调查过程中发现的基层信访特有的现象。导访指通过引导使群众进入正常的信访程序，到合适的部门反映问题；代访指代理群众信访，作为群众的代理人到信访机构反映情况；陪访指陪同群众一起到信访部门反映情况。通常这些任务由每个行政村选出的“陪访员”也就是本文中所称的“和谐使者”完成。服务；同时，能够积极配合党委、政府和有关部门切实解决群众信访反映的问题，对群众信访提出的一些不合理要求进行解释疏导；“和谐使者”作为民间调解人，可以掌握本村组和社区的矛盾纠纷动态，及时进行排解，尽早将矛盾纠纷化解在萌芽状态；还能够根据纠纷当事人的请求。调解民间纠纷，主持公道正义，增进邻里和睦；当村组和社区出现群体性民间冲突时，能够迅速赶赴现场，平抑事态，防止矛盾激化。�
综上所述可以看出，西安市临潼区所推行的“和谐使者”制度在很大程度上可以有效化解基层纠纷，将大部分信访案件解决在其原初状态，因为“和谐使者”自身就具有很高的道德水准和个人魅力，在民众中具有较强的威信，能够更好地化解矛盾、平息纠纷，为社会稳定和谐发挥不可或缺的作用。JS
参考文献：�
［1］《周礼•调人》�
［2］《汉书•高帝纪第一》�
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