农村饮水安全工程长效管理探讨（张清明）

摘要：投入巨资建设的农民饮水安全工程，被誉为“群众最满意的实事”，作为巩固饮水安全工作成果的主要措施和发挥饮水安全工程作用重要途径的长效管理工作如何开展，已成为各级政府、水利部门面临的重要课题。本文从浙江省农村饮水安全工程的类型及运行管理中存在的问题出发，通过对全省13个试点县（市）的调研分析和经验总结，提出农村饮水安全工程长效管理的工作目标和保障措施，为农村饮水安全工程的长效管理提供借鉴作用。

1 问题的提出

饮水安全是保障人的生命健康与维持生存最基本的需求。浙江省自2003年启动了以自来水进村入户为标准，以实现农村饮水安全为目标的“千万农民饮用水工程”，截至2008年9月底，已累计完成投入74.9亿元，新增农村供水规模250万吨/日,解决了11410个行政村、1041万人的饮水安全问题，全省农村安全饮用水覆盖率从2002年的62%提高到89%，为农村带来了显著的经济效益、社会效益和生态效益，被誉为“群众最满意的实事”。

2006年底，浙江省委、省政府作出进一步加快省千万农民饮用水工程建设的决策，按“两年攻坚，一年扫尾，三年基本完成”的工作部署，将于2009年基本解决农村饮水安全问题，率先在全国基本实现农村饮水安全目标。随着一大批农村饮水安全工程相继建成投入运行，如何通过长效管理，花小钱办大事，减少浪费，延长工程使用寿命，避免重走以前“农村改水”、“农村供水”的老路，确保工程良性运转、长期发挥效益，真正造福广大农民群众，已是非常迫切需要解决的问题。

作为巩固饮水安全工作成果的主要措施和发挥饮水安全工程作用重要途径的长效管理工作如何开展，是各级政府、水利部门面临的重要课题。本文从浙江省农村饮水安全工程的类型及运行管理中存在的问题出发，通过对全省13个试点县（市）的调研分析和经验总结，提出农村饮水安全工程长效管理的工作目标和保障措施。供各地在农村饮水安全工程长效管理工作中参考。

2 农村饮水安全工程类型及运行管理现状

2.1 农村饮水安全工程主要类型

浙江省自然地理条件复杂多样，经济、社会发展水平不一，农村饮水安全工程类型主要有三种：①城市水厂管网向农村延伸工程；
②以乡镇或几个村为单位建设的集中供水工程；
③山区、海岛以中心村或自然村为单元，兴建分散式供水工程。

2.2 三种类型工程运行管理现状

各地在农村饮水安全工程运行管理中，因地制宜地采取了各种符合实际的、较为行之有效的方式。

城市水厂管网向农村延伸工程产权界定明确，供水规模和用水量大，同网、同质，计量用水，计量收费，水质、水量、水压和维修问题都有保障，管理先进，制度健全，能及时解决工程运行过程出现的问题，且从水价上看，生活水价超过了制水成本，再加上通过工业用水和服务业用水差价弥补，能达到补偿成本的要求，满足长效运行需要。农民年均用水量为30t，按1.89元/t计算，人均每年水费开支为56.7元，约占人均年收入7164元的0.79%，在农民承受范围之内。

乡镇（或联村）集中供水工程规模较大，大都有相对完备的净水工艺，水质能达到国家生活饮用水卫生标准，有较健全的管理制度和财务制度，有足够的技术力量和水质检测设施，有的还配备了先进的全自动控制系统设备，实现制水自动化。这类工程受各地经济条件（工业发达程度）、供水人口、制水成本影响，工程运行经济效益参次不齐，生活水价略低制水成本，加上通过工业用水和服务业用水差价弥补制水成本，从水价上看，基本上可以自负盈亏，维持再生产，个别需扶持。产权的主体大多数属于水利部门或乡镇部门，性质上是集体企业，工程管理一定程度上是水利部门或乡镇部门行政管理职能的延伸，存在维持成本和收益平衡激励机制不足的问题。农民年均用水量为27.1t，按1.22元/t计算，人均每年水费开支为33.06元，约占人均年收入6003元的0.55%，应在农民承受范围之内。

村级分散式供水工程大多地处村经济欠发达村，受益范围较小，供水人口往往只有几百人，多一点的也只有近千人，供水规模不大，难以形成规模效益，用水量少，收费困难，水价大都低于成本价，水费收入难以维持正常运行费用和管理人员工资，需要财政或村集体的补贴；
农民筹资能力弱导致建设标准低，净水工艺难以配备齐全，净化消毒存在随意性，水质难以保证；
在管理上，通常由村委会、村委会委托管理或用水户直接管理，尚未完全与市场接轨，用水收费制度尚不健全，水质监测不够规范，部分工程间隙性供水，工程效益没有充分发挥；
管理人员大多非专业人员，缺乏专业管理知识，无法满足安全长效运行需要。农民年均用水量为22.4t，按0.70元/t计算，人均每年水费开支为15.68元，约占人均年收入5969元的0.26%，应在农民承受范围之内。

城市水厂管网向农村延伸工程与乡镇（或联村）集中供水工程基本能够做到可持续运行。村级分散式供水工程建后管理的问题比较多，仅靠其自身是难以实现管理良性运行，且其具有很强的公益性、扶贫性，是浙江省农村饮水安全工程建后管理的难点及需解决的重点。

3 农村饮水安全工程运行管理存在问题

（1）对实施长效管理的重要性和紧迫性认识不足。如何确保工程长期发挥效益，思想认识是关键。调查发现，“重建轻管”的现象和意识仍然存在，表面上很重视，但在具体如何操作上却没有动作，对管理中存在的问题不去探索如何解决。

（2）饮水安全宣传工作不到位，群众参与不够。由于宣传工作不到位，农民安全用水意识和参与、支持项目建设与管理的积极性还不是很强。有些地方老百姓把看上去清洁的水等同于安全、合格的饮用水（特别是上了年纪的老年人），认为自来水又要交钱，又不如自家的井水好喝，导致建好的自来水却没人喝，这从各典型工程中设计供水规模大都远大于实际供水规模式可见。水价制定过程中，未充分考虑群众的意见，群众的参与度不够理想，群众对水价制定过程不够了解，未能很好体现政府在公共产品管理上政策倾向的公平性和公开性，一定程度上会影响群众对水价的接受程度，也影响到工程今后的水费收缴工作。

（3）农村饮用水管理机构及其职责未明。在工程建设期各地均设立了以水利部门为主，卫生、发改、财政、城建等部门为辅的专门负责建设管理的机构，这种形式在建设时期是比较可行，利于凝聚合力，加快推进，但对于工程的运行管理就会形成“多头管理”状况。虽然从国家的层面上有明确农村供水工程的管理由水利部门负责，但现实是，水利、城建、卫生等部门管理的都有，水务一体化管理体制并未理顺。就水利部门而言，在市、县（市）级层面上，大部分没有专门的管理科室和人员。

（4）运行管理资金短缺现象仍然存在。饮水安全工程建后运行管理需要资金支撑。但有相当数量的村级分散会式供水工程及个别乡镇（或联村）集中供水工程经营收入偏低、运行成本偏高导致财务收支难以平衡，水费的收取，尚不能彻底解决工程的运行费用。

（5）工程管理制度不健全，管理水平有待提高。调研反映，无论是在县（市）管理层面还是具体工程层面，管理制度不够健全、落实程度不够等现象还是普遍存在的。不少工程的管理维护人员没有经过专业培训，业务素质和管理能力较低，不能适应日常工程维护和饮水安全管理的要求。特别是个别村级分散式供水工程缺乏专业的管理人员，造成运行过程中出现问题得不到及时、有效的解决；
管理制度没有，或不健全、不完善。

（6）水质安全管理尚有不足。早期建设的解困项目，尚有不少未安装消毒净化设施，直接取用山塘水、山溪水、河水，经简单沉淀过滤后供水饮用，有安全隐患。个别工程因运行经费、观念、用户习惯等因素，消毒净化设施安装了，但经常不使用。水质监测工作尚未规范。村级分散式供水工程大都未能就水源水、出厂水、龙头水实现定期、定时、定点的水质监测工作，以及突发事件时增加水质监测次数机制。农村水源多而杂，影响水源的因素复杂，末梢水质受农田的农药、人畜粪便、生活生产污水排放等二次污染的影响较大，水源保护较为困难，监测工作量大难度高，安全保障率还较低。

4 农村饮水安全工程长效管理工作探索

“三分建设，七分管理”，“建设是基础，管理是关键”，为使工程发挥正常效益，确保农村人口长期喝上安全水，浙江省在长效管理工作上进行了积极的探索。

4.1 开展长效管理试点

浙江省水利厅在2008年年初下发了《关于开展农村饮用水工程长效管理试点县建设的通知》，确定全省13个试点县（市）；
4月在宁波余姚市召开试点县（市）座谈会，布置长效试点任务；
5月启动对13个试点县（市）农村饮水安全工程建后运行管理现状、长效管理基本做法的调研工作；
6月制定了《浙江省农村饮用水工程长效管理指导意见》,以指导全省农村饮用水工程的长效管理工作。

4.2 长效管理基本做法

（1）明确职责，落实机构。在调研的13个试点县（市）中已设立农村饮水安全专职管理机构的有4个，拟设立的有3个。余姚市政府在2007年第七次常务会议明确市水利局为全市农村供水的主管部门，卫生部门负责水质监测，发改局负责项目审批，物价部门负责水价核定和监管，环保部门负责水源地环境监管和污染防治，乡镇政府、街道办事处对辖区内农村供水安全负总责。市编委以余编发[2008]4号文件批复，在水利局增设农村供水管理办公室，增加农村供水管理职能，增加编制3名。

（2）出台制度，规范管理。13个试点县（市）中有5个制定了针对农村饮水安全工程长效管理的制度。如龙泉市出台了《龙泉市农民饮用水集中式供水工程建后管理办法》（试行），办法适用于全市范围内解决农村饮水安全而兴建的集中式供水工程；
制定了《龙泉市乡镇供水管理实施办法》、《龙泉市乡镇供水管理章程》，来规范乡镇供水内部管理；
出台了《龙泉市农民饮用水分散式工程建后管理指导意见》（试行），来加强村级分散式工程的建后管理。

（3）落实资金，强化监督。13个试点县（市）中有5个已落实了长效管理经费。如余姚市财政每年安排140万元用于日常管理、考核经费及村供水站补助，其中市供水管理办公室工作及考核奖励经费40万元，全市200个村供水站每个0.5万元的标准给予补助，共100万元。

5 农村饮水安全工程长效管理的工作目标与保障措施

5.1 农村饮水安全工程的定位

农村供水作为农村公共事业的一项基本内容，是由政府提供的公共产品，具有较强的公益性，需要公共政策扶持，同时，其又具有一定的商品属性，有可经营性，应遵循商品交换的价值规律，核算成本，由受益者向供应者付费，在其承受能力内补偿成本损耗。据对农村公共产品需求顺序调查，农民对解决农村饮水安全问题的关注度排在农民关注的农村公共产品需求的第三位，仅次于农村义务教育、医疗保障，是农民迫切需要的公共基础设施产品。

5.2 长效管理的工作目标

在政府的监管和扶持下，通过“三个落实”（落实一个专职机构、落实一笔专项经费、落实一套管理制度）等各项保障措施的实施，逐步建立和完善与全省经济社会发展相适应的、符合农村供水工程特点的“产权明晰、权责明确、政府引导、群众参与、管理到位、制度健全、供水安全”的长效管理体制和运行机制，达到工程良性运行，长期发挥效益，保障农村饮水安全。

5.3 保障措施

实现长效管理目标，其保障措施包括政府层面和工程层面两方面。

5.3.1 政府层面

（1）进一步明确职责，建立农村饮水安全管理机构。在明确与农村饮水安全工程相关的水利、卫生、发改、财政、建设、国土、环保、物价等部门职责的基础上，建立农村饮水安全管理机构。在县、乡级政府或有关部门建立统一的农村饮水安全工程管理机构，把全县（市、区）乡镇政府驻地、单村及联村的供水工程统一纳入工程维护、水源管理、水质监测等行业监管范围。县（市、区）农村饮水安全管理机构对全县（市、区）农村饮水安全负总责；
各乡镇在乡镇水厂或乡镇水管站中增加农村饮用水管理职能，由专职人员统一管理辖区内联村或单村饮用水工程。

（2）建章立制，规范农村饮水安全工程的建设和管理。“没有规矩,不成方圆”，一个完善的管理制度，是工程长效运行的基础。针对当前农村供水工程的建设和管理缺乏法律支撑，建议国家尽快制定有关法律规章，对农村供水工程的地位、作用、性质、建设和管理体制、各级政府和部门职责等做出明确规定，健全和完善农村供水法治建设，使农村饮用水工程的建设决策与运行管理向民主和谐、自主有序的方向发展，保障工程长期发挥效益。

各市、县（市）出台农村饮水安全长效管理政策性文件，建立一套完整的符合本地实际的农村饮水安全工程长效管理制度，使工程的考核、运行、维护、水质的检测、水源的保护、应急救援、管理人员守则都有据可依。

（3）建立长效管理专项经费，完善落实扶持政策。农村饮水安全工程作为农村公共事业的一项基本内容，具有较强的公益性，需要公共政策扶持，特别是村级分散式供水工程，要实现长效运行，管理资金的落实是关键，参照其他公益性工程的管理方式，政府部门可设立长效管理专项资金，实现水费收取和政府补助相结合的长效管理运行机制。专项资金主要用于管理机构的工作经费、水源地保护和日常巡查、水质监测、信息系统的维护、饮水安全工作考核、突发性饮水安全事件的处置、偏运山区和欠发达地区水价不能按成本到位工程管理运行经费补贴、公共消防栓和绿化用水设施的维护等方面。严格落实《浙江省人民政府办公厅关于加快实施 “千万农民饮用水工程”的通知》中提出的“农村生活用水不收取水资源费、城市建设维护费、教育附加费等,运行电费给予优惠”的扶持政策，特别是运行电费，是构成供水成本的主要因素，应给予优惠，运行用电执行农业生产电价或农村生活电价。在政府政策的优惠扶持下，利用市场机制和水价调控，推进饮用水工程效益社会化、市场化进程。

（4）加大宣传教育力度。各级政府、部门充分利用电视公益广告、新闻报纸、互联网、宣传册、宣传单、宣传栏、现场会等广泛开展多层次、多形式的饮水安全工程建设和长效管理的舆论宣传和科普宣传，大力宣传健康知识，积极做好农村饮水安全知识的宣传普及，着力提高农民对饮水安全的认识水平，引导改变农民传统用水方式，树立水是商品的正确的消费观。

（5）严格履行政府职能。依法对农村饮水安全工程运行进行监督和管理，规范经营管理者行为，建立和完善水质监测网络，加强水质检测、监测。加强对水价的监督。及时总结各地涌现出来的长效管理方面的典型经验，及时加以推广，做好技术指导和服务工作，不断提高工程管理水平和服务质量。加快完善工程维护的社会化服务体系，尤其要注重为规模较小的单村、联村供水工程提供维修、技术咨询、业务培训等服务。研究建立饮用水被污染或其他影响饮水安全情况下的应急预案，保障消费者的生命健康安全。

（6）建立饮水工程信息管理系统，提高管理水平。建立省、市、县三级农村饮用水工程信息管理系统，并逐步建立与各乡镇、各主要供水厂联网的农村供水信息化平台，对农村饮水安全工程实行动态管理，为各级政府、水利部门和群众提供必要的信息资源，为做好农村饮水安全工作提供决策支撑，特别是在出现旱、涝、洪、毒等灾害时能及时、科学调度，保障农村饮水的安全。

5.3.2 工程层面

（1）科学规划。针对运行管理中村级分散式供水工程存在问题较突出的现状，一方面，要加强村级分散式供水工程的管理，另一方面，在饮水安全工程建设中，要正确处理好近期建设与远期发展的关系，切实做好工程的前期研究工作，科学制定建设方案，因地制宜地采取符合实际的工程措施。按照“能够延伸，则尽量延伸，能建设规模水厂，则建规模水厂”的原则，能够通过管网延伸解决的地方应尽量通过城市水厂解决，实现城乡供水一体化；
能够通过兴建规模较大的集中水厂解决的地方就尽量兴建规模水厂。

（2）明晰工程产权。产权明晰、管理责任落实，是工程良好运行和长期持续的制度基础。只有实现工程产权明晰，才能运行管理科学规范，责、权、利明确。偏远山区、海岛以农户自用为主的微型饮水工程，如水池、屋顶接水等，实行“自建、自有、自管、自用”的方式，其产权归个人所有。单村或联户供水工程，产权归集体所有，由村委会直接或采取其他方式管理。以社会效益为主，并有一定的经济效益的乡村供水工程，鼓励组建管理实体，按照企业模式运作。以经济效益为主、兼有一定社会效益的乡镇供水工程，按市场经济规律运作，“谁投资、谁建设、谁经营、谁所有”，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。

（3）明确农民的主体地位，提高群众参与度。构建农村供水工程长效运行机制，推行农民用水户参与是核心。饮水安全工程最终受益是农民，必须明确农民在工程建设和管理中的主体地位，扩大农民对工程建设和管理的知情权、参与权和监督权，以期调动和鼓励农民参与建设与管理的积极性。特别是村级分散式供水工程，用水户高度、全过程的参与，可以唤起用水户的责任感、拥有感、主人翁意识，确保对项目的高度认同，消除损害工程可持续性的人为因素。在用水户参与的基础上明确工程产权，确定管理主体、管理机构，制定水价及运行财务状况监督。

（4）合理确定水价。水价制定和足额及时收取是满足工程运行维护、保障工程长期持续运行的物质基础。没有水费的保障，再好的工程也会由于缺乏运行维护经费而老化失修、陷入困境，既不利于工程的管护，更不利于农民确立节约用水观念，最终将难以消除水资源紧缺和用水浪费现象。合理的水价是保证农村饮水工程良性运行的关键。水价的形成应当注重群众的意见，让群众参与到定价过程中来，根据不同的工程类型，既要充分考虑用水户的支付意愿和承受能力，也要考虑供水成本补偿和合理的利润，按照“补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担”的原则科学合理定价，并实行公告制度和听证会制度，使农村自来水价格的制定和调整更加科学、公正、合理。对不同用途的水实行不同的水价，逐步推行用水定额管理、超额累进加价等制度。

（5）强化饮水安全管理。水质安全和保持水源稳定是工程长效运行的重要保障。严格水质检测。定期、定时、定点对水源水质、制水水质、配水水质等进行必要的检测，保证生活饮用水达到《农村实施〈生活饮用水卫生标准〉准则》及以上要求，确保农村饮水安全。强化水源地管理和保护。水源是饮水安全的源头，必须采取有效措施、制定政策、加大力度，按照《饮用水水源保护区污染防治管理规定》的要求，使饮用水水源保护的各项工作落到实处。对村级分散式供水工程的水源保护，还可以通过制订村规民约进行。对因人为因素引起水源变化、水质污染或工程损坏，谁损坏谁负责，谁污染谁治理。

6 结语

饮水思源，更需思“远”。投入巨资建设的农民饮水安全工程，必须通过健全合理的建后运行管理来保障其长期可持续使用。浙江省已着手对全省各类工程的数量、运行管理现状及长效管理试点县的基本做法进行调研、评估，将针对存在问题，出台长效管理的相关政策和措施，为饮水安全工程的运行管理 “保驾护航”，确保工程建得成、管得好、用得起、长受益。