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    西北少数民族返乡农民工就业问题的法律思考

    时间：2020-11-14 08:03:34　来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 柠檬阅读网手机站


        摘要：2008年在国际金融危机的影响下，大批农民工返乡，给西北各少数民族聚居的劳动力输出大省造成了较大的影响。为了缓解大量劳动力涌入的就业压力、发挥返乡农民工的自身优势，推进新农村建设和农村改革，西北各少数民族省份在采取各种应对措施的同时，还应该完善地方立法，尽快制定《农民工返乡创业促进条例》和《农民工社会保障条例》等相关法律，使农民工返乡创业和就近就业有法可依，并且降低司法救济的成本，为广大农民工提供返乡创业和就近就业的良性法制环境。
     
        关键词：农业法；
    西北少数民族地区；
    农民工；
    返乡创业；
    返乡就业；
    法律保障
     
        近年来由于城市就业压力增大、国家宏观经济政策调整以及新农村建设的推进，尤其是受到2008年国际金融危机的影响，大批农民工返乡，给西北各劳动力输出大省造成了较大的影响。如何顶住大量劳动力涌入的就业压力、发挥返乡农民工的自身优势，推进新农村建设和农村改革，成为西北各省亟待解决的问题。
     
        一、西北少数民族地区农民工返乡的现状及分析
     
        西北甘肃、青海、宁夏等少数民族聚居的省份都是劳动力输出大省。据调查统计，从2001-2007年，甘肃省外出务工人数年平均增长率都保持在15％以上，近两年发展势头更加迅猛。2007年，全省农村劳务输转人数达到 313万人，劳务收入107亿元，已占到当年农民人均纯收入的1/3。2008年9月底外出务工劳动力已达337．9万人，劳务收入154亿元。其实，不只是甘肃，对于整个西北少数民族地区来说，劳务经济都是农民增收最直接、最有效的重要途径之一。但是，近年来西北返乡创业人数不断增加。尤其是2008年农民工返乡人数激增。2007年甘肃有18.5万农民工回乡创业，截至2009年2月，宁夏近40万农民工返乡，青海省仅西宁市，已有近11.9万返乡农民工。
     
        西北少数民族地区农民工返乡主要分为两种情况：一种是主动返乡，即农民工返乡创业。他们在多年外出打工的经历中丰富了经验、开阔了视野、学到了技能、积累了资金，由于对新农村建设充满信心，决心在家乡创业，实现人生理想。另一种是被动返乡。他们在激烈的生存竞争中，尤其是金融危机中因裁员而失业，尚无能力自主创业，在家乡徘徊观望，希望有机会仍然外出打工。西北少数民族地区经济比较落后，返乡创业的外部环境不够理想，难以激起农民的创业热情。因此，在返乡农民工中后一种情况居多。
     
        农民工返乡创业，对西北各省来说，既是机遇也是挑战。返乡农民工拥有见识、技能和资金等方面的优势，吃苦耐劳，创业主要集中在建筑、装饰、建材、家政、运输等成本低、劳动密集型的领域，不仅有利于农业产业结构调整，而且有利于增加就业、农民增收。由于接受了现代文明，无论在转变观念、接受新鲜事物方面，还是在政治素养、参与农村基层民主建设方面，他们都会成为主力军。因此，农民工返乡创业，使西北少数民族地区的新农村建设具备了更大的现实性。但是，毋庸置疑，实现返乡创业，在西北少数民族地区的现实条件下，还有很大的障碍，包括自筹资金不足、贷款手续繁多、社会保障不健全、技术和品种单一以及自身受教育程度的限制等多方面制约因素，足以使大部分返乡农民工对自主创业望而却步。
     
        为了缓解返乡农民工带来的就业压力，鼓励和实现农民工返乡创业，西北各少数民族省份采取了很多措施。完善以小额贷款、税费减免、场地安排、创业培训为主的回乡创业扶持政策体系，比如宁夏加大农民工工资清欠力度，确保清欠率达到90％以上。新疆国际博览中心人才市场在２至３月份共安排了10场人才交流会供用人单位选择。仅首届大型人才交流会就提供了4000多个岗位。甘肃实施4个调整，即地域调整、产业调整、岗位调整和时间调整，组织引导农民工到新疆、青海、内蒙古等西部地区就业，在保持第二产业务工规模的基础上向家政服务、商业流通等第三产业转移，引导农民工向技能型务工转变，利用春节时期岗位空缺多、待遇较高的时机，进行反季节务工等。
     
        但是，农民工返乡就业是一项长期工程，涉及到工商、税务、银行、劳动、城建、农业、公安等多个部门。如果没有专项法律支持，不能将其纳入稳定发展的轨道，各项政策很容易因为缺乏可操作性而流于形式。因此，营造良性的法制大环境，是为农民工返乡创业提供的一道有力屏障。但是，除了青海省提出加强执法监察，规范用人单位招工和劳动者求职行为以外，大多数西北省份还没有关于法律保障方面的举措。
     
        二、为返乡农民工就业提供法律保障的借鉴
     
        （一）其他省份为返乡农民工就业提供的法律保障
     
        在金融危机中，其他劳务输出大省也感受到了由于大批农民工返乡所带来的经济压力。各省纷纷采取积极措施开展返乡农民工就业援助帮扶活动。为了使援助帮扶工作有法可依，有些省份还出台了相关政策和法规。比如江苏省针对农民工广泛关注的工伤和医疗保障问题，出台了《关于全面推进农民工参加工伤保险的意见》和《关于解决农民工医疗保险问题的意见》。河南省下发了《关于切实做好当前农民工工作的通知》，要求各地切实发挥当前政府投资和重大项目带动就业的作用，在各地人力资源市场设“重点工程项目就业服务”专门窗口，及时发布岗位信息，引导返乡农民工就地就近就业。农民工回乡创业可参照就业再就业政策规定，在登记注册后给予３年扶持期，实行税费和小额担保贷款优惠，并在工商登记、准入条件、经营范围、注册资本等方面比照城镇下岗失业人员创业的优惠政策执行。申办个体工商户的，免收管理类、登记类、证照类有关行政事业性收费；
    从事农林牧渔服务业项目的，免征企业所得税。农民工创办的企业缴纳房产税和土地使用税有困难的，经向主管税务机关提出减免申请，可适当减免或不予征收。广西壮族自治区实施的《广西壮族自治区就业促进办法》要求，登记失业人员、就业困难人员、退役士兵以及毕业２年以内的大中专院校毕业生从事个体经营将按规定可减免管理类、登记类和证照类等有关行政事业性收费。县级以上人民政府建立小额贷款担保服务体系，对自主创业人员在一定期限内给予小额信贷和贴息等扶持。
     
        （二）对其他省份为返乡农民工就业提供法律保障的分析
     
        这些政策法规的推行，使得返乡农民工就地就近重新就业有了专门法律依据，解决了政府各部门只在自己权限范围内考虑问题，因为各自为政、缺少统一配套的服务措施而使返乡农民工无法得到实际帮助的弊端。而且集中解决农民工返乡创业最重要的资金来源和最关心的社会保障问题，切实可行，有力地支持了农民工返乡创业工程，值得我们学习和借鉴。但是，目前各省提供的法律保障措施还存在一些弊端。
     
        首先，体系缺乏层次性。目前各省都没有制定统一的《农民工返乡创业促进条例》。而各种通知、意见、办法都有各自的指向性，只解决某一方面的问题。农民工返乡创业缺乏一个立体的、多层次、全方位的法律保障。
     
        其次，体系缺乏平衡性。这些政策法规集中在为农民工创业提供优惠方面，但是对于大量没有创业能力和创业打算，只想继续打工的农民工就业没有涉及。这些人就地就业没有权益方面的保障、外出就业没有政府提供的帮助。
     
        最后，内容缺乏完整性。制约农民工创业的因素主要包括资金、技术、自身素质、权益保障几个方面。但是相关政策法规集中解决的是资金问题，对权益保障有所涉及，而提升劳动者的技术和素质的培训工作目前还没有以法律的形式确立下来，这就使该项工作很难具有长期性。
     
        三、西北少数民族地区解决返乡农民工就业问题的法律保障建议
     
        （一）尽快制定《农民工返乡创业促进条例》，为农民工返乡创业者提供优惠政策
     
        西北少数民族地区返乡创业者虽然人数较少，但他们怀着极大的创业热情，携带着资金、技术、信息和先进的观念。对于解决西北少数民族地区富余劳动力转移、农业龙头企业短缺、新农村建设带头人来源不足、新农村新社区建设滞后等难题拥有巨大潜力，鼓励农民工返乡创业不容忽视。建立吸引农民工返乡创业的法律制度有利于实现新农村建设的持续发展。因此应尽快论证和出台专门性的法律法规，从农民工的主体地位、返乡创业可享受的优惠政策（包括内容、期限、程序、续展、终止等）、返乡创业者及其子女的社会保障、返乡创业者应履行的义务以及创业者不当创业和各部门不当行政应承担的责任等全面规范返乡经济问题。这样不仅使农民工返乡创业有法可依，而且对各地方政府的规章和政策制定可以产生权威的导向。目前国家尚未出台专门的《农民工返乡创业促进法》，西北各少数民族聚居的省份可以先根据地方实际情况，先行制定地方性法规《农民工返乡创业促进条例》，逐步建立“政策吸引、市场运作、政府引导、法律保障”相结合的外出务工农民返乡创业的发展机制。需要说明的是，由于现实条件的限制，应该允许农民工创业初期的“不规范创业”。在用工年龄、工资待遇、工作条件、劳动合同等方面可以适当放宽，以发挥西北劳动力较低廉的优势，降低创业成本。
     
        （二）尽快制定《农民工社会保障条例》，解决农民工就近就业的后顾之忧
     
        西北少数民族地区大部分返乡农民工没有能力自主创业。增加收入仍然主要依靠外出打工。对这部分农民工，各级政府一方面应该积极开拓外向就业市场，比如像甘肃省开拓的西部市场和反季节用工举措等。另一方面对于选择就近就地就业的农民工，应该建立和完善社会保障制度，解决他们的后顾之忧。
     
        由于农民工的收入程度不同，对需要享受的社会保障力度要求不同，缴纳社会保障金的能力不同，再加上农民工流动性较大，制定统一的农民工社会保障制度显然是不现实的。因此《农民工社会保障条例》应该分层次建立农民工社会保障制度：对于长期在城镇定居、有一定积蓄的农民工，可以参照城镇社会保障，享受较高级的社会保障待遇；
    对于农闲在城镇打工，农忙回乡务农的农民工，可将其纳入相应阶段的农村社会保障制度内；
    对于短期在城镇生活，到了一定年龄返回农村的农民工，则需要制定专门的配套措施。各层次的社会保障应包括医疗、工伤、失业、养老以及基本生活保障等内容。尤其应该明确规定稳定的基金来源，以使农民工社会保障落到实处。
     
        （三）降低农民工权益纠纷救济成本，切实保护农民工合法权益
     
        目前我国劳动力制度已经比较完善，《中华人民共和国劳动合同法》也已于2008年1月1日起施行。但是，由于劳动力市场供大于求，农民工作为弱势群体，在合法权益受到侵害时，很难寻求到法律救济。因此，可以通过地方立法简化诉讼程序、降低司法过程中的诉讼成本，还可以提供专门针对农民工的法律援助，使《中华人民共和国劳动合同法》真正给农民工带来保护。
     
        参考文献：
     
        1、甘肃18.5万农民工回乡创业[N].甘肃经济日报,2007-12-07.
        2、叶常德.外出务工农民返乡创业研究趋势析探[J].淮北职业技术学院学报,2008(8).
        3、蓝春娣,任宝平.关于农民工社会保障问题的思考[J].社会科学研究,2004(5).
        ＊本文为基金项目：2007年度国家社会科学基金项目《西北少数民族地区新农村建设中的法律保障研究》（07XMZ 035）。
        （作者单位：甘肃农业大学人文学院。作者为副教授）  

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