安全监管、政府规制与社会和谐
时间：2020-11-09 08:01:29 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
摘要：煤矿事故的频发问题，已经成为中国构建和谐社会和实现社会经济可持续发展的瓶颈，也是公共政策部门以及学术界关注的热点问题之一。文章从宏观的角度对矿难发生的原因进行了分析，同时基于监管机构和煤矿企业的利益考虑，构建了一个博弈模型，探讨了中国煤矿事故发生的微观原因。文章提出了降低事故发生率，建设和谐社会的政策建议。
关键词：安全监管；
政府规制；
社会和谐；
激励机制
一、引言：问题的提出
中国是世界上煤炭安全事故发生频率最高的国家，近几年来，国家关闭了许多小煤窑，并从立法、产权、问责、监察等几方面采取了不少措施，但依然遏制不了煤矿安全事故高发的现状，不仅小煤窑事故不断，而且大中型煤矿也事故频出。据统计，2008年全国共发生各类安全事故共627158起，死亡人数达到112822人，2009年尽管还没有完全的统计数字，但估计也不会有太大的改观，而在各类安全事故中，煤矿安全事故占到了60％以上。可以说中国的矿难接二连三，从东北的黑龙江、辽宁到南方的广东、云南，从西北的新疆到山西、陕西，再到河北、河南和江西，大灾难数百人死亡，小事故数十人丧生。有数据表明，中国煤矿每百万吨平均死亡率为3.96，而美国煤矿每百万吨平均死亡率仅为0.039，印度是0.42，俄罗斯为0.34，南非是0.13。中等发达国家每百万吨平均死亡率一般为0.4左右，中国煤矿事故死亡总人数和每百万吨平均死亡率双双高居世界首位。
严峻的安全生产形势与和谐社会建设产生了巨大矛盾，迫使我们不得不重新审视安全生产背后的诸多因素，以期找到有效治理的方法。
二、政府规制失位：煤矿事故发生的宏观原因
政府规制（Government Regulation）是政府部门利用强制权力按照一定的法规对微观经济主体进行经济干预的过程，其目标是克服市场失灵，实现社会福利的最大化。在市场经济条件下，按照政府对经济活动干预的路径不同，政府规制可分为经济性规制，社会性规制和法制性规制三种形式。经济性规制是对诸如自然垄断行业和金融业等特殊行业，由政府机构通过有关进入、价格、许可、认可等法规对企业的市场行为施加的规制（黄剑文，2005）；
社会性规制是对企业行为造成的环境污染等外部性问题与产品质量以及食品安全和卫生等内部性问题，由政府的相关机构通过有关、价格、许可、标准、收费等法规对企业的市场行为施加的规制；
法律性规制则是指由政府司法部门通过一定的法律程序而对企业的不正当竞争和垄断行为进行的规制。这三大规制行为市政府必须履行的重要职能，但从中国煤矿安全事故的处理问题过程来看，这三大规制全部失位。
（一）法律性规制失位
政府在追求经济增长的同时，没有严厉的责任追究制度，使得责任和利益不匹配。对于矿难的处理，政府一般采取罚款加整改的措施，对遇难矿工的赔偿标准过低，2004年发生在陕西铜川的矿难，每人得到的赔偿额为41880元，而整改期一过，煤矿又可继续生产，迅速获得利润，矿难的成本和代价在短时间内被填平，因为按照现行的《工伤保险条例》，对每位遇难矿工的赔偿约在4-5万元左右，折合成吨煤价约200-300吨，也就是说即使一次死亡100人的特大事故，其赔偿数额也仅3-4万吨煤就可以弥补。如此低的赔偿标准，别说国有大中型煤矿，就是一些小煤窑也没有的任何心理和经济负担。对于因管理不善或违法违规生产而导致矿难的责任人，并没有严格的追究其应付的责任，大多是行政处分，而非刑事处分，甚至有的不久之后还能异地升官。
（二）社会性规制失位
中国的煤矿监管部门有力无权，对煤矿安全制度和实施的监督难以进行，无法随时检查，及时发现问题，即使发现了问题，也无力使其整改，最多是一纸整改或停产整顿的通知，至于是否真的整改了，全凭煤矿企业自己，监管部门不能采取有效的强制措施，因为根据现有的法律法规，监管部门只有责令和建议权，因此被戏称为“没牙的老虎”。据统计，多数煤矿安全事故都是在安监部门下发了整改通知后发生的，有的甚至下发了数次。另外，监管者和被监管者经常处于同一利益集团内，很多监管者就直接来自于被监管的企业，这使得监管机构形同虚设，显然无法真正起到监管的作用。
（三）经济性管制的失位
有一些地方领导认为，在任期内煤矿出了事故要受到处分，不完成财税指标同样不好看。而产煤乡镇不办矿、不控煤就难以完成财税指标，于是他们把自己的职位当赌注，对煤矿非法开采，非法生产睁一只眼闭一只眼。尽管中央三令五申不准官煤勾结，但一些人之所以敢顶风作案，主要是因为法律中设定的违法成本太低了，出资煤矿的诸多官员的实际利益通常超过100％的利润，这样的高额回报使不少政府官员心存侥幸，即使被认为违法并受到处罚，其所承担的责任与之可能得到的利益相比也是微不足道的，最高的罚款额不超过20万元，这个额度还抵不过他投资煤矿一年的利益回报。
中国的政府规制为什么会失位呢？原因是中国目前的政府规制并不是严格意义上的政府规制（孙百昌，2003），从规制经济学的角度分析，真正的政府规制是政府通过法律授权，对市场主体的行为进行某些限制和监督，它是政府机关利用法律手段，通过许可或认可，对企业进入、退出、价格、服务等加以规制，同时是为了防止无效率的资源配置，解决市场失灵，维护市场秩序，促进市场竞争，扩大社会福利（徐滇庆，1999），而中国目前的市场经济还很不完善，处于初级阶段，发育程度低且很不平衡，市场运行的规范也不规范，市场经济所需的社会环境还很不稳定，所以，中国目前实行的大多数“政府规制”实际上仍然是计划体制下政府管理经济的遗留模式，这种尴尬模式与严格意义上的政府规制还存在着相当大的差距。
三、监管机构与矿主的博弈：矿难发生的微观解释
（一）监管机构与矿主的博弈模型
中国煤矿工业安全监管的基本结构是国家煤矿安全监管局，煤矿安全监管实行国家煤矿安全监管局与所在省（自治区、直辖市）政府双重领导、以国家煤矿安全监管局为主的管理体制，以前根据《中华人民共和国矿山安全法》规定由劳动部等部门负责煤矿安全监管职能，现在均由国家煤矿安全监管局承担，为了表述方便，我们不妨把上述部门统称为监管机构。在这个模型中存在的参与人是煤矿公司与监管机构。假设双方均为理性的“经济人”，都把追求自身效用最大化作为行为的主要目标。不妨设煤矿公司或者矿主为参与人A，他的行为分为重视安全生产与不重视安全生产简称重视和不重视，我们假定凡是重视安全生产的参与人A在某一定时期内不会出现安全事故问题。监管机构为参与人B，他的行为分为检查和不检查。假定参与人A的的战略空间为1S={重视，不重视}。重视安全生产就是按要求对生产的安全措施与安全人员的配置进行正常投入，不重视安全生产就是大大降低他的投入，假设重视的成本为C1不重视的成本为c2（显然c1﹥c2），由于参与人A不重视被监管机构检查发现，将受到监管机构的惩罚f；
如果参与人A不重视，又没有被检查发现，由于参与人A的安全存在隐患，所以他虽然没被发现，如果事故一旦发生他将面临罚款和赔偿，不妨设为 b；
无论是重视还是不重视，参与人A都会获得正常利润，设为r2。则参与人A如果重视，无论参与人b检查还是不检查，他的最终获益为（r2-c1）；
参与人A如果不重视，在检查中被发现，他的最终获益为（r2-f-c2），如有幸没有被检查或在检查中没有被发现，他的最终获益为（r2-c2-b）。假设监管机构的战略空间2S={检查，不检查}。检查是需要成本的，如检查人员的差旅费、检查设备的投入等等，我们不妨设为c。如果参与人B对不重视安全生产的参与人A没有检查，而这时一旦发生安全事故，一方面，参与人要组织救援，做好善后工作，另一方面，有损参与人B的形象，会损失一定的无形收益，我们也把这两种情况看成使参与人B的一种风险损失，不妨把它量化为a。无论检查还是不检查，参与人B由于自己的特殊地位，都将获得收益（有的地方煤矿向其缴纳的费用名目达到十几种之多），我们把它量化为r1。如果参与人B检查到参与人A不重视，还将获得罚款收入f。因此，参与人B在检查重视的参与人A时获得的收益是（r1-c），检查出不重视的参与人A时，收益为（r1+f-c）；
参与人B不检查时，对重视的参与人A而言，B收益为r1，对不重视的参与人A而言，B收益为（r1-a）。同时还要假设参与人A与参与人B的行动空间为共同知识，但两者在进行决策时互相不知道对方的行为，故双方博弈构成完全信息静态博弈。
我们假定，c1﹤f+c2（被罚款后不重视的参与人的成本超过重视的参与人的成本），c1﹥b+c2（不重视的参与人认为b 较小），f﹥c（罚款大于检查成本），这些假定完全符合现实。在这个假设下，从支付矩阵可以看到，该博弈不存在双方都能接受的纳什均衡的纯战略组合，也就是说，博弈双方的利益始终都不会一致。
参与人A
参与人B重视不重视
检查r1-c，r2-c1r1+f-c，r2-f-c2
不检查r1，r2-c1r1-a，r2-c2-b
其中，第一个数是参与人B的支付，第二个数是参与人A的支付。
我们来求解它的混合战略纳什均衡，用θ代表参与人B的检查概率，λ代表参与人A的不重视的概率。给定λ，参与人B选择检查（θ=1）和不检查（θ=0）的期望收益分别为：
πB（λ，1）=（r1-c）（1-λ）+（r1+f-c） λ=r1-c+fλ
πB（λ，0）=r1（1-λ）+（r1-a） λ=r1-aλ
解πB（λ，1）=πB（λ，0），得λ*=c/（a+f）。由此可知如果参与人A不重视的概率小于c/（a+f）时，即πB（λ，1）<πB（λ，0），监管机构最优选择是检查；
如果参与人A不重视的概率等于c/（a+f）时，即πB（λ，1）=πB（λ，0），监管机构随机选择检查或不检查。
同样，给定θ，参与人A选择不重视（λ=1）和重视（λ=0）的期望收益分别为：
πA（1，θ）=（r2-f-c2）θ+（r2-c2-b）（1-θ）
πA（0，θ）=（r2-c1）（1-θ）+（r2-c1）θ
解πA（1，θ）=πA（0，θ）得θ*=（c1-c2-b）/（f-b）。由此可知如果参与人B检查的概率小于（c1-c2-b）/（f-b）时，即πA（1，θ）>πA（0，θ），参与人A的最优选择是不重视，如果参与人A不检查的的概率等于（c1-c2-b）/（f-b）时，即πA（1，θ）=πA（0，θ），参与人A随机选择重视或不重视。
因此，这个混合战略纳什均衡是：λ*=c/（a+f），θ*=（c1-c2-b）/（f-b）， 监管机构以c1-c2-b/（f-b）的概率选择检查；
参与人A以c/（a+f）的概率选择不重视。这个均衡另外一个可能的解释是（或许更合理），在煤矿中有许多参与人A，其中有c/（a+f）比例的参与人A选择重视；
监管机构随机的检查c/（a+f）的比例的参与人的安全情况。
（二）对博弈结果的进一步分析
从上面的均衡来看参与人A重不重视以及重视程度，以及参与人B检不检查以及检查力度受到多方面因素影响和利益制约：
第一，我们首先看参与人不重视的概率λ*=c/（a+f）。当c减小时，不重视的概率就会减小，这是因为监管机构的检查成本降低，检查力度就会增强，次数会增多，那么参与人A就不敢不重视；
当a或f增大时，不重视的概率也会减小，也就是当监管机构的惩罚力度加大或者认为政府信任很重要时，参与人A自然就会引起一些重视。反之，λ*增大有相反情况出现。我们再仔细看λ*=c/（a+f），决定λ*大小的量都与参与人B有关，这说明参与人A重不重视很大程度取决于参与人B的行为。这与一些政府摆不正安全生产与发展经济的关系，存在着重生产，轻安全的倾向，地方保护主义严重的现象是相符合的。
第二，因为θ*=（c1-c2-b）/（f-b），当c1-c2-b变小时，检查的概率变小，这就是由于参与人A知道风险（b）较大，随着经济效益的提高，便增加安全生产（c2）的投入，有不重视转为重视；
当（f-b）增大时，检查的概率也变小，这就是由于检查或惩罚的力度加大，而参与人A又估计f会远远大于b，这时参与人A会认为还是重视得好。
第三，当c1>f+c2时，监管机构对不重视的参与人A只作轻微的处罚，这样参与人A将继续不重视，这就是煤矿行业存在腐败（官煤勾结）的表现；
当c1<f+c2时，参与人A认为不重视的风险（b）较大，这是原博弈产生了一个纯战略均衡（重视，不检查），这是一个所期盼的状态，它是存在的，如发达国家煤炭工业已经向大型化，集团化发展，实现跨国经营，生产技术开始向遥控和自动化发展，洁净煤技术已经进入工业应用阶段。
第四，当r1=0时，参与人A就是那些无证而又偷偷经营的小煤矿，此时监管机构的最优选择是检查，这与政府取缔那些非法开采的煤矿是相符的。
四、安全监管与社会和谐：政策建议
安全生产是和谐社会建设的重要内容，为此，我们必须做好以下方面的工作。
第一，加大中央对地方政府煤矿安全规制的力度，同时调整现行煤矿财税政策，着力解决中央政府与地方政府之间的利益分享问题，从外在和内在两个角度促使地方政府能够真正落实中央政府所国定的煤矿安全政策。
第二，进一步加强矿工工会组织建设，提高矿工集体谈判的力量，建立和完善中国矿工的社会保障体系。
第三，建立完善的许可制度、标准制度和收费制度。政府要通过强制性措施解决安全生产问题，维护公共利益，促进社会的可持续发展。
第四，建立与完善审计体系和评价体系。及时反馈政府规制工作的效率，纠正出现偏差和预计可能出现的后果，提高对政府规制工作重要性的认识。
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（作者单位：山东大学经济研究院）
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