进一步深化我国政府预算改革的思考

□刘明华

（福建省高速公路信息科技有限公司，福建 福州 350001）

政府预算是配置公共财政资源的重要方式，反映了财政资金及经济的重点走向，受国民经济和社会发展战略、宏观经济形势及财税体制改革等多重因素影响而不断演进变化。在推进全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的背景下，进一步深化政府预算改革意义重大。

（一）打破预算的年度界限，更加注重预算与发展战略及规划的衔接

改革开放后较长的一段时间内，我国政府实行的是预算年度平衡制度，且按照基数加比例增长的方式编制预算。然而，预算年度平衡制度的最大弊端是预算与发展战略、宏观经济、宏观政策未完全匹配。打破政府预算年度界限势在必行。《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（2015 年）强调要编制三年滚动财政规划。《中华人民共和国预算法》（2018 年）提出要建立跨年度预算平衡机制。党的十九届五中全会为全面建设社会主义现代化国家新阶段预算改革指明了方向，指出要“加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障”［1］。可见，我国政府预算改革的首要内容是打破了预算的年度界限，强调以发展战略为导向编制中期财政规划和制定预算方案，在一个更长周期的发展框架下配置财政资源，解决预算与发展战略及规划相分离的问题。

（二）实行全口径预算管理

我国于2000 年开始实施部门预算改革。在此之前，财政收入主要有预算内收入、预算外收入及制度外收入三种类型，其中仅有以税收收入为主体的预算内收入被编入政府预算。部门预算改革将预算内、预算外、制度外的公共收入全部纳入政府预算中，使得预算可完整反映部门各项资金收入的来源、具体内容和使用途径，体现了预算的全口径特征。同年，财政部要求将政府性基金纳入预算管理。2007 年，我国建立国有资本经营预算制度。2010年，我国试行社会保险基金预算。至此，以一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算为框架的全口径预算管理体系建立起来了。“十三五”时期，全口径预算管理的重点是强化四本预算的统筹与衔接。比如，一般公共预算、国有资本经营预算补充社会保险基金预算。也就是说，我国政府预算改革的第二项重要内容是实行以四本预算为框架的全口径预算管理，并注重其衔接。

（三）实行全面预算绩效管理

党的十六届三中全会提出要建立预算绩效评价体系，由此开启了政府预算绩效改革。党的十七届二中全会提出要推行政府绩效管理，随后财政部陆续出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》（2011年）、《经济建设项目资金预算绩效管理规则》（2013 年）、《中央部门预算绩效目标管理办法》（2015 年）等文件，这为全面实施预算绩效管理打牢了基础。通过前期积累与铺垫，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（2018年）明确提出“力争用3—5 年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”［2］。全方位就是要求各级政府、各类公共部门和单位、各种政策和项目的预算都要纳入绩效管理；
全过程就是要构建以绩效目标管理为主的事前绩效评估、事中绩效运行监控、事后绩效评价与结果运用的链式管理；
全覆盖就是要实现四本预算绩效管理。此后，财政部印发了《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》（2019 年）、《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》（2021年）、财政部等部门印发了《社会保险基金预算绩效管理办法》（2022 年），不断补充与完善全面预算绩效管理。可见，我国政府预算改革的第三项重要内容是全面预算绩效管理，即花钱必问效、无效必问责、高效先保障、低效要削减。

（四）实行全方位预算监督管理

政府预算配置的是公共财政资源，必然要求对预算公共资金形成有效监督。一是政府预算公开方面。《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年）开始实施，强调要公开财政预算与决算报告，政府预算主动接受公众监督。随后财政部陆续发布《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》（2010 年）、《关于推进省以下预决算公开工作的通知》（2013 年）等文件，健全政府预算公开内容，并在《中华人民共和国预算法》（2018 年）中对预算公开主体、内容、时限等作出了法律规定。此后，《中华人民共和国预算法实施条例》（2020年）、《财政部关于推进部门所属单位预算公开工作的指导意见》（2021 年）等文件进一步完善政府预算公开制度体系。二是外部监督方面。人大、审计部门是对政府预算实施监督的重要外部主体。财政部印发《地方政府向本级人大报告财政预、决算草案和预算执行情况的指导性意见》（2005年），对预算与决算草案、预算执行情况的内容和格式作了明确说明，便于本级人大监督。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（2006 年）进一步细化了人大在预算工作中的监督审查职能。此后，中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（2018年），进一步健全人大的预算监督职能。三是随着数字经济发展，互联网、大数据等技术与预算监督融合，数字化监督、数字化审计等新技术、新方法不断运用于政府预算监督中。因此，以政府主动公开预算接受公众监督、人大与审计等部门外部监督、预算监督数字化为主体内容的全方位预算监督是我国政府预算改革的第四项重要内容。

综上分析，经过改革开放40 多年来的系列预算改革，我国已形成了以发展战略为导向，以全口径预算管理、全面预算绩效管理、全方位预算监督管理为核心内容的政府预算制度体系。

（一）促进宏观经济稳定

2020年，全面建成小康社会的第一个百年目标达成后，我国的核心发展战略是全面建设社会主义现代化国家。为了实现这个战略，首先要有一定的经济增长速度，保持宏观经济总体稳定。改革开放以来，我国经济年均增长速度为9.2%①，总体处于高速增长状态②。“十三五”时期以来，随着我国经济进入新常态，经济增长速度逐渐由高速转向中高速，2016—2020 年经济增长速度分别为6.8%、6.9%、6.7%、6.0%、2.3%③。可预见的是，在我国全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征途中，经济增长速度总体上要保持在中速区间，因为这是解决我国区域发展不均衡、乡村振兴、由上中等收入国家迈入高收入国家等重大的、具体的战略问题的基础。因此有必要深化以发展战略为导向的政府预算改革，以经济增长速度保持在中速区间及宏观经济总体稳定为引导，通过编制中期财政规划及重点项目预算计划，有效衔接预算与宏观经济及发展战略，助力实现迈入高收入国家行列、乡村振兴等全面建设社会主义现代化国家的战略目标。

（二）缓解财政收支矛盾

从预算小口径角度看，“十三五”时期以来我国一般公共预算收入虽然逐年增加，但一般公共预算支出逐年增加幅度更大，使得二者之间的差额总体上呈扩大趋势（见表1）。换言之，我国财政收支矛盾处于紧平衡的状态。这在预算全口径范围内也得到了体现。以2021 年为例，一般公共预算收入202538.88 亿元，支出246321.50 亿元；
政府性基金预算收入98023.71亿元，支出113661.01亿元；
国有资本经营预算收入5179.55亿元，支出2624.78亿元；
社会保险基金预算收入94734.74 亿元，支出87876.29亿元［3］。四本预算收入④为400476.88亿元，支出为450483.58 亿元，差额为50006.70 亿元。可见，不管从预算小口径分析，还是从预算全口径分析，我国财政都处于支出大于收入的紧平衡状态。当前，在统筹疫情防控，促进经济社会发展的背景下，减税降费、财政助力企业融资等政策预计还将持续，即财政紧平衡状态会在较长一段时间内都存在，缓解财政收支矛盾势在必行。所以应强化政府预算改革与管理，既要千方百计开源，增加收入，也要多渠道节流，规范财政支出，还要提效，增加财政资金使用绩效，从而缓解财政收支矛盾。

表1 “十三五”时期以来我国一般公共预算收支情况

（三）提升政府治理能力

财政是政府治理的基础，是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分。预算作为财政的重要内容之一，在政府治理中扮演着不可或缺的角色。应当说，经过改革开放40 多年来尤其是党的十八大以来系列政府预算改革，我国政府利用预算工具提升了政府治理能力。然而，我国东、中、西和东北四大版块区域发展不平衡、城乡发展不平衡、生态保护与经济发展不协调等问题仍然存在，雄安新区、海南自贸港、浙江共同富裕示范区等国家改革与开放重大建设任务需要投入，再加上产业科技创新、稳企业保就业、保障和改善民生，以及外交、国防、政法等领域常规支出，这需要大量的财政资金投入，势必也考验着政府的治理能力。因而有必要通过编制中期财政规划，促进财政资源与重点战略匹配；
通过强化政府性资源统筹，增加财政收入；
通过规范财政资源支出，将有限的财政资源有效配置到各环节、各领域；
通过预算绩效管理，提高资金使用效益；
通过强化公众监督、人大监督、审计部门监督、数字化监督等，进一步提升政府的治理能力。

（一）债务风险处于可控范围，但呈现升高趋势

从总量上看，近几年来中央财政、地方政府债务余额总体呈上升态势。衡量债务风险的指标之一是负债率，即债务余额与GDP 的比重，从2016 年以来的数据看，我国政府负债率逐年增加，2021年已达46.99%，低于60%的国际通行警戒线（见表2）。衡量债务风险的另一个指标是债务率，即债务余额与财政收入的比重，这可从小口径和全口径两个维度来分析。以2021 年数据为例，就小口径而言，全国政府债务余额⑤537397.6 亿元，一般公共预算收入202538.88 亿元，债务率为265.3%；
就全口径而言，四本预算收入400476.88 亿元，债务率为134.1%［3］，位于国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考区间90%～150%。尽管从负债率及债务率（全口径）两个指标看，我国政府债务风险仍处于可控范围，但风险呈现升高趋势。

表2 “十三五”时期以来我国中央财政、地方政府债务余额及负债率情况

（二）预算约束不够有力

预算绩效改革是我国政府预算改革的重要内容，其实施结果直接关系到财政资源配置方向及效益。经过多年的预算绩效改革实践，预算绩效约束不够有力的问题依然存在。一是绩效目标管理方面。部分绩效目标设置缺乏依据，且指标过于定性和空泛，可衡量性、可操作性较差，较难反映预算资金的预期产出和效果。部分绩效指标简单粗暴“一刀切”，未按项目进度安排及实施步骤细化分解。部分绩效指标较为单一。比如，仅列明数量指标，欠缺实施效果要求。二是绩效监控方面。预算绩效监控主体主要为财政部门，较为单一。有的地方绩效监控不规范、不到位，财政资金被闲置、被挪用、被挤占的现象较为突出。例如，2021年中央财政农田建设补助资金，吉林省被督查时仅支出6.4%，大量资金闲置。又如，山西汾阳违规将2000 万元抗疫特别国债资金用于其他项目建设［4］。三是绩效评价及结果运用方面。预算绩效评价以财政支出是否契合预算规定的合规性评价为主，若契合预算支出安排则被视为有效率，而对财政资金支出产生的经济社会影响评估较为薄弱［5］。比如，欠缺政府采购支出对拉动社会消费的评估、欠缺PPP项目对拉动投资的评估等。并且，绩效评价结果的运用也主要是简单地增减预算资金。

（三）预算公开不够全面深入

预算公开是提高预算绩效，提升政府治理能力的重要手段。尽管2008 年以来，我国陆续发布《关于深入推进基层财政专项支出预算公开的意见》（2011 年）、《财政预决算领域基层政务公开标准指引》（2019 年）等文件，指导各级政府推进预算公开，然而各地实践结果良莠不齐。一是县级市政府的财政公开情况仍然存在较大差距。在四本预算公开情况、政府预算绩效公开情况等评分指标体系完全一致的情况下，地级及以上城市平均得分为67.46 分，而县级城市平均得分仅为51.77 分。不少县级城市的多项信息未公开，而且不同县级市政府在财政公开透明方面的差异很大。例如，福建省福安市得分为82.77 分，江西省德兴市得分仅为16.41分［6］，个别地方政府甚至未公开最基本的信息。二是东部地区城市预算公开情况总体要好于中西部地区城市。四本预算公开情况、纳入预算的机构和部门公开情况总体改进较大，但预算绩效、项目绩效、抗疫资金、产业投资基金等与预算相关的信息仍需加大公开力度。三是部分省份的个别城市政府未公开2020 年预算执行和2021 年预算情况详表，仅在报告正文对四本预算的某些项目总额予以简单加总［7］。此外，部分城市的预算说明、事业单位预算、PPP项目、政府性债务等未按相关规定公开。

（一）提升预算的战略功能

一是在统一的时间框架内制定发展战略规划与中期财政规划。我国政府实行的是五年期的国民经济和社会发展规划，而政策规定的中期财政规划时间却为三年，时间上存在一定的错配，故可考虑研究制定五年期中期财政规划的可行性，推进中期财政规划与国民经济和社会发展规划相衔接。二是促进中期财政规划演进为中期预算。中期财政规划是中期预算的过渡形态，强调以自上而下的收入预测来反映财政收支，而中期预算侧重以自下而上的成本预测和自上而下的收入预测来反映宏观经济目标如何转化为预算总量和支出计划，使得预算支出受到财政资源总额限制，并优先安排战略支出事项［8］。三是促进预算与宏观经济及发展战略相衔接。在中期财政规划暂未转为中期预算之前，编制中期财政规划时将经济增长处于中速区间这一因素纳入进来，根据财政收入与经济总量的定量关系（一般为20%左右），合理预测财政收入水平，并按照延续与滚动原则，编制中期财政收支计划，提前确定分年度的收入来源和支出方向，进而促进预算与宏观经济及发展战略相衔接。

（二）加强全口径预算管理

一方面要加强预算收入管理。一是当前要统筹疫情防控和经济社会发展。减税降费、财政贴息等助企纾困政策预计仍将持续，在此背景下考核政府绩效时可不设置财税收入增量、增幅等指标。二是严禁税收空转。改革开放以来，我国各地政府在招商引资时多在产业政策中设置税收返还条款，即企业在某地年度纳税总额达到一定规模时予以一定比例地返还地方级税收。比如，企业在A 市纳税总额达到1 亿元时，按其地方级税收的80%返还，这不仅在全国范围内造成招商引资的恶性竞争，还使得当地政府税收空转，表面上看财税收入增加较多，事实上地方留成较少。三是强化债务收入管理。一般债统一纳入一般公共预算管理，专项债统一纳入政府性基金预算管理。

另一方面要加强预算支出管理。一是加快推进预算支出标准体系建设。按照覆盖面宽、资金量大、实施期限长的要求，优先筛选出适合标准化支出管理的项目；
围绕标准内容、使用范围、标准运用、部门职责等编制支出标准体系；
编制申报格式、管理流程等支出标准附件，辅助预算支出管理。二是健全预算支出标准动态调整机制。根据经济社会发展水平、物价水平、财政收入等，定期开展评估，综合运用市场比较法、数理统计法、成本效益法等方法，对预算支出标准适时调整，增强其实用性。

（三）深化预算绩效改革

就绩效目标设置而言。要以定性目标为辅，定量目标为主，突出目标的可操作性、可执行性，同时绩效目标不仅要可反映出数量，更要可反映出质量。以人力资源部门就业服务项目为例，绩效目标不仅要解决一定数量的就业问题，更要侧重解决农村待就业青年、大学生未就业人口等重点人群的就业问题。

就绩效过程监控而言。继续完善事前—事中—事后监控机制。应构建财政部门、预算单位、第三方机构共同参与的联动绩效监控机制。依托互联网、大数据等数字技术，整合政府部门数据资源，建立绩效监控系统，制定监控规则，当项目资金支出率在规定期限内未达到申报预算时设定的支出率时，监控系统可自动发出预警信号。

就绩效评价及结果运用而言。一是构建分类分级评价机制。依据民生项目、环保项目、政法项目、专项债项目等不同项目类型，分类设置项目绩效评价指标体系。同类项目按照额度大小不同设置不同的评价标准。二是构建预算单位自评、财政部门主评、重大项目第三方机构专业评、人大和审计部门监督的多部门共同评价机制，提升预算绩效评价质量。三是强化预算绩效评价结果运用。对挪用、挤占项目资金的，严惩不贷。对预算资金使用率较高，且产生了良好的经济社会效益的单位或项目负责人，予以物质与精神奖励。

（四）拓展预算监督内容

鉴于不同层级政府预算公开程度不一、不同部门预算公开程度不一、不同项目预算公开程度不一，应进一步拓展预算监督范围与内容。一是建立预算公开制度。针对政府性债务（含一般债和专项债）、事业单位预算、PPP 项目、专项转移支付扶持项目、产业发展基金等预算公开薄弱领域，建立预算公开制度，除涉密信息外，均应定期向社会公开，自觉接受公众监督。二是建立多部门联动监督机制。目前，我国政府预算监督主要以人大、审计部门为主，应探索构建人大、审计、司法、统计、监察、新闻媒体等多部门联动监督机制，突出相关职能部门的专业性。比如，加强统计部门监督，可以更好地判断预算项目所反映的经济指标的真实情况。三是注重数字赋能预算监督。搭建预算监督数字化平台，建立检查对象、监督成员数据库，并按照双随机原则抽选。推进数字监督联通电子政务，将公示公告、掌上税务、统计微讯等功能与数字预算监督平台耦合集成，促进部门信息共享。四是进一步完善政府部门网站建设。政府部门相关网站的建设应更便于公众及部门监督。比如，预算信息公开可围绕信息公开目录、重点信息公开、信息公开指南、信息公开监督工作规范等细化。又如，预算监督信息检索时，可分类设置一般公共预算、政府性债务、事业单位预算、政府性基金预算等导航服务。

注释：

①③数据来源于国家统计局官网和历年《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》。

②判断一国（地区）经济增长速度是位于低速区间，还是位于中速区间，或是位于高速区间，有这样一条经验规则：将10%三等分，（0%，3.3%］、（3.3%，6.7%］、（6.7%，10%］分别对应低速区间、中速区间、高速区间。为了便于统计，将各个区间的上下限值取整，再考虑到有些国家（地区）的经济增长速度可能高于10%，有些国家（地区）的经济增长速度可能出现倒退现象，所以，一国（地区）的经济增长速度小于且等于3%为低速增长，位于（3%，7%］之间为中速增长，位于（7%，10%］之间为高速增长，高于10%为超高速增长。

④四本预算收入为一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金预算收入之和。

⑤全国政府债务余额为中央财政及地方政府债务余额之和。

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