“逆城镇化”视阈下土地制度创新与乡村振兴

张元庆

[摘  要]对土地不同经营模式下农户年收入差异情况进行实证研究发现：农民手中土地资源越多，获得的土地收益就越多，有利于吸引更多人才和资金回流乡村，实现乡村振兴的“逆城镇化”发展;土地出租及土地被征用的农户年收入水平整体高于其他农户;土地出租以及土地被征用的农户分别通过提高打工收入以及工资收入水平增加其年收入。从更深层次思考土地制度改革与创新问题，应鼓励农民自主合法开垦荒地，设置“拓荒者保护期制度”;让利于民，建立常态化机制大幅提高用于发展农业农村的土地出让收益;大力发展农村土地合作社组织，扶持乡镇企业发展，助力乡村振兴。

[关键词]逆城镇化;土地制度创新;乡村振兴

[中图分类号]F301.1  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2022）09-0074-07

改革开放后，全国范围内开始了城镇化建设的浪潮，一批批沿海城市率先崛起，一批批流动的农民工大军从全国各地涌向东部沿海地区，有效促进了东部沿海地区经济率先发展。当东部沿海地区先富裕起来后，虽然提高了我国经济的整体水平，但也进一步拉大了我国东、西部地区之间的发展差异。由于大量农村人口向外迁移，出现了大量“空心村”“留守儿童”“农民工歧视”和“田地荒芜”等现象，不仅严重制约了广大乡村的发展，更造成了众多社会性问题，阻碍了中国城乡融合和一体化进程。在数字经济大发展的背景下，如何实现人力资源留在乡村、更多资源向乡村流动、提高乡村土地资源利用效率、有效增加农民财产性收入以实现共同富裕成为重要议题。

党的十九大以来，中国乡村振兴取得丰硕成果。乡村振兴战略的提出是共同富裕视角下的一次战略调整，也是“逆城镇化”视角下的一次城乡融合的路径选择。要实现乡村振兴和增加农民收入目标，最直接有效的办法就是提升农民手中土地资源利用效率和土地拥有量，同时增加农民的就业机会。土地是农民手中最重要的资源，土地制度创新无疑是乡村振兴的重要推动力。从中国农民对土地的不同经营方式与收益差别入手，探寻土地制度创新的可能性与可行性，对实现城乡融合和乡村振兴具有重要意义。

一、文献综述

中国实施的家庭联产承包责任制有力推动了乡村经济的发展。经过几十年的发展，中国逐渐形成了土地制度二元格局，即城市土地归国家所有、农村土地归集体组织所有。因为集体组织自身的特点，中国农村集体土地制度运行中存在一定问题，如农村集体组织成员道德风险不可控问题、农村集体组织主体虚位问题等。总之，农村土地长期以来存在产权关系不清、资源配置效率低下问题，严重阻碍了农业和农村现代化发展。而作为重要的生产要素之一，农村土地存在较为严重的流转障碍。因此，学者们对此进行了大量研究。

关于土地产权问题，经济学家科斯提出，在交易成本不为零的条件下，产权界定清晰才能确保交易顺畅进行，因此，私有产权是交易成本最小化的理想制度，是最佳资源优化配置方式，也是一切公平交易的前提。[1]可见，科斯积极主张私有制。该观点也是西方社会的主流观点。由于国情和制度差异，中国大多数学者都主张土地产权公有制。还有学者主张土地所有制应该多元化。如蔡继明等认为，由于存在无法完全克服的道德风险问题，应该积极尝试土地产权的清晰界定，实施土地所有制多元化试点。[2]

关于集体土地产权方面，孙敏认为，农民集体土地产权主体不清晰，名义上的农村基层组织包括很多，如农民集体经济组织、村委会，甚至村小组，法律并未明确具体哪个村集体组织拥有产权，导致农村集体土地产权主体不清晰。[3]农户在现实中常常将自身看作是农村土地所有权人。当国家不具体行使权力时，农户便是农村土地的直接权力行使人。但是基层村集体组织是法律意义上的农村土地收益主体，农村土地产权的稳定性缺少市场机制调节，村集体组织与农村土地存在法律上清晰的财产关系，但村集体组织成员的道德风险使这一关系陷入了“农地集体所有制陷阱”之中。当农民必须承担土地使用费用时，农民会直观感受到其并不具有完整的土地使用权和收益权。[4]在此种情况下，土地使用权流转就会障碍重重，受到局限后，农村土地资源无法通过市场进行资源优化配置，也无法实现土地资源高效利用，进而影响农民收入和乡村振兴进程。[5]

关于土地流转方面。基于现有土地制度，中国农村土地属于集体组织所有，农民拥有土地使用权和收益权等权属，但并不完整，这给农村土地高效流转造成束缚。一方面，由于农地收益有限，土地承包经营权流转不够充分。另一方面，集体建设用地收益巨大，隐形流转禁而不止，农民土地权益长期因此受到侵害。特别是集体非农建设用地使用权流转因为存在巨大利润空间屡禁不止，严重破坏土地制度，也存在巨大违约隐患。[6]杨青等认为，农业“三项补贴”除提高了规模农户土地转入规模外影响不大，同时提高了土地转入价格，甚至对小农户土地转入行为存在抑制作用。[7]宋珂等认为，农业经营外包能够促进农业规模经济，提升经营效率，对农村土地流转租金上升具有正向影响，但对小农户影响不显著。[8]

综上所述，国内外学者对土地产权制度和土地流转等问题的研究已经相当深入，成果丰硕，但基于我国国情的土地制度改革还需要更加深入研究。如，我国家庭联产承包责任制背景下的个体农户经营效率低下与土地规模经营之间的矛盾如何破解;现有制度前提下，如何最大限度增加农民手中的土地资源，进而实現增加农民土地收入的目标等。

二、理论分析与假设

（一）机会成本效应

一般来说，对于以农业生产为主的农户而言，其收入将会受到自然因素及农产品价格波动的影响，其收入总体而言将低于土地出租及土地被征用的农户，因为农户在土地出租或被征用的同时，可以从事其他工作，获得另一份收入。此外，农户土地出租以及土地被征用，一方面，规避了受到自然因素影响而造成农业损失的风险，从而大大提高了其收入的稳定性;另一方面，农户将其劳动力用于非农业生产，在人力资源相对稀缺的市场上，从事非农劳动获得的收入将高于其从事农业生产获得的收入。

（二）人力资本专用性

人力资本专用性是资产专用性的一种，是指在不损失生产价值的前提下，资产用于不同用途的程度。依附于人力资本的专用性包括技能、知识等。对于工人而言，通过长期学习与积累具有了一些特定的知识和技能，而这些技能严重依赖所在企业的产品工艺流程等，一旦工人流失到其他企业，其收益由于人力资本专用性原因会大幅减少。但对于农民而言，由于经营农业收益相对较低，很多农民会学习其他技能和手艺，如瓦工、电工、修理等技能，这些技能水平越高，放弃土地经营而从事其他工作获得的收益就越高，即打工收入就越高。这促使很多农民特别是年轻的技术农民选择放弃土地经营，流向其他行业赚取更高收益。同时，出租土地的收入也能维持基本生活，更加激励了农民外出务工。

（三）规模经济

规模经济简言之是指因规模扩大带来的经济效益提高。规模经济要实现经济效益提升需要在生产中超过收支平衡点，即当生产企业的固定成本不变时，可变动成本在生产规模扩大之后同比例增加，會导致产品边际成本下降，进而实现企业利润提升。以农村土地为例，以家庭为单位的土地经营模式采用人工劳动，单个农户没有动力采取机械化生产经营方式。但通过土地流转后，众多农户土地流转到少数专业经营土地的农户手中，此时，采用机械化生产经营的成本会低于人工劳动成本，实现了土地规模化经营和现代化经营，土地收益也获得提高，进而实现了土地经营的规模经济效应。

三、实证分析

（一）回归分析

本文采用中国家庭追踪调查（CFPS）2018年数据，该数据主要反映了中国社会、经济、人口、教育和健康的变迁情况，具有一定的代表性。经过筛选，最终选取农户4436户，按照土地是否被征用、土地是否出租以及租用他人土地，将土地经营类型划分为土地被征用、土地出租给他人、租用他人土地以及仅经营自有土地四种类型，其中土地被征用458户，土地出租46户，租用土地593户，经营自有土地3339户。

由表1可知，打工收入是农民主要收入来源（其中打工收入主要指做农活挣钱以及外出打工）。选择将土地出租的农民年底总收入要高于其他农户，即通过土地出租减少农业劳动投入，提高外出打工劳动投入，从而使其总收入高于其他类型的农户;土地被征用的农户，大部分选择在城市生活，因此，总体而言其工资收入提高。综合而言，以土地耕种为主的农户其收入水平低于选择将土地进行转让的农户。

为进一步探究土地的不同经营方式与农户年收入之间的关系，采用回归分析方法对其进行具体分析，模型具体构建如下：

Y  =  αX  +  βZ  +  ε                                                                                                                                                         （1）

式中，Y为因变量，即农户年收入;X为自变量，本文选取土地是否出租fs1（出租fs1=1）、是否被征用fs2（被征用fs2=1）以及是否租用他人土地fs3（租用他人土地fs3=1）三个二分变量;Z为控制变量，主要考虑家庭及户主因素，包括家庭规模、家庭耐用品消费、户主年龄、每周工作时间以及受教育年限等。为减小异方差对结果的影响，将农户年收入取对数并采取稳健标准误估计，所得结果见表2。

由表2可知，将土地出租以及土地被征用明显提高了农户的年收入水平，出租土地对收入的正向影响更大，租用土地进行农业生产对农户年收入增长的影响较小，且没有通过显著性检验，即小规模租用土地进行农业生产的农户并未明显改善其年底总收入。为使结果更具稳健性，采取逐个引入的办法对其结果的稳健性进行验证，如表2所示，通过逐步引入变量，出租土地和土地被征用所得结果并未有太大波动，而租用土地的影响仍然较小，所得结果较为可靠。

（二）中介效应分析

为进一步寻求不同土地经营方式对农户年收入影响的具体路径，采用中介效应模型对存在的中介效应进行检验，模型具体构建如下：

Y  =  cX  +  βZ  +  ε1                                                                                                                                          （2）

M  =  aX  +  βZ  +  ε2                                                                                                              （3）

Y  =  c’X  +  bM  +  βZ  +  ε3                                                                                                                         （4）

式中，Y为农户年收入;X分别为fs1、fs2、fs3;M为中介变量，中介变量分别选取打工收入fo1、工资性收入fo2、农业净收入fo3，并对中介变量取对数处理。

1.土地出租、打工收入与农户年收入。如表3所示，通过中介效应模型计算，Sobel检验值为0.081，通过1%显著性检验，打工收入对于出租土地的农户增加年收入具有中介效用，即土地用于出租的农户其主要通过外出打工增加其年收入。

2.土地征用、工资收入与农户年收入。由表4所示，Sobel检验值为0.015，通过5%显著性检验，即工资收入对土地被征用的农户增加年收入具有中介效用，意味着土地被征用的农户主要通过提高其工资收入最终提高其年收入水平。

3.租用土地、农业净收入与农户年收入。由表5所示，Sobel检验值为0.025，通过5%显著性检验，农业净收入具有中介效应，农户租用土地主要用于农业生产，并且租用他人土地的农户显著增加了农业净收入，但对年收入的影响较小。

四、结果分析与建议

（一）结果分析

本文采用回归分析和中介效应模型验证了土地不同经营模式下农民年收入差异情况，并得出如下结论：第一，农民手中土地资源越多，获得的土地收益就越多，有利于吸引更多人才和资金回流乡村，实现乡村振兴的“逆城镇化”发展，因此，应通过土地制度改革尽最大可能增加农民手中的土地资源数量，不断提升农民收入水平。第二，土地出租以及土地被征用农户年收入水平通常高于其他农户，但由于土地属于集体组织所有，在出租及被征用后其部分收益要上交集体组织，这样农民来源于土地的收益被压缩。为了更好地将土地收益向农民倾斜，应进行土地制度改革，达到增加农民土地收益的目的。第三，土地出租以及土地被征用的农户分别通过提高打工收入以及工资收入水平提高其年收入。通过实证分析可知，农民出租土地或土地被征用之后通过打工收入，降低了放弃自己耕种的机会成本，实现了年收入的总体增加，同时，提升了耕地的机械化生产规模和效率，产生了规模收益，进而间接增加了出租土地费用，提高了自身收入水平。

（二）对策建议

众所周知，中国土地制度是社会主义公有制，城市土地产权属于国家，农村土地产权属于集体。农村土地制度改革不能动摇社会主义公有制基础，同时，需要进一步释放土地潜能，实现规模生产和规模经济，因此，中国土地制度改革和创新是一个系统且复杂的问题。[9]目前，中国现有土地制度已经进行了改革与创新，如土地确权、三权分置、两权分离等，甚至也允许部分农村集体经营性建设用地出让，在一定程度上缓解了一些冲突和矛盾，但仍需进一步深化改革。根据前面实证的结论，提出如下对策建议。

1.鼓励农民自主合法开垦荒地，设置“拓荒者保护期制度”。保护期可以设置15—20年，在保护期限内，土地产权归开荒者个人所有，个人拥有该土地的一切权益，超过保护期后土地产权归国家。这样可以有效激励农民主动开垦荒地，整体扩大土地耕种面积，增加农民收入。特别是鼓励那些相对贫困的农民参与垦荒，能够有效增加该部分农民收入，促进乡村振兴与发展。设置“拓荒者保护期制度”，能在坚持土地公有制基础上破解农村集体土地分配困局。以辽宁为例，截至2021年11月底，辽宁现有耕地面积408.53万公顷，占辽宁土地总面积的28%，未利用土地面积近139万公顷，还有很大的拓展空间，实行激励性土地制度改革有利于增加耕地总面积，提高土地利用率，为广大农民增产增收提供助力。

2.让利于民，建立常态化机制提高用于发展农业农村的土地出让收益比重。在现有农村土地制度背景下，土地出让收益投入农村农业的比重较少，据统计，2013—2018年的5年间，中国土地出让总收入达28万亿，扣除成本后收益为5.4万亿，但用于农业农村支出的金额只有1.85万亿，只占土地出让收入的6.6%。乡村振兴和共同富裕的实现要求有更多资金流向乡村，因此，从政府层面应加大让利于民的力度，大幅提升用于发展农业农村的土地出让收益比重。“十四五”开局之初，中共中央办公厅、国务院印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，要求各省（区、市）稳步提升支农比例，到“十四五”末期，要达到土地出让收益一半以上用于支农建设。2022年4月，辽宁省委办公厅、省政府办公厅出台《关于贯彻落实〈关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见〉的若干意见》，提出到2025年土地出让收益一半以上资金用于农业农村。应建立常态化机制使更高比例土地出让金用之于民。健全生产要素在城乡间流动机制，吸引更多生产要素流向農村农业。同时，要加强村集体组织道德风险的监督工作，切实维护好农民利益。

3.大力发展农村土地合作社组织，扶持本地企业发展。在土地出租和土地被征用的农民群体中，很大一部分人是以在本地的土地合作社组织和企业中打工为生，因此，大力发展农村土地合作社组织，让更多农民有机会参与其中，对于城乡融合发展及“逆城镇化”的乡村振兴具有重要作用，此外，本地企业是实现乡村振兴的重要载体，也是吸纳打工农民的主要力量，扶持好本地企业发展对于增加农民打工收入和助力乡村振兴大业具有重要意义。此外，对科学耕种土地的专业农民和租种土地的承包农民而言，也需要土地承包经营权能够作为抵押品获得更多配套性金融支持，因此，加快土地证券化进程，降低土地使用权抵押门槛，增加政府涉地补贴额度，给予涉地经营业务和企业政策优惠，简化土地抵押贷款流程，降低土地金融的经营成本尤为重要。[11]这些措施有利于优化土地要素市场结构，提高土地要素利用效率，增加农民就业机会，增加农民收入，助力乡村振兴。

参考文献：

[1]Coase R H.The problem of social cost[J].Journal of Law & Economics，1960（3）：1-44.

[2]蔡继明，李蒙蒙.土地管理困境：委托—代理的视角[J].农业经济问题，2022（2）：41-59.

[3]孙敏.三个走向：农村集体经济组织的嬗变与分化——以深圳、苏州、宁海为样本的类型分析[J].农业经济问题，2018（2）：21-30.

[4]靳相木，朱永德，吕天军.农村税费改革可能造成土地公有制的虚拟化[J].中国农村经济，2001（11）：35-37.

[5]钱文荣，朱嘉晔，钱龙，等.中国农村土地要素市场化改革探源[J].农业经济问题，2021（2）：4-14.

[6]程怀儒.对现阶段我国农村土地问题的思考[J].经济问题探索，2004（11）：90-93.

[7]杨青，彭超，许庆.农业“三项补贴”改革促进了农户土地流转吗？[J].中国农村经济，2022（5）：89-106.

[8]宋珂，刘卫柏，魏逊，等.农业经营外包对土地流转租金的影响——基于3省（市）农户调查数据的实证分析[J].经济地理，2022（3）：133-140.

[9]韩松.城镇化进程中入市集体经营性建设用地所有权归属及其与土地征收制度的协调[J].当代法学，2016（6）：69-80.

[10]黃忠华，杜雪君.集体建设用地入市是否影响城乡统一建设用地市场？——基于浙江德清微观土地交易数据实证研究[J].中国土地科学，2020（2）：18-25.

[11]李航，秦涛，潘焕学.农地金融模式绩效评价及服务机制优化[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2021（9）：95-103.

责任编辑  魏亚男

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