新时代公安机关政治建设若干问题研究

□石 嵩，单卫华

(青岛市市南区委政法委员会，山东 青岛 266071)

当前，以习近平总书记为核心的党中央全面强化党对一切工作的领导，构筑了新时代中国特色社会主义“长期执政党——国家”互嵌的新格局，使我国人民民主政权的稳定性和对国家社会的掌控力得到空前强化，以党的领导为中心的国家治理体系和治理能力获得全方位提升。2014年至今，习近平总书记多次会见公安英雄模范和先进集体，2019年更是亲自出席全国公安工作会议，将公安机关的重要性提升到新的高度。在此背景下，公安机关需要展现新作为新变化，以适应党和人民的新需要。马克思主义认为，国家的本质决定了国家首先是作为阶级统治、即政治统治的工具或机器而存在，其次才是作为执行社会职能的社会管理机构而存在。[1]公安机关作为国家政治机体组成之一，对其政治建设研究理应作为诸研究的始点，从而在本源上把握好公安机关在新时代的定位和遵循，指引公安各项工作更好传承，并为新型公安工作创制提供依据。

“公安”作为政治概念出现始于政治机构命名，见于北美英属殖民地的莱斯勒起义。[2]1699年6月，纽约人民在德裔移民莱斯勒领导下驱逐总督，在人民中选举产生了公安委员会，并通过其组织民兵维护秩序，逮捕反革命分子。美国独立战争期间，第一届“大陆会议”根据1774年宣言设立公安委员会，第二届“大陆会议”通过《独立宣言》后在各州设立公安委员会，负责监察、军事和行政职责，保卫新生政权，维护社会秩序。法国大革命雅各宾派专政时期，亦存在名为“公安委员会”的组织，在“山岳派”执政联盟中履行政府行政权，掌握内政、外交及诸行政大权，并有权发布命令逮捕反对力量，实际上统辖所有国家机关，是高度集中的革命专政机关。巴黎公社期间，最高权力机关公社委员会下设10个委员会，公安委员会是其中之一，负责保卫新生无产阶级政权，镇压诱降策反活动。由此可见，西方世界出现的公安，以保卫政权安全为政治逻辑起点，但在履职形式上具有行政化的特点，进而其安全保卫范畴外延至国家社会等全领域。

我国近现代“公安”的发轫经历了一个“输出”又“引入”的过程。自古虽有公安一词，但与近现代所指公安不是简单的继承发展关系：一则为地名，《荆州记》记载，“吴大帝推先主为左将军荆州牧，镇油口，即居此城。时号先主为公，故名其城为公安”。所以“公安”以主政之人得名，即“左公之所安”；
二则为文学流派之一，该流派发端于明神宗万历(1573-1620)年间，以袁宏道及其兄袁宗道、弟袁中道三位公安人为代表，其文学主张重变通、展灵性、倡通俗，在解放文体颇具建树，但此处公安亦为地名指向，并无任何引申涵义；
三则为“民治”组织，据《鄞县通志》记载，道光二十九年鄞县创立公安会，负责本地救火职责，但该组织并非“官办”，而是于官府主导下的平民自助、自卫、自防组织。[3]综上，我国至近代初年，公安仅作为地理概念或“民治”组织概念，与近现代履行政治与行政职能的组织概念有较大差距。

19世纪60至90年代，日本进行现代化政治、经济、社会改革运动，力求建立资本主义工业化国家。在此过程中，日本大量翻译西方书籍系统学习西方现代思想。为解决翻译词汇匮乏问题，日本开始大量使用汉语意译西方文明成果，以“嫁接”的方式生产新词汇为本国所用，“公安”就是其中之一。在日本，公安被赋予国家安全、公共秩序、违法犯罪等理论意涵始于明治维新初年，于19世纪80年代上升为法律概念，之后逐渐被日本社会普及并被接受。通过明治维新，日本走上快速发展道路，而清朝则因闭关锁国日渐没落。1887年，黄遵宪所著《日本国志》以日本汉字术语直译公安之意涵，此为公安在国内文献最早的近代意义诠释。1898年，“戊戌变法”让国人政治觉醒，留日学生通过创办报刊、翻译书籍等方式介绍日本政治制度，使公安称谓在国内广为流传。如王我臧所译《汉译日本法律经济辞典》中，将公安释为“公共之安宁，即社会全体之安宁也，为对私安而称之语”。自1905年始，清朝在其政治统治中正式使用“公安”一词，作为政令、法律中具有政治意义的内容。由此，近现代意义的公安在国内既不是自发概念，也不是“舶来品”。一定意义上，将其称之为“回归词”较为妥当。

晚清至辛亥革命之前，“公安”已作为常规概念存在于政治、社会领域，意指保卫统治秩序，维护社会生活安宁稳定局面，对违犯法令、破坏公序的活动予以惩戒。可以说，基本保持了从日本“引入”概念的原意。但在如何建立“公安”、维护“公安”的问题上，相较于日本完全官办、完全公权的立场，我国拓展了实施的方式，以“自治”形式出现的“公安会”成为新主体。当然，各地兴起的“公安会”虽为“兴民权、保公安”之探索，但终究陷于工具主义的窠臼，最终行官办之实。一定程度上，称之为所谓“警察新政”的附属之物更为合适。1911年，辛亥革命推翻了两千多年的封建帝制，翻开了中国现代民主政治发展的崭新篇章，开启了中国社会走进现代化的闸门。1916年，孙中山、黄兴在上海发表关于构建地方自治制度的演说，期间提出了组建公安局的号召。所指公安局系相仿美国地方自治制度，同时继承发展乡团、保甲等中国古代基层传统形式，在县长之下设立的行政执法部门，为县级自治模式的组成部分。1921年，在“新政治”和“旧传统”交汇多年后，广州市公安局应运而生，而其创立者正是孙中山之子孙科。尔后，广东政府发布《广东暂行县自治条例》，公安局在省内县域相继建立。1928年，南京国民政府颁布《各级公安局编制大纲》，具有现代化意涵的公安组织体系初步建立。

党的领导是指党以组织形态进行的领导，将党的路线、方针、政策全面灌输于公安各项工作之中，使公安工作成为政权构建和公共安全守卫的重要组成部分。1927年2月，朱德同志被委任为南昌市公安局局长，但当时正处于第一次国共合作时期，我党尚未走上武装夺取政权的道路，因此朱德同志仅是作为合作体中的一员管理南昌公安局。因此，无论从表现形式还是实质意义上，此时的南昌市公安局都并非我党以自有组织形态进行全面领导和指挥，不具有政党领导的性质。同年8月1日，南昌起义揭开了中国共产党独立领导武装斗争和创建革命军队的序幕，打响了武装反抗国民党反动统治的第一枪。南昌起义后，中国共产党前敌委员会决定由彭干成出任南昌市公安局局长，将公安机关划归党的组织领导体系之中，担负保卫前委安全、镇压反革命活动、重建社会治安秩序的政治及行政任务。至此，第一个党领导下公安机关宣告诞生。

八·七会议的召开成为公安机关及其实务实现转折的关键节点。会议确立了土地革命和武装反对国民党反动统治的总方针，党在领导革命和建设时更加注重申明政治立场，构建政权组织亦力求与现存形态划清界限，加之受共产国际和苏联影响，党领导下执行政治安全保卫、镇压反革命、维护社会秩序、管理公共事务等任务的组织从此多以政治保卫及类似称谓命名，直至抗日战争爆发。这一时期，党领导下具有公安意涵的工作从未停止，只是在特殊历史背景下未以“公安”命名或表述。

1937年9月，陕甘宁革命根据地苏维埃政府正式改称陕甘宁边区政府，党领导下的抗日革命根据地政权建设进入新发展轨道。基于党的抗日民族统一战线政策，党决定再次启用(或继续沿用)“公安”命名政权安全保卫、治安秩序维护的组织，但根据党的原则和革命实际需要，对原有机构进行全面改造，确立了党对公安工作的集中统一领导和指挥。1940年11月，党制定并颁布《公安局组织纲要》，尔后各革命根据地相继发布关于公安局的暂行条例，公安的机构设置和工作内容基本固定下来，公安的党性、人民性以政策、制度等形式得以确立。

苏联模式在组建和发展党领导下的公安机关中起到了关键引导作用。由于处于战时，党领导下的公安机关基本围绕保卫党组织安全而设置权责，这与革命斗争的现实和形势相适应。国家处于动荡之中，并不具备构建良好社会治安秩序的期待可能性；
在党领导的新生政权得以稳定之前，社会机制存在较大缺失，公安资源力量全方位投入维护尚不成熟的秩序现实意义有限。依据当时的客观情况，镇压反革命活动，守护新生政权进行体现共产主义初心的主动作为，便自然而然成为党领导下的公安机关的使命和任务。

新中国成立后，第一次全国公安工作会议明确公安机关的总任务是“完全学会和敌人作隐蔽斗争，特别是同国际特务作斗争，镇压国内外敌人的一切捣乱和破坏，建立革命秩序，保卫国防，保卫建设，巩固人民民主专政”。尔后毛泽东同志进一步指出，“保卫工作必须特别强调党的领导作用，并在实际上受党委直接领导，否则是危险的”。由此确立了新中国公安机关的组织要求和职能定位。新民主主义社会到社会主义社会的跨越时期，社会主义初期的艰难探索时期，直至改革开放前，公安机关的中心任务都是以政治保卫为中心的镇压反革命、肃清反动势力工作，通过打击各种渗透和破坏活动，保卫新生政权的安全和发展。[4]改革开放以后，我国实现了三次思想大解放，使政治对社会的整体规制逐步放宽，国民经济获得发展和解放的机遇，由此公安机关指导思想和重点工作实现转移。1991年召开的第十八次全国公安会议，在公安基本任务和宏观对策中加入了“更好为经济建设服务”的表述，进一步丰富和发展了公安工作的内涵。

党的十八大以来，我国进入中国特色社会主义新时代。以习近平同志为核心的党中央带领全党全国各族人民为实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗。2017年5月，习近平同志在会见全国公安系统英雄模范立功集体表彰大会代表时，要求公安机关做到“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”，将公安工作与全面加强党的领导、坚持以人民为中心、全面依法治国、加强纪律建设和反腐败斗争对应，把习近平新时代中国特色社会主义思想贯穿于公安之“骨髓”。2019年5月，习近平同志在出席全国公安工作会议时强调，“新的历史条件下，公安机关要坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持总体国家安全观，坚持以人民为中心的发展思想，坚持稳中求进工作总基调”，“履行好党和人民赋予的新时代职责使命，努力使人民群众安全感更加充实、更有保障、更可持续，为决胜全面建成小康社会、实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦创造安全稳定的政治社会环境”。由此可见，新时代公安内涵较以往更加立体和丰富，但始终顺应党领导下公安实务的演进逻辑。

通过回溯我国公安的发轫，总结党领导下公安实务的演进，可以得出党领导下的公安机关一以贯之的几个方面：一是党领导下的公安机关自始就是人民民主政权机构的组成部分，虽然与资本主义警察机构在履行职能方面有类似的政治意义，但其内涵却大相径庭。党领导下的公安机关以马克思主义科学理论为指导，共产主义理想信念和党性、人民性实质统一，使其与资本主义警察机构的恐怖暴力划清了界线。二是党领导下的公安机关是历史的产物，是人类文明发展与中国历史传统的交汇成果。自十七世纪政权机构冠以“公安”之名到明治维新公安法律化，再到公安回归中国后的现代化“临摹”，直到党领导下的公安机关创建——我国党领导下的公安机关，从来不是历史断面上的突现物，而是寓于中国社会和现代国家发展的潮流之中。三是党领导下的公安机关，任务着眼于围绕政权构建的政治和围绕公共治理的行政两个基本范畴，其中前者是第一性的。无论起初对革命星火的保卫、对根据地政权的保卫、对新中国新生政权的保卫、对改革开放以来政治安全的保卫，其鲜明的政治使命无不处于诸公安任务之首。在人民民主政权稳定的前提下，公安机关维护社会治安秩序，打击违法犯罪活动才有合法性基础，讨论公安机关参与公共治理才有现实意义。四是公安工作的内涵和具体内容，随国家社会发展不断丰富。从战争年代保卫新生政权安全到和平年代服务经济发展，再到复兴年代创造安全稳定政治治安环境，公安机关在突出政治作用的同时，逐步强化在国家治理领域的作用，而且这一作用呈现出由消极到积极的转变。

党领导下的公安机关，呈现出“改造沿用”到“苏俄模式”再到“中共创建”的轨迹。但无论哪个阶段，党领导下的公安机关，都首先作为政治安全保卫力量出现在党和国家的发展进程之中。这与历史上公安机关始终作为政权机构之一的定位有关联，也表现出鲜明的近现代中国政治发展特征。新中国成立后，党作为长期执政党在我国政治体系中始终处于核心地位，在领导国家和社会的建设和发展中发挥引领者、指挥者和发动者的作用。进入中国特色社会主义新时代以后，党以强大的组织力和推动力将党的路线、方针、政策贯穿于国家社会的发展脉络，可以说已形成党与国家相互嵌入，以党的领导为中心的社会主义国家组织形式。[5]在这一体系中，公安机关可以说是人民民主专政政权机构中唯一构建于社会全域的高度组织化的安全守卫者，肩负执行守护政治安全，维护社会安宁与稳定，保护人民群众合法利益和人身财产安全，打击和治理违法犯罪活动等具体职责。公安机关由法律赋权享有直接强制权力，并可使用警械武器以确保权力实施。党的路线、方针、政策的出发点和归宿无不在于实现和维护人民的利益，在这一点上，政权、社会和人民实际是高度统一体，人民位于三者的中心位置。“公安姓党”决定了公安工作高度的人民性，体现党性与人民性实质统一，这就要求公安机关无论以何种形式开展工作，均是以“为人民谋幸福，为中华民族谋复兴”这一初心和使命服务的，目的在于保障人民民主和美好生活的实现，是党领导下的政治活动与法治活动的统一。

有学者将公安工作指向秩序的维护与重建，此逻辑起点更偏向于行政概念而非政治概念。实际上，自西方世界将政权机构冠以“公安”之名到我国新时代党领导下的公安工作，维护与重建秩序都基于一个明确的目的——维护政权安全——即党和人民实现利益诉求的基础。马克思主义认为，政治问题的本源是利益及利益关系，有规制和分配利益的现实需要才产生了秩序。或者可以这样表述，秩序是利益之种概念，任何秩序的构建都是以利益的实现为导向的，秩序相较于利益而言，是利益具体的实现方式，是利益实现的社会规制和认可。

1985年，公安学正式在政治研究中独立，作为一级学科登上学术舞台。[6]然而受制于经验主义、“照搬”思想的研究惯性，公安机关政治建设研究相较于各公安实务学科一直处于追赶状态。由此造成了公安学视域下，政治建设更多表现为动员力而不是一门公安学科，公安学研究偏行政化司法化明显。宏观法律政治研究视域下，即以政治学所关注的政党政权利益，公安学所关注的法定职权履行双向考量，现阶段的研究确是存在一定的工具主义和实用主义趋向的。回到是秩序还是利益的问题，不得不说这正是症结所在。将公安机关政治建设研究回归马克思主义政治学本源，以专业的、部门政治视野开展研究是大势所趋，尤其在探讨公安机关政治建设意义方面，应着眼于新时代中国国家、社会与人民的共同利益及其实现路径，在此前提下明确政治行政责任。切勿再让研究惯性成为公安机关重业务发展轻政治建设的托辞，必须确保公安机关政治建设研究走在新时代中国特色社会主义政治发展的康庄大道上。

据此，无论以历史抑或时代、实务抑或理论视野展望，新时代公安机关政治定位势必回归马克思主义政治观点和新时代中国政治社会发展的大方向。即必然忠诚于党的领导，将党的领导权直接的、系统的一以贯之；
必然首先以党的政权机构，再是国家的行政部门存在于新时代国家治理体系之中；
必然将公安职权建立在履行政治功能的基础上，始终保持公安工作始终以人民为中心；
必然坚决走出西方现代思想中泛行政化的价值立场，以党的领导制度和国家制度共同指引，确定公安机关的职责和使命。所以，新时代公安机关的政治定位可以表述为：坚定不移于党领导下，以人民为中心进行政治安全和公共安全守护，依法打击和治理违法犯罪活动的专门机关。公安机关的政治定位，内化于公安各项工作之中，是公安工作的内核和引擎。

如果说定位解决“依据”问题，那么遵循则立标“准绳”。党是信仰马克思主义的政党，以实现共产主义为理想，以马克思主义科学理论为指导。党领导下的公安机关，必然与党的信仰、理想和科学理论保持高度同向同步。习近平新时代中国特色社会主义思想是当代马克思主义、二十一世纪马克思主义，是新时代中国共产党的思想旗帜，是国家政治生活和社会生活的根本方针。[7]由此，新时代公安机关政治建设的遵循，必是习近平新时代中国特色社会主义思想。根据公安机关在中国人民民主专政政权中的职责定位，结合习近平新时代中国特色社会主义思想的核心内容，其遵循应包含以下几个主要方面：

坚持党的领导。坚持党的领导有历史渊源的指引，更有新时代典型特征的导向。于外部考量，当今世界正处于百年未有之大变局，境外反华势力试图颠覆党领导下的政权的破坏活动从未停止，国际犯罪集团已将触角伸至国内诸多领域和业态，以互联网络为载体的新型违法犯罪活动呈现频发多发态势，公安机关相比于以往任何时期，都更需要坚强的领导和科学的指挥。于内部考量，我国正处于“经济新常态”时期和“社会转型期”，社会矛盾和风险在此变动的大环境下更易升级，突发群体性事件和恶性反社会犯罪有增加可能；
违法犯罪活动团伙化、智能化和流窜化趋向显著，打击处理难度进一步加大；
“枫桥经验”在新时代如何更好发挥作用，已成为公安机关参与融入社会治理的“热点”任务。由此，迫切需要更强的向心力和驱动力，以推进公安各项工作向纵深发展。党的十八大以来，习近平总书记多次会见公安英雄模范和先进集体，慰问公安干部群众，2019年更是亲自出席全国公安工作会议，体现出以习近平总书记为核心的党中央对公安机关的高度重视。习近平总书记指出，“要从政治上建设和掌握公安机关，引导全警增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’，始终在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致”。以此申明“公安姓党”的政治方向，成为新时代全国公安机关建设与发展的航向标。

坚持以人民为中心。以人民为中心是新时代坚持和发展中国特色社会主义的根本立场，寓于马克思主义鲜明的品格之中、我国人民民主专政的国体之中、中国特色社会主义的发展进程之中。以人民为中心是“十四个坚持”之一，是我党一以贯之的奋斗方向。习近平总书记多次强调，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”，代表广大党员干部阐发了党性与人民性相统一，党性以人民性为本源的立场。不是公安某一项工作坚持以人民为中心，而是全部工作都要坚持以人民为中心。在安全维稳领域，公安机关是党和人民的“守卫兵”，无论常态化的社会面治安防控，抑或发生突发事件时冲在防暴处突第一线，公安机关始终以守护党和人民为担当；
在刑事司法领域，公安机关是党和人民的“刀把子”，坚决打击处理任何损害国家、集体和个人利益的犯罪行为，重构法律规制下的公共秩序，增强人民群众的获得感、安全感和满意度；
在治安行政领域，公安机关是党和人民的“服务员”，公安事权以服务人民为逻辑起点，高效、便民、公正的要求贯穿于工作之中。有些学者仅把公安工作坚持以人民为中心理解为公安执法办案中尊重和保障人权，此种观点是片面的，并且容易趋向 “公安柔性执法才是好的执法”的实务误区。实际上，执法办案只是公安工作的一个侧面，公安工作在一定程度上甚至是全域社会管控与治理工作，其工作实际效果直接关乎政权安全、社会稳定和人民幸福，而人民幸福是社会稳定，乃至于政权安全的基石。

坚持总体国家安全观。习近平总书记倡导的总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托。总体国家安全观强调全局性国家安全思维和方法，公安工作作为其中有机组成部分，发挥无可替代的政治和行政作用。根据公安机关的政治定位，公安机关实践的总体国家安全观，应统筹考虑政治安全、社会安全和人民安全三个紧密联系的安全维度。守护好政治安全就是要守护好党的领导这条生命干线，无论常态化打击治理违法犯罪活动，抑或执行临时性安全保卫任务，公安机关的出发点和落脚点无不在于党的领导绝对安全；
社会安全以全域社会工作为指向，形式上是公安机关所肩负的部分守护社会安全的工作职责。新时代我国社会主要矛盾转化为人们日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，主要社会风险再次发生变化，主动性警务、新时代“枫桥经验”日渐成为工作的攻坚项；
人民安全不止于人民的基本权利和合法利益在安全的环境下得以实现，更在于人民的基本权利和合法利益得到尊重。所以，新时代公安机关要树立的国家安全观，应成为一个“三位一体”的价值遵循和思想引导体系，于思想深处构筑保卫安全的使命意识和权威意识，引领公安工作开启新篇章。

坚持纪律严明和反腐败压倒态势。党的最大特点和优势在于党的先进性，在党的纪律建设中体现的尤为明显。公安机关始终处于党的全面、直接领导之下，一直将党的纪律和规矩一以贯之，这是公安机关的优良传统，更是公安机关完成政治和行政任务的坚强保证。在此基础上，公安机关依据工作特质，进一步丰富和发展了具有中国特色的公安机关及其人民警察纪律。进入新时代以来，习近平总书记要求建立铁一般纪律作风的公安铁军，2021年政法队伍教育整顿全面铺开，要求公安干警要“绝对忠诚、绝对纯洁、绝对可靠”。全国公安机关在此重要指示精神引领下，进一步丰富了各种纪律准则、职业规范和组织要求，全面推进公安纪律制度化和规范化进程。针对公安机关的反腐败斗争，习近平总书记指出要对违纪违法问题始终保持“零容忍”，不管是“老虎”还是“苍蝇”，无论是黑恶势力等违法犯罪的“保护伞”还是群众身边的“微腐败”，都要依纪依法严肃查处。近几年公安机关查处了一批害群之马，证明公安机关的纪律作风建设还在路上，反腐败斗争必须常抓不懈。所以划实纪律和规矩红线，教育引导全警自觉遵纪守法，守卫好反腐败的心灵“护城河”，成为公安工作走向新胜利的必由之路。

综上，习近平新时代中国特色社会主义思想，体现出科学社会主义理论逻辑与中国社会发展历史逻辑的统一，其从严管党治警思想由公安工作全局到公安队伍塑造，具有高超的政治引领力和号召力，为新时代公安机关政治建设提供了系统的政治逻辑。

马克思主义强调具体问题具体分析，新时代中国公安机关政治建设必然生发于中国共产党领导下这个最大的实际，必然在中国特色社会主义的历史进程中丰富和发展。研究的着眼点实际是公安机关作为党的政权机构组成部分的政治导向和功能问题，而不是将公安机关割裂与中国政治实际之外，根据西方行政思想和原理对其进行评价。将新时代公安机关的政治定位总结为坚定不移于党领导下，以人民为中心进行政治安全和公共安全守护，依法打击和治理违法犯罪活动的专门机关。站在正确的位置上，下一步关键是如何迈开步子往前走，由此政治建设便成为公安研究的“发动机”“起始点”。可以将公安机关政治建设遵循归纳为公安机关坚持党的领导、坚持以人民为中心，坚持总体国家安全观，坚持纪律严明和反腐败压倒态势四个基本维度。以此全面推进公安工作顺应新的世情、国情、民情和党情，以守护中华民族伟大复兴中国梦的实现。

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