试论我国纵向财政转移支付存在的问题及解决对策:2018各省财政转移支付

时间：2019-03-29 03:14:53　来源：柠檬阅读网本文已影响人

　　摘要：1994年实行分税制体制改革后，我国引进了转移支付的概念。受到我国政治体制、经济发展水平、传统思想观念等因素的影响，我国的财政转移支付主要是上下级政府间的纵向财政转移支付，缺乏同级政府间的横向转移支付。因此，本文主要关注纵向转移支付存在的缺陷，探讨可能的问题解决途径。
　　关键词：分税制；政府间财政关系；纵向财政转移支付
　　一、我国财政转移支付制度的确立
　　我国现行的政府间财政转移支付制度，是在1994年实行的分税制财政体制基础上建立起来的。纵向转移支付，主要表现为中央对地方转移支付，由财力性转移支付和专项转移支付构成。财力性转移支付是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化。专项转移支付是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，需按规定用途使用。专项转移支付重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。①
　　2009年起，为了进一步规范财政转移支付制度。将中央对地方的转移支付，简化为一般性转移支付、专项转移支付两类。其中，一般性转移支付包括原财力性转移支付，主要是将补助数额相对稳定、原列入专项转移支付的教育、社会保障和就业、公共安全、一般公共服务等支出，改为一般性转移支付；原一般性转移支付改为均衡性转移支付。
　　从总体上看，我国的财政转移支付制度实际上是一种纵向的财政转移支付。这种纵向转移支付制度，在平衡各级政府财政能力、弥补地方政府缺口、提供均等化公共产品、优化各地区资源配置等方面发挥着重要作用。但是，纵向财政转移支付制度在发挥作用的同时，也存在一些现实问题亟需解决。
　　二、我国纵向财政转移支付制度的弊端
　　1、财权和事权的不匹配
　　中央和地方实行"分灶吃饭"的分税制财政体制以来，对财权的划分还比较明确，而对事权的划分界定不清晰。财权与事权的不对称直接导致了各级政府之间对事权和财权支出范围的随意和盲目划分，拨付出去的财政转移支付资金的运用随意性很大，产生上下级政府对同一项公共服务重复提供，或对某些地区急需的公共服务因上下级政府推诿责任而无人提供的现象。事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱，导致很难界定政府机关及相关人员责任，影响对其进行问责和绩效考核，由此导致财政支出整体效益的低下。
　　2、效率问题
　　近些年，中央的财政收入已占到全国财政收入的一半以上,但中央本级的财政支出不到30%。大部分的中央财政收入都用于了转移支付。以2010年为例，2010年中央本级财政收入42470亿元，而对地方税收返还和转移支付就达到了32350亿元②，占中央财政收入的76%。大量的资金通过体制收上来,再转移到地方去，这么多的资金,在各级政府间转移,既不安全也不经济。资金的上下流动，也使得资金的使用不能达到高效。资金使用效率的降低，也会直接影响到政府工作效率的降低，间接影响到公民所享用的公共服务滞后。
　　3、公平问题
　　在我国的财政转移支付构成中，用于税收返还及补助的数额偏大，而用于缩小地区差距的一般性转移支付数额又偏小。2010年，在中央转移支付总额2．73万亿元中，专项转移支付为1．41万亿元，再加上一般性转移支付中有明确用途的2622．2亿元，共计有61．7％的转移支付是有规定用途的，这一比例虽然低于2009年的62．54％，但比2008年提高8．3个百分点。③真正的用于公共服务均等化目标的一般性转移支付则比重较小。东、中、西部的财政收入不平衡，加之财政转移的调节力度不够，地区差异没有得到较好的解决，区域的公平问题仍待解决。
　　4、监管问题
　　财政部门对拨款后的资金使用情况，缺乏有效的监管。我国较大比例的财政转移支付资金在拨付到各部门之后就进入失控状态。原国家审计署审计长李金华就曾说过一句反映现状的话，"中央转移支付从中央部门一直流到村庄，渠道很长，这个水渠是要""渗水""和被""截留""的，有时候水流到村里面就没有了"。④资金运作的不透明和监管的不得力，在一定程度上，助长了转移支付资金被滥用、乱用、"截留"，缺乏监督导致"胡作非为"。
　　三、解决我国纵向财政转移支付制度弊端的可能途径
　　1、明确划分中央政府和地方政府之间的事权、财权的范围
　　财政转移支付手段应当以事权和财权的明确合理划分为基础。从强调"财权与事权相匹配"转到"财力与事权相匹配"上来。政府间的事权划分应当以成本效益分析为标准，将政府间相互交叉的事权彻底分开，明确各级政府的开支责任。对政府间的共同事务，应当按照支出责任和收益程度的大小确定负担的比例，并以财政转移支付的方式将资金归集到具体事务的承担政府。财力与事权匹配的过程就是从中央到地方支出责任细化的过程。
　　2、成立专门的财政转移支付机构
　　我国财政转移支付的机构建设可借鉴澳大利亚模式--政府机构加咨询委员会型，一是联邦国库部，二是联邦拨款委员会。根据国外经验和我国实际情况，可以成立一个专门机构来进行财政转移支付方案的确定和支付资金的拨付，具有一定的行政职能而非纯粹的咨询机构。该机构还可负责对财政转移支付的最终效果进行调查、追踪、反馈、监督和考评，使其社会效益和经济效益尽可能统一，不断提高财政转移支付资金的使用效率。
　　3、加大一般性转移支付，减少专项转移支付规模
　　鉴于我国专项转移比一般性转移支付规模大的现状，应该改变以往的"基数法"，而是采取更加科学的"因素法"，综合考虑人均收入、公共服务成本、主体功能区建设等多种因素，完善转移支付因素法计算公式，逐步缩小地区间财力差距，实现地区间基本公共服务均等化。同时，在保持分税制框架基本稳定前提下，完善中央与地方共享税分成办法，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的财政支持力度。
　　4、减少财政转移支付中间环节，加强对财政转移支付资金的监督和管理
　　针对资金可能被"层层截留""级级瓜分"的情况，应当减少财政转移支付中间环节。对于财政转移支付资金的监督和管理，应加强法律上关于财政转移支付法律责任的规定，推行和完善对财政转移支付行为的审计监督，强化财政转移支付资金使用的事后监督，特别对专项项目拨付，应当跟进后续的监督。加强对于资金使用情况的信息公开，确立从资金拨付到使用的全过程信息公开机制，以便资金能够在公众的监督下有效使用。
　　四、结语
　　在我国目前 "收入集权,支出分权"的政府间财政关系下，要解决当前纵向财政转移出现的问题,一方面要从法律层次上规范各级政府间的财政关系,另一方面要彻底改革现行的转移支付制度,构建起一种均衡的政府间财政关系模式。我国应深化财政体制改革，增强转移支付的能力，提高转移支付规模，改善转移支付结构，健全转移支付体系，改进转移支付方法，依法实施转移支付，最终达到公共服务均等化的效果。
　　参考文献:
　　①刘剑文雄伟.财政法学[M].北京：北京大学出版社，2009
　　②财经网.中国2010年财政收入突破8万亿增长21.3%.
　　http://www.省略/2011-01-21/110624654.html. 2012年5月4日登录
　　③凤凰网.审计署：2010年中央财政安排转移支付2.73万亿元. http://news.省略/gundong/detail_2011_06/27/7282798_0.shtml. 2012年5月4日登录
　　④徐阳光.财政转移支付制度的法学解析[M].北京：北京大学出版社，2009
　　作者简介:吴浩（1988- ）男，安徽滁州人，中国政法大学法律硕士学院2010级硕士研究生，主要研究方向：行政法。

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