【解读义务教育之义务:在政府、学校、学生和家长之间】 民办学校义务教育的义务

　　摘 要:义务教育不单纯是受教育者的一项权利或者义务，权利义务复合的规范设计亦不可取，应结合我国现阶段的实际情况，具体问题具体分析。有关义务教育之义务主体及其所承担的义务范围和程度的理论经历了复杂的演变。针对我国现阶段的实际情况，应该加强政府在保障义务教育实施中的责任，摆正学校在实施义务教育中的位置，明确作为受教育者的适龄儿童并非不承担任何义务，厘清家长在义务教育法律关系体系中所享有的权利和所负担的义务。
　　关键词:义务教育 受教育权 权利 义务 主体
　　Abstract:Compulsory education is not a simple right or obligation of the educatees, the complex of right and obligation isn""""t good neither.We should analyse concretly combining the present stage of our country""""s actual situation.The theories of the subject of compulsory education and which scope and degree of compulsory it takes have experienced complex evolution. According to the actual conditions of our country"""" present stage, we should strengthen the government"""" obligations, adjust the position of schools in the implementation of compulsory education,school-age children also should assume certain scope and degree of obligations,and parents""""s rights and obligations in the legal relationship system of compulsory education should be defined corectly.
　　Key words:compulsory education;obligation;goverment;school;student; parent
　　一、义务教育：权利、义务、权义复合？
　　义务教育之于普通公民或受教育者而言究竟是一项权利还是一项义务，抑或兼具权利和义务二重属性？对此，学界大致有三种不同的观点。
　　1.义务论，即认为义务教育应为义务性质。其主要理由是：（1）我国的教育理念和宗旨带有鲜明的国家本位色彩，认定义务教育为受教育者的义务与我国教育发展的战略思想更为协调一致。（2）义务教育为受教育者的权利有一个历史发展过程。（3）我国义务教育起步晚，发展水平低，国人对教育的认识远未达到与我们的社会发展和现代化建设要求相适应的程度，明定义务教育为受教育者的义务较作为权利更具有现实意义。
　　2.权义复合论，即认为接受义务教育兼具权利和义务二重属性，其目的在于确保受教育者不至于放弃自己受教育的权利，以保障义务教育受教育权的实现。如有学者从我国宪法第46条规定的“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”这一权利义务复合的宪法规范出发，认为受教育权是以权利为本位的权利义务复合体，其中，权利的可放弃性已被义务要素所具有的行为必然性所取代；义务主体需履行的责任、承受的负担则让位于权利要素的本质属性，即公民对受教育利益的享有。但在其内部结构中，权利要素居于指导和支配的地位，义务要素居于次要和辅助地位，仅是作为实现权利的保障措施而出现的，其根本目的在于为实现受教育权利设置明确的、必要的、且是必须行使的机制，以保障权利的真正实现。 因为教育是一种培养人的活动，教育所特有的对人的成长和发展的推动作用，不仅关系到受教育者个人切身的利益，而且也影响到一个国家和民族的整体文化素质水平，并对社会政治经济各方面产生广泛的作用，国家必须确保其国民受到最起码的基础教育，这就是义务教育。
　　3.权利论，即认为接受义务教育是受教育者的权利，而不是其义务。对此，有学者立足于现代民主社会的人权理念，列举了如下四项理由：（1）二战后教育理念转变，接受教育已成为人人平等享有而由国家政府保障的基本人权。（2）权义复合易引起权利理论的困惑和混乱，权利论则使教育关系中的权利义务明确、权责分明。（3）义务论错误地把学生行使受教育权时必须履行的附随义务或者其他的学生义务硬塞进受教育的范畴之中。（4）处于义务教育阶段的受教育者一般不具有完全承担法律义务和责任的能力。 还有学者进一步补充道，“权利更直接地推动受教育者的教育行为水平，更有利于教育价值的实现；同时，权利的运用本身也可以突破法律关于权利义务工具性设置而实现教育的一部分价值，而义务论则使受教育者处于被动之中，其本身只构成受教育者服从的一部分，具有纯粹的工具性，不可能构成受教育者价值的一部分”；同时，权利论更有利于实现受教育权的法律保障和救济，“因为受教育者权利的普遍设置为其法律上的救济提供了合法的基础”，而义务论和权义复合论为受教育权设置了义务性规范，当权利被侵犯时，“很难找到一种有效的法律救济手段，其诉权很难实现”。
　　笔者认为，上述三种观点虽然各有其道理，但又都存在着不可避免的缺憾和不足之处。义务论者从我国义务教育和整个社会经济文化发展水平的现状出发，将义务教育定性为义务，比较切合我国的实际情况，易于为我国普通民众所接受。但是，这与世界各国以及国际组织将受教育权作为一种新型的人权的大趋势不符，且也与法理相悖。因为没有无权利的义务，若将受义务教育理解为受教育者的义务，则其权利主体难以明确。权义复合论者看到了接受义务教育本质上是公民的一项权利，但又基于社会本位的教育观，认为受教育作为一项权利是不可放弃的，为了确保公民不放弃自己接受义务教育的权利，又将接受义务教育设置为公民的义务。这是我国现行法律所采用的做法，也是大多数学者所支持的观点。权义复合论者“试图通过权义复合的方式来调节受教育者和国家之间可能出现的冲突，试图通过权义复合的宪法规范达致受教育者与国家行为上的协调和利益上的一致”。其用心不可谓不良苦，但是正如有的学者所指出的，“如果权利必须行使的话，就和义务的含义没有什么区别；从而会导致科学概念的混乱” ；将受教育既规定为权利又规定为义务，“实际上是不当的”，“混淆了权利主体与义务主体的关系” ；“缺乏明确的价值取向”，“不仅导致人们在解读上的困难，也会造成教育实践上的混乱”。权利论者明确地提出，义务教育在当代民主社会中应该定性为受教育者的权利而不是义务，这无疑符合受教育权作为一项新型人权的发展趋势，但却超前于我国义务教育发展的现状。事实上，教育的特征之一是迟效性，对教育的投入在短期内很难获得既得利益，甚至会与公民的生存权发生冲突，影响到公民基本的生存需要，加之我国公民自身的权利意识本就不强，对教育的作用和功能的认识也有限，因而，他们很容易选择放弃接受义务教育的权利，由此就会形成与我国实施义务教育的目标和宗旨的背离。 　　由此可见，在我国目前的情况下，将接受义务教育单纯地理解为公民的一项权利或者义务都存在着理论上或实践上的不周延之处，若将之设定为兼具权利与义务二重属性，又会引起逻辑上的混乱和人们解读上的困难。因此，我们不能笼统地说义务教育为权利性质、义务性质或权义复合性质，而只能根据具体情况具体分析，在某些情况下，如政府未尽到兴学、办学义务时，强调其权利特性；在另外一些情况下，如适龄儿童不愿意就学或其家长阻挠时，突出其义务性质。
　　二、义务教育：谁之义务
　　与义务教育的性质上多种观点并存相对应，在家长是否负有以及在多大程度上、多大范围内负有监护适龄子女或其他被监护人接受义务教育的义务，除了家长之外，是否还存在其他的义务教育之义务主体；如果有，那么他们又承担着怎样的义务等一系列问题上也存在着诸多不同的理论。
　　1.完全义务论，即认为义务教育之“义务”完全表现为父母送子女接受义务教育的义务，这种义务源于家庭的固有职责。资本主义国家最初的有关义务教育的立法在规定义务教育的时候就采用此种观点。很显然，这种理论已随着时代的发展而被丢进了历史的故纸堆中。
　　2.单向义务论，即认为义务教育如同纳税、服兵役一样，是公民对国家应尽的义务。由于接受义务教育的适龄儿童多为未成年人，不具有完全行为能力，其接受义务教育的义务在很大程度上就自然地转移到其家长身上，成为家长监护适龄子女或其他被监护人接受义务教育的义务。这种理论是国家本位思想占主导地位的产物，在19世纪末20世纪初，曾一度被资产阶级立宪者所采用，义务教育也由此被写入资本主义国家宪法之中。但是，该论与现代人权观念相冲突，为现代民主国家所不取，也只能是昙花一现而已。
　　3.双向义务论，即认为国家对人民有使其子女在学龄期间受义务教育的义务；同时，人民对于国家也有使其适龄子女受到规定年限的义务教育之义务。该论“从国家对人民的义务与人民对国家的义务两个方面讨论义务教育的含义，将国家的义务与人民的义务共提并举，将实施义务教育的希望寄托于国家和家长各司其职，各尽其责”。这较之单向义务论者对义务教育含义的理解无疑是更为全面也更为准确了，在现行法上也可找到依据，如我国宪法第19条第2款规定，“国家举办各种学校，普及初等义务教育”，同时，教育法第49条第1款也规定，“未成年人的父母或其他被监护人应当为其未成年子女或其他被监护人接受义务教育提供必要的条件”。但是，该论“对义务主体间所负义务之关系缺乏明确清晰的界定”，而“若义务各方责任关系不明确，这就可能使各方在实际履行中互相推诿，从法律规范上看，都有义务，都有责任，而在实际上可能最后变成都没有义务，都没有责任” 。
　　4.主次义务论，即认为“义务教育主体间的义务是有主从分别的”，“具体说来，政府对人民的义务是主义务，其他则是从义务，即没有政府的办学兴学义务，就没有家长送子女入学的义务”，“从义务以主义务的存在为前提”，“家长及社会保障义务教育实施的义务，都依附于政府的兴学办学之义务”。主次义务论突出了国家作为义务教育义务主体的地位，强调国家保障义务教育实现的法律责任，但问题是“主义务”与“从义务”各自的范围、限度如何并未得到明确，仍然可能产生义务教育主体各方责任关系不明确的弊端。
　　5.消极义务论，即认为国家对义务教育的实施负有绝对保障责任，“只有在政府为适龄儿童和青少年提供了接受义务教育的充分必要条件之后，如果适龄儿童以及其监护人拒绝接受义务教育，才算是违反了法律上所规定的接受义务教育的义务”。质言之，家长只是在政府为其适龄子女或其他被监护人提供了接受义务教育的充分必要条件之后，才负有不拒绝、不阻止其适龄子女或其他被监护人接受义务教育的消极义务。消极义务论强调政府保障义务教育实施的绝对责任，有助于防止政府将保障义务教育实施的责任转嫁给适龄儿童及其家长和社会，从理论意义上说是有助于保障义务教育的普遍实现的，因为政府是公共权力的行使者，也是公共资源的分配者，相对于家长和社会而言，政府对保障义务教育的实施无疑具有更大的能力和优势。但是，政府的能力也是有限的，特别是像我国这样一个人口众多的发展中大国更是如此。 因而，“这里实际上存在着一个价值矛盾，即政府在履行义务教育方面的职责要求与政府保证义务教育的能力不协调”，解决这一矛盾的“惟一的途径就是政府应当降低对适龄儿童和青少年享有接受义务教育权利的‘承诺水平’”。 如此一来，我国义务教育水平就有不进反退、不升反降之虞。
　　综上所述，有关义务教育之义务主体及其义务范围与程度的理论经历了从完全义务论到单向义务论，再到双向义务论、主次义务论、消极义务论的演变。完全义务论和单向义务论有其产生的时代条件和历史背景，但也随着时代的进步和条件的变化而被历史所否定。现代民主社会较有影响的是双向义务论、主次义务论和消极义务论，这三种理论各有其优点和缺点，很难说哪一理论就优越于另一理论。
　　三、政府、学校、学生、家长四位一体的义务承担模式
　　就我国现阶段的实际情况而言，应该如何配置义务教育系统中多方主体的权利义务才能实现各方总体利益的最大化以最有效地保障义务教育的实施，这是问题的关键所在。在此，笔者无意于也无力于对哪种理论更为科学合理或者更适合我国的国情作出评判，而只能就我国实施九年制义务教育过程中存在的种种问题和弊端，结合上述的理论分析，谈几点自己不成熟的看法。
　　1.加强政府在保障义务教育实施中的责任
　　根据公共经济学的理论，义务教育是一种具有较强的公共性和较弱的私人性的“纯度”较高的公共物品，是政府提供的最基本的公共服务。义务教育作为公共物品由政府提供经费已成为世界各国的共识。一些发达国家，甚至很多发展中国家，来自政府的公共经费一般占义务教育投资总额的85％－90%左右。不仅如此，世界各国教育投入占GDP的比例还在不断增长，且首先向义务教育倾斜。据统计，在国家财政性教育投入上，目前世界平均水平为7％左右，其中发达国家达到9％左右，经济欠发达的国家也达到4．1％。中国早在1993年就提出要在2000年实现国家财政性教育经费占GDP4％的目标，但根据《2007年全国教育经费执行情况统计公告》提供的统计数据，我国财政性教育经费占GDP的比例仍只有可怜的3.32%。 而且在这有限的教育投入中，还有相当一部分是用于非义务教育的，我国对非义务教育，尤其是高等教育的投入力度要远远强于对义务教育的投入。由此可见我国对义务教育的投入水平与其他国家的差距有多大。不仅如此，我国政府对义务教育的投入还存在着深刻的结构性不对称的弊端：在我国的财税体制中，从中央到地方税收能力呈现出逐步下降的特点，即中央政府的税收能力最强，乡镇政府的税收能力最弱，然而，义务教育投资结构中，中央政府的投资比例却最小，乡镇政府的比例最大。 据2001年国务院发展研究中心的调查，中国义务教育经费78％由乡镇负担，9％左右由县级政府负担，省财政负担11％，而中央财政只负担2％。 由此带来的直接后果是，“使义务教育违背了其初衷，将政府的义务变成了农民的义务”，“因为乡镇政府的税收能力十分有限，根本无力提供义务教育的基本投入，只能通过集资、摊派或收费等方式筹措义务教育经费，即政府将举办义务教育的责任转嫁给农民，使农民成为本应由政府承担的义务教育经费的主要承担者”，因此,“事实上我国目前农村实行的不是真正的义务教育，而是‘名义’上的义务教育。其结果是：义务教育成本越来越高，农民的义务教育负担越来越重，众多的适龄儿童因家庭贫困而失学或辍学”。 这种状况不仅引起了国内专家学者的高度重视和严厉批评，而且还受到了国际组织的谴责。2003年9月份，联合国人权委员会教育权报告员对中国教育状况考察后，指责“中国财政性教育经费过低”，“地方政府没有足够的财政经费用于公共教育，导致中国家庭教育费用负担越来越重”等。因此，切实加大政府对义务教育的投入力度，减轻家长的义务教育经费负担已经刻不容缓。温家宝总理在2011年的政府工作报告中重申了财政性教育经费支出占国内生产总值比重达到4%的目标，并且要促进义务教育均衡发展，公共资源配置重点要向农村和城市薄弱学校倾斜，无疑为解决上述问题指明了方向。 　　2.摆正学校在保障义务教育实施中位置
　　学校是政府兴办义务教育的实施机构，也是义务教育的主要执行者，在整个义务教育过程中，它与受教育者接触最为密切，影响也最为直接，因此学校在保障义务教育实施中的地位是举足轻重，丝毫不容忽视的。在实践中，出现了学校导致接受义务教育的学生“隐性流失”的情况，即学校因部分学生成绩较差或不易管理，而对学生及其家长施加各种以使学生离校或停学为目的的压力，从而使本应在学校接受义务教育的学生得不到应有的教育。其实质是学校作为保障适龄学生接受义务教育的义务者不仅不忠实地履行其义务，反而滥用手中掌握的教育权对学生接受义务教育的权利实施侵害甚至剥夺。可见，学校在义务教育实施过程中摆正自己的位置很重要。学校的义务就在于对上贯彻国家的教育方针、政策，反映学生情况；向下以符合学生身心发展特点和长远利益的方式对学生进行教育和管理。与其所负义务相关的是，学校在履行义务的过程中拥有一定的职权，对此，学校必须正确行使，不得超越权限范围，也不得滥用权力，只能运用权力为实现学生的受教育权服务。
　　3.明确适龄儿童（学生）在义务教育中的义务性角色
　　一般认为，适龄儿童多为未满16周岁的未成年人，不具有完全行为能力，即便法律为其设定了一定的义务，也不可能以法律上的强制手段作为保障，而只能将这种义务转移给其家长。对此，笔者不敢苟同。首先，适龄儿童虽不具有完全行为能力并不意味着他们不能从事任何法律行为，不能履行任何法律义务。因为他们对自己的行为及其后果毕竟还是有一定的判断与识别能力，相应的就应该承担由此引起的后果。我国民法通则规定，限制民事行为能力人，可以进行与他的年龄、智力相适应的民事活动；相关的司法解释也确认无民事行为能力人、限制民事行为能力人从事纯获利益的行为的有效性。22据此，笔者认为，虽然适龄儿童在接受义务教育问题上缺乏足够的行为能力，但是也可以在其行为能力范围内承担一定的责任，只有那些超出其行为能力范围的事项才由其家长代理，并承担相应的义务。其次，从各的国实践来看，也不是完全不能对不履行接受义务教育义务的适龄儿童采取任何形式的惩戒。例如，在美国，如果孩子逃学，家长管不了，在家长同意的情况下，可由政府派人捉拿学生，并送交教养院代管，完成义务教育的学业。23 再次，没有无义务的权利，完全不设置任何义务，可能造成权利的滥用，不利于适龄儿童接受义务教育权利的实现和国家教育目标的达成。
　　4.厘清家长在义务教育中的角色定位
　　家长可以说是义务教育系统中最复杂的一个角色，他与其他权利义务主体都有着千丝万缕的联系。首先，在家长与适龄子女或其他被监护人的关系中，家长负有抚养教育未成年子女或其他被监护人的义务，并负有代理未成年子女或其他被监护人为超出其行为能力范围的行为而引起的义务，其中有一部分就是监护未成年子女或其他被监护人接受义务教育的义务；同时，基于亲权和代理权，家长拥有管理、教育、惩戒未成年子女或其他被监护人，甚至在一定程度上为其选择自己认为恰当的教育内容和形式的权利。其次，在家长与政府的关系中，家长负有在政府提供足够的条件的前提下，或者在其经济能力允许的情况下，不拒绝不阻止，甚至积极监护适龄子女或其他被监护人接受义务教育的最低限度的义务，如果家长违反了这一最低限度的义务，政府可采取一切必要合理之措施来保障义务教育的实施；同时，作为未成年子女或其他被监护人的法定代理人，他有权代表未成年子女或其他被监护人请求政府履行兴学办学以保障义务教育实施的义务。再次，在家长与学校的关系中，家长负有配合学校做好适龄子女或其他被监护人的教育工作的义务；同时，基于其法定代理权他可以请求学校保障自己的子女或其他监护人享有与其他学生平等的入学升学权、教育条件利用权、获得教育资助权、获得公正评价权、获得学业证书权等一系列权利，并在学校侵犯上述权利时，代理子女或其他被监护人行使请求救济的权利。
　　参考文献
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　　11.前引9，温辉书，第60-61页。
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　　13.前引[15]，莫纪宏文。
　　14.章也微：《农村义务教育公共投资：责任与义务不对称及其矫正》，《农业经济》2004年第2期。
　　15.参见刘立平：《历年国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比重》，来源于：http://blog.省略/s/blog_4a8c71450100laf1.html，2011年4月10日最后访问。
　　16.参见《中国教育报》2008年12月1日第2版。
　　17.参见前引14，章也微文。
　　18.参见杨建松，吴亚卓：《对当前农村义务教育投入问题的思考》，《经济研究参考》2003第64期。
　　19.参见前引14，章也微文。
　　20.连玉明主编：《中国资政报告》，中国时代经济出版社2004年版，第413-414页。
　　21.参见徐伟：《学生“隐性流失”的法律关系分析》，《兵团教育学院学报》2003第1期。
　　22.参见《中华人民共和国民法通则》第12条、《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第6条。
　　23.参见向明：《美国的义务教育》，《正气》2000年第8期。