长江鹅眉洲采砂经营权有偿出让分析（周建春）

时间：2021-01-12 08:02:54　来源：柠檬阅读网本文已影响人

摘要: 采砂经营权许可方式的选择直接关系到采砂入口关的合理控制和可采区的有效监管，是采砂管理工作的重要环节。在科学、合理、安全地选择采砂经营权许可方式的基础上组织好可采区的开采，是当前采砂管理中的难点和热点问题。在采砂经营权有偿出让中应坚持公开、公平、公正的原则，创新采砂许可方式，为采砂现场监管打下良好的基础。安徽省长江鹅眉洲可采区在采砂经营权有偿出让方式上做了一些探索。

关键词: 采砂;经营权;有偿出让;分析

中图分类号: F407.9 文献标识码: A

长江河道采砂许可，是水行政主管部门根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，在符合长江采砂规划的可采区准予其从事采砂活动的行政许可。长江河道采砂不仅涉及河势稳定、防洪和航运等安全，而且属于有限资源的开发利用，因此对采砂经营权的授予，是规范采砂许可证审批、发放等环节中的重要一环，必须坚持在公开、公平、公正的原则下，科学合理地选择采砂经营权许可方式，积极探索并建立符合长江采砂管理实际的采砂许可模式，从而促进采砂管理工作的规范化和科学化建设，促进长江河道内砂石资源的有效保护和合理开发。

长江安徽省境内经批准的可采区10个，年度规划可开采总量930万t。经安徽省长江可采区采砂经营权许可，于2004年底对芜湖市黄泥滩采区首次进行公开拍卖，100万t黄砂开采经营权拍卖出2268万元的价格，此后买受人历经数月，因种种原因未能实现正常开采经营，以解除开采协议而告终。这一事件给如何选择采砂经营权许可方式带来了许多思考。之后，安徽省又相继对池州市塔基山下采区、马鞍山市何家洲采区以及池州市扁担洲采区开采经营权进行了公开拍卖。采砂经营许可管理的各种因素导致不同程度地出现了违背市场经济规律的高额报价，如拍卖法中“价高者得”的规定;有限的采砂经营权和过大的采砂能力的矛盾;多年来采砂都被视为一种暴利行业，参与者总是挖空心思先按有偿出让规则取得许可权后再在具体开采时做文章。结果是许多天价合同客观上难以全面履约，给政府建设和谐社会形成了压力，也给高价取得许可权者提供了可乘之机。采取拍卖方法难以控制竞买人恶意抬高报价，产生诸多社会问题，给解禁的开采区现场监管也带来极大的困难。

为合理引导和调控采砂经营权许可价格，不断探索更适合长江采砂实际和有利于现场监管的采砂经营权许可方式，芜湖市在对黄泥滩采区重新组织开采时，在原有拍卖的基础上，采用二次平均法有偿出让方式，取得了初步经验。在此基础上，安徽省长江鹅眉洲可采区采用设定区间报价一次平均法有偿出让方式，科学测算、划定区间、随机确定，进一步改进了对受让人确定的办法，使采砂经营权出让价格处于可控的合理区间之内。

1 鹅眉洲可采区的基本情况

鹅眉洲可采区是长江安徽省境内经批准的10个可采区之一，也是安徽省第5个解禁的可采区，该采区位于安庆河段江心洲左汊潜洲左缘。安庆河段上起皖河口，下至前江口，河道长约24km，为一首尾束窄、中间展宽的微弯分汊型河段。进口河宽1.04km，出口河宽约1.1km，展宽段最大河宽达7.5km，分汊段内有鹅眉洲与江心洲纵向排列，两洲现已淤连，分水流为左右两汊，左汊顺直，其口门有一潜洲，右汊弯曲。左汊为主汊，现分流比约为73%，右汊为支汊，现分流比约为27%。

勘探资料表明:鹅眉洲可采区江砂为自然砂，砂粒成分主要为石英岩、石英砂岩等。据其砂样级配试验结果，鹅眉洲可采区江砂从竖直方向可分为两层，上部为粉砂层（特细砂），细度模数Mx为0.6～1.4，平均细度模数Mx=1.0，含泥量Qa为2.6%～24.6%，平均含泥量Qa=8.8%;下部为中砂层，细度模数Mx为1.4～2.4，平均细度模数Mx=1.9，含泥量Qa为2.5%～11.2%，平均含泥量Qa=5.4%。按含泥量试验结果判定，下部砂层中细砂接近Ⅲ类天然砂。

该采区规划批准年度控制采砂总量为70万t，批准控制采砂船只2艘;此次有偿出让控制采砂量60万t;采区范围长1500m，宽180m，采区控制高程为-4.0m，控制坐标为:A（33768320，39512700）、B（3377550，39514000）、C（3376670，39512780）、D（3377400，39514100）。

2 有偿出让

有偿出让（简称出让）是指具有一定权限的部门代表国家，将一定标的物使用权出让，受让人按规定支付一定的价款，有偿取得该标的物使用权的法律行为。有偿出让一般有拍卖、招标、挂牌出让、协议出让等方式。长江采砂经营权有偿出让是指水行政主管部门将长江规划可采区一定范围内和一定条件下的江砂开采经营权出让，受让人支付成交价款、办理采砂许可，取得江砂开采经营权的法律行为。

2.1 黄泥滩二次平均法有偿出让

2006年4月，安徽省在芜湖市黄泥滩可采区重新组织开采时，在总结拍卖经验的基础上，提出并采取二次平均法有偿出让方式。

2.1.1 参加人的名称变化

根据《中华人民共和国拍卖法》规定，在拍卖中除拍卖人和委托人外，对参加竞购拍卖标的公民、法人或者其他组织称为竞买人，以最高应价购得拍卖标的竞买人称为买受人;《中华人民共和国招标投标法》也相应地规定了招标代理机构和招标人，以及投标人和中标人的概念。而以其他有偿出让方式竞争标的，目前尚缺少统一参与人名称的法律规范定义，此次二次平均法有偿出让活动仍然由委托人委托拍卖公司进行，参加此次有偿出让标的竞争的公民、法人或者其他组织称为受让申请人（相当于拍卖法中的竞买人），最接近规定计算平均价的符合有偿出让文件规定有效报价受让申请人为取得标的受让人（相当于拍卖法中的买受人）。

2.1.2 底价设定

因批准开采控制采砂量100万t，综合分析当时市场因素，设定底价为人民币500万元，没有设定报价上限。

2.1.3 受让人的确定

（1）确认有效报价及平均值。由符合条件的受让申请人在出让会现场递交密封报价书，并在公证、工商、监察等部门的监督下，由主持人现场宣读申请人报价并公示，主持人将所有有效报价取平均值，在首次所有有效报价的平均值±30%范围内的有效报价为入围报价，高于或低于所有有效报价的平均值±30%的有效报价均不得入围。

（2）再将所有有效入围报价取平均值，并将所有入围有效报价与第2次平均值比较，最接近第2次平均值（绝对值）的报价单位和个人即为受让人，当场确定。

（3）如有多个入围有效报价相同并接近第2次平均值的则现场抽签确定受让人。同时规定如果最接近第2次平均值的受让申请人不参加抽签，其所交纳的出让保证金不予退还。

2.1.4 受让结果分析

2006年4月5日在合肥市对芜湖市黄泥滩可采区江砂开采经营权进行公开有偿出让，18家申请受让人参加了报价，经现场认定均为有效报价，具体报价情况见图1（略）。

（1）初步防止了天价的形成。由于是采用平均值一定范围内的报价作为有效报价，总体上绝大多数报价人是处于一种理性的预期，从18位参与单位及个人的报价分析来看，有8家报价在518～588万元的区间内，有9家报价在931～1049万元区间内，总体是处于相对合理分布，根据规则最终确定报价990万元的受让申请人为受让人。

（2）不设最高限价仍然容易引发天价出让。采用这种方式进行采砂经营权许可在安徽省尚属首次，目的是通过摸索和尝试积累经验，寻找符合安徽省省情和长江实际情况的新途径，从结果来看，虽然没有出现天价，但实际报价中有一参与人报出明显不合理的9000万元的报价，给我们提出了警醒，如果一个参与人有更高于这样的价格怎么办?如果有多个参与人报出类似这样的价格怎么办?这必然又会引发天价出让，对下一步监管工作带来一定的影响，有悖于采用此种有偿出让方式进行许可的初衷。

2.2 鹅眉洲设定报价区间有偿出让的实例分析

2.2.1 主要出让规定

（1）本次有偿出让设有保留底价和最高限价。根据安庆市人民政府关于长江河道江砂开采工作的会议纪要精神，此次开采中各部门税费等征收项目及标准主要有:①水利部门方面。砂石资源费，根据《安徽省长江河道砂石资源费征收使用管理办法》规定，长江河道砂石资源费标准为2元/t;砂石开采经营权转让费，在有偿出让许可方式中规定，也就是本次所要确定的报价区间内的报价。②税务部门方面。增值税，按销售收入（不含税价）的6%征收;资源税，每吨收取0.5元;城市建设维护费，按增值税的7%征收;教育附加费，按增值税的3%征收;地方教育附加费，按增值税的1%征收;所得税，按销售收入2%征收;地方水利建设基金，按销售收入6‰征收。按此标准，若江砂在船上售价为12元/t，税务部门各种税收合计为1.61元/t。③海事港航部门方面。采砂船舶港务费，每3d（不足3d按3d计）计为进出港一次，每进港或出港一次，分别征收进口或出口船舶港务费0.55元/t;采砂船舶护航费，由采砂船申请护航，按规定收取费用为0.136元/（kW?h）。此两项费用，比照安徽省境内其他采区的做法，按实际采砂吨位实行限额打捆收费，标准按0.3元/t计取。④其他费用方面。可采区已发生的砂石资源勘探、水下地形测量费用;砂石资源开采权转让文件编制及招标拍卖工作费用;采砂船保安费用;航行公告费用，根据报纸等媒介类型及版面大小，由长江安庆海事局代收代办;采区航标设置管护费用，委托长东安庆航道处设置，航标产权归其所有，开采期间，每个航标设置及维护保养费用5万元。以上费用根据本开采区确定的采砂量折合后约为0.8元/t。

综合以上因素，考虑到拟进入采区采砂船只的燃油费、人员工资、设备折旧费用及采砂规模水平和开采期间江砂价格的市场变动因素及合理风险，砂石开采经营权转让费单价按有偿出让的许可方式确定为5～7元/t。此次控制开采量为60万t，最终确定本次保留底价为人民币300万元，最高限价设为人民币420万元。

（2）有偿出让受理形式为按规定密封递价。经审查符合受让申请人应具备的条件，并按时交纳出让保证金100万元后，由受让申请人填写统一格式的密封报价书，于有偿出让会现场按照主持人要求时间递交，逾期递交，视为放弃受让资格。密封报价书必须密封完好并由受让申请人签字（盖章），否则视为无效。

（3）主持人现场拆封并宣读报价，低于底价或高于最高限价（不含底价或最高限价）的报价无效，界于底价和最高限价（含底价或最高限价）的报价为有效报价。

2.2.2 受让人确定方式

（1）将所有有效报价取平均值###，即#### ，式中xi 是指第i号顺序报价受让申请人有效报价，i根据参加竞争的申请受让人数取1～n，n是在一次有偿受让活动中有效报价家数的最大值，将所有有效报价与平均值相比较，与平均值###最接近的有效报价xi （以绝对值计，单位为元，小数部分四舍五入）为有偿出让标的成交价，其报价人即为受让人。由主持人当场宣布，并以槌击盘，以示成交。

（2）如果与平均值最接近的有效报价xi （以绝对值计，单位为元，小数部分四舍五入）有两家或两家以上，则以抽签方式产生受让人。

（3）抽签时，第1轮按受让牌号由小到大抽取抽签顺序号，然后按抽签顺序号由小到大抽签确定受让人。如最接近平均值的受让申请人不参加抽签，其所交纳的出让保证金不予退还。

2.2.3 受让实际报价情况及分析

鹅眉洲有偿出让会于2006年9月19日在安徽合肥市举行，会前共有60位受让申请人报名，最终有57位受让申请人到会参加了报价。57位受让申请人报价经现场认定均为有效报价（图2略）。

（1）从报价的情况来看，在309～331万元的有4家，369.9～379.9万元的有3家，380.9～399.6万元的有12家，400.0～410.0万元的有33家，410.1～416.6万元的有5家;同时值得分析的是有5家报价均为402万元，有4家报价均为404万元，有4家报价均为405万元。

（2）最终平均报价为394.9066万元，而最接近的只有397万元一家，没有相同的报价，因此最终确定报价为397万元的申请受让人为受让人。

（3）从最终确定的受让人情况来看，随机性比较大。由于参与人较多，虽然报价在400～410万元区间的有33家，但最终最接近平均报价却没有在这个区间产生，相对有效地避免了申请受让人相互串通问题。

3 鹅眉洲有偿出让的启示

（1）坚持采砂许可的安全原则。在采砂许可中采用设定报价区间的有偿出让方式，尊重了基本经济规律，没有在采砂许可中盲目地追求经济利益。其许可方式的选择以维护长江河势稳定，科学合理有序地开发长江砂石资源，保障长江防洪和通航安全等公共利益作为采砂许可的出发点和目的，对类似可采区在选择采砂经营权许可方式上有一定的借鉴意义。

（2）坚持“公开、公平、公正”原则。采用设定报价区间的有偿出让方式从出让规则以及整个出让活动操作过程看，坚持了“公开、公平、公正”原则，随机率大，减少了人为因素的影响，一方面保持操作的阳光性，有效地减轻管理者自身风险;另一方面也避免了在出让过程中腐败的发生。采取设定区间报价的有偿出让方式，综合各种可能的因素，合理有效地开发利用砂石资源，并适当考虑买受人的利益和风险，是一个各方都能承受的方案。对于所有参与人来说更是心服口服，有利于为可采区开采创造一个良好的外部环境。

（3）坚持加强采砂现场监管工作。设定报价区间的有偿出让方式，可以相对合理地确定拍卖价格，防止天价拍卖的产生，为今后现场监管打下了一个良好的基础，但绝对不能放松和放弃现场监管。由于受采砂暴利诱导，任何一个受让人总期望自己在一次采区开采中获利最大化，因此必须始终加强解禁可采区的现场监管工作，特别是重点加强砂石计量工作，杜绝在可采区开采过程中的超范围、超功率、超时间、超量现象发生。

（4）不断完善相关法律法规。从这次有偿出让运作情况看，虽然对出让文件多次进行了座谈、修订，并请法律顾问进行了把关，文件较为严谨，但目前安徽省规定的采砂经营权按要求主要是实行招标、拍卖方式，且招标与拍卖作为可供选择的有偿出让方式，其法律依据相对充分，其程序化操作规定也较为具体和明晰。水利部门对有偿出让方式的规定目前还没有统一的规定，而设定报价区间有偿出让作为有偿出让的一种方式，其制度性条款仍然要不断健全和完善，有关部门可制订采砂经营权有偿出让规定，以便于进一步规范此类操作。

（5）不断完善操作方式。作为一种在探索过程中的新型有偿出让方式，在控制和引导采砂经营权许可价格上应该说发挥了一定的作用，但前提是必须要科学合理地分析当地的砂石资源和市场需求情况，这种方式在实现资源利用效益最大化方面有一定的欠缺，如果不能事前对报价区间进行科学的设定，也可能导致国有资源的流失;对如何防止受让申请人相互串通报价，确定合理有效的保证金额度以及合理设定参与竞争的受让申请人数量下限等问题也有待进一步探讨，这也是在使用这种有偿出让方式过程中需要注意的问题。

参考文献:

［1］马水山，吴志广.试论河道采砂管理与和谐社会建设.人民长江，2006，（10）:9～12.

［2］王金生.黄泥滩可采区采砂经营权出让浅析.人民长江，2006，（10）:41～43.

［3］李峻，吴志广.江砂控制开采与合理选用.中国水利，2003，（10）:59～62.

作者简介: 周建春，男，河海大学商学院，博士研究生;安徽省长江河道管理局副局长，高级工程师。

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