为了更美好的家园——移民专家施国庆教授谈四川地震灾后重建

时间：2021-01-10 08:08:20　来源：柠檬阅读网本文已影响人

施国庆，移民专家，河海大学公共管理学院院长。主要研究领域为移民科学与管理、社会学等。在国内外首次提出移民学、工程移民学和水库移民学的学科体系。中国移民领域第一位博士生导师。兼任世界移民网络理事会理事（创始人之一）、国际强制性移民研究会理事，土耳其伊利苏大坝国际专家委员会移民顾问，国务院三峡移民开发局咨询专家，南水北调工程稽查专家，世界银行、亚洲开发银行、欧洲投资银行移民与社会学咨询专家，中国水力发电工程学会水库移民专委会副主任、江苏省水利学会工程移民专业委员会主任等职务。

5月12日14：28发生在汶川的大地震已过去约二百小时，震后的瓦砾上搜救人员没有放弃最后的生命挽救行动，同时，为幸存者生活的谋划和灾区人民重建家园的企望已摆上了抗震救灾的议事日程。据初步测算，地震灾后的移民数量保守估计在10万人以上，而这些移民都具有比较强烈的非自愿性。为此，记者采访了河海大学公共管理学院院长、国际知名移民专家施国庆教授。

（以下“问”为记者的提问，“答”为施国庆教授的见解。）

问：施教授您好。5月12日的汶川大地震给四川造成了重大损失，众多房屋被毁，导致很多受灾群众流离失所。在救灾还未结束、灾后重建尚未开始的这一段过渡期内，给失去家园的灾民提供暂时性安置的时候应该注意哪些问题呢？

答：灾难发生后，政府在组织紧急救援的同时，及时启动了相关临时安置措施，在较为安全的地点搭建了防震棚，并发放临时补助和生活必需品以维持灾民基本生活。但是现在安置工作依然面临很多问题。比如：灾区倒塌和损坏的各类建筑物的清理、卫生防疫、灾难造成的鳏寡孤独的安置、应届考生的安置、安置点灾民的心理抚慰和文化娱乐问题等。这些问题的解决都需要灾害处理和灾民安置政策的尽快研究制定，相应政策应包括：临时过渡安置点的规划，灾民临时安置期间的供水及卫生救助、营养救助、食品救助、居所与居住地救助、医疗救助、供电、文化等条件建设和社会服务体系的建立，资金管理、灾期补助，以及死亡人畜的处置，流行疾病预防等问题。

其次，应尽快制定灾民临时安置总体规划并付诸实施。要针对不同地区的受灾程度，确认需要临时安置的企事业单位、城乡居民家庭和人口的数量，拟订过渡时期安置工作的总体思想、原则，和具体的安置点规划、建设与资源分配办法，安置点公共设施规划、建设与管理等一系列相关细则。

问：这次地震以及随后的泥石流、山体滑坡等继发灾害，使得一些地区的地理风貌和生态环境发生了一定改变。为了保证人民的生产生活，在暂时性的安置之后，是否需要进行有规划的移民？有些老移民也遭受了这次灾害，在实施先前的移民发展计划时可能会更为困难，是否需要更改发展计划？

答：汶川地震迄今造成大量山体滑坡和泥石流，并形成许多大小不等的堰塞湖，地震还可能造成地面裂缝、出现活断层等微地貌改变。因此，一些地区不再适合人类集中居住，需要进行一定数量的有规划的移民，人口迁移和再分布是牵涉全局的重大问题，涉及到灾后重建的总体规划。应尽快研究制定灾后恢复重建政策，受灾城市、集镇、农村居民点的总体规划、详细规划和建设项目的设计和审批；
各类建筑物和构建物的安全鉴定；
受灾农村居民行政区划的确认或调整、新村地址的选择、公共设施（供水、供电、道路、排水、通讯、卫生等）的建设、住宅用地的安排、房屋的重建、农村集体耕地和林地承包权的重新调整；
灾后重建资金和物资的筹集、分配与管理等这些问题都应纳入重建政策制定的考虑范围之内。同时，建议能够利用世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构的贷款和联合国及其他国际组织的资金与技术援助，汲取国际先进的技术与管理经验，迅速开展灾后恢复重建，提高社会、经济、环境效果。

问：和以前遇到的自愿性移民相比，这次地震造成的移民现象具有什么特点呢？您能介绍一下关于灾害性移民的相关研究情况吗？

答：按动因和现象而言,移民可以分为工程性移民、灾害性移民、战争性移民、政治性移民、经济性移民、生态性移民、环境性移民和扶贫性移民等类型。汶川大地震灾害造成的人口临时性和永久性迁移及其恢复重新建设活动属于灾害性移民，是非自愿性移民，具有突发性强、涉及面广、整体破坏严重、灾区社会组织局部瓦解等特点。

移民学是一门新兴的学科，灾害性移民也具有非频发性，目前对于灾害性移民的研究尚未成熟。在世界范围内，进行相关研究的机构并不多，比较著名的是英国牛津大学的难民研究中心，但是难民研究和移民研究虽然总体上是相似的，还是有所区别的。我们希望可以在救灾和灾后重建工作中总结出相应的经验与教训，得到更为理性的认识，上升到理论高度，并形成相应的学科，指导灾区灾后重新建设工作。

问：在您的带领下，河海大学的移民研究处于国际一流水平，尤其在工程移民方面颇有建树，这次灾害性移民可以借鉴工程移民领域的理论和经验吗？

答：河海大学是一所以水利为特色的大学，我们的移民研究最初主要着眼于与水利水电工程相关的非自愿性移民，后来扩展到公路、铁路、城市建设、经济开发区、环境改善等工程建设征地拆迁产生的移民，以及生态保护、环境建设、扶贫、灾害等方面的移民。在灾害性移民方面，主要涉及的是洪水灾害、蓄滞洪区及其灾害防治产生的人口迁移和社会重建活动。工程移民领域内的确有一些理论、方法和经验是可以借鉴来为汶川地震中移民和灾后重建工作服务的。

比如说水库库底的清理方法就可以运用到灾后的灾区清理工作中去。科学、及时的灾区清理工作很重要，关系到灾区的生态环境保护、灾民的身体健康和卫生防疫等一系列工作的开展。那么清理工作应该怎样来开展，有怎样的原则和技术要求，具体实施方案如何制定，这些问题都可以参照比较成熟的水库库底的清理办法，具体标准可以参见国家发改委2007年12月颁布的《水电工程水库库底清理设计规范》。另外，在具体实施过程中，也可以利用有经验的水库库底清理队伍帮助灾区进行清理工作。

另外，关于农村移民安置、工业企业迁建、城市（集）镇迁建、农村居民点建设、基础设施重建等政策、规划、设计和实施的经验，也可以供灾后重建参考和使用。

问：在这次地震中，许多企业厂房倒塌，生产停工，一些小企业更是遭受了毁灭性的打击，并且在短时间内很难重新重建开工，这样就会出现很多闲置的劳动力，您对这些闲置劳动力的安置有什么建议吗？

答：四川是人口大省，也一直是劳动力输出大省。地震之后，对于劳动力的安置问题，建议国家可以出台相关政策，将农村闲置劳动力安置到一些经济相对发达而劳动力相对短缺的地区，如山东、江苏、广东、浙江等省份。全国人民援助灾区的热情很高，除了踊跃地捐赠钱物之外，用宽容的心态来接纳来自灾区的农民工进入城市、接纳中小学生异地就读，给他们一个温暖的家园和工作、学习的场所，这也是全国人民支持抗震救灾工作的一个重要方面。

问：关于重建工作，如何使灾区得到一个持续性的良好发展是关键。关于灾后社会的持续发展，您能提供一些建议吗？

答：灾后重建是一场关于灾区资源利用、社会经济可持续发展的持续过程，需要进行人口、资源、环境、社会、经济诸因素统筹协调规划的过程。我的建议是：尽快启动灾后恢复重建总体规划与设计工作。要进行细致的灾情调查和评估，在政策制定、规划设计和实施过程中，应以灾区今后的可持续发展为目标，综合统筹考虑资源的开发利用、生态与环境保护等问题，同时结合流域水利水电开发、水库移民、生态移民、扶贫移民、城市化、农村剩余劳动力转移、新农村建设、农村人口饮用水安全建设，避免短期、急躁观念，同时尽可能充分征求地方政府、受灾企事业单位和居民的意愿，组织当地政府、企业、社区和群众的积极参与。在灾后重建规划设计中,可以统筹解决老水库移民遗留的土地资源短缺、基础设施不足、中小流域的生态修复与环境保护问题，重新安排人口布局，不简单地在原地重建居民点和基础设施，通过中小城（集）镇和农村集中居民点建设，实现农村人口向城（集）镇转移、农业人口向非农业转移，将灾后重建与贫困人口脱贫、在建或者拟建水库移民安置、老水库遗留问题处理及后期扶持结合起来，实现灾后重建效益的最大化。

还有一点需要提出来，现在震区救灾部门应充分利用灾害救援期间到灾区的专业队伍、重型机械设备，在救援工作结束后，尽快转入进行灾区病危建筑物、构筑物、设施的清理和部分重要公共设施（道路、供水、供电、通讯）的恢复重建，以加快灾后恢复重建的速度，同时节约投资、提高效率。

此外，还需设立抗震救灾和灾后重建的专门组织管理机构。国务院可以成立四川汶川地震灾后重建委员会或者领导小组，抽调相关部委人员进行统一规划和管理；
受灾严重的省、市、县（区）、乡镇应成立相应机构。同时，我建议，今后是否可将消防局（队）转变为救援局，形成从中央到地方的组织体系和长期稳定的专业队伍。主要承担地震、洪水、公共或者个体危机事件的处置工作。

关于谋划灾后重建工作，我的建议大概就是如上几点。四川人民向来勤劳、坚韧、乐观向上，我们相信并且祝福灾区的人民能够尽快地建起更为美好的新家园。

记者手记：

关于灾后的重建工作，施国庆教授主要提出了八项建议、两点呼吁以及一个关键词。

七条建议分别是：尽快研究制定灾害处理和灾民安置政策；
尽快研究制定灾后恢复重建政策；
尽快制定灾民临时安置总体规划并实施；
尽快启动灾后恢复重建总体规划与设计工作；
设立抗震救灾的专门组织管理机构；
注重灾区可持续发展、综合统筹考虑人口、资源、环境、经济、社会诸相关因素进行重建工作；
借鉴水库移民中有关的政策、规划、设计、实施等经验用于灾后重建；
救援工作结束后，应及时转入灾区清理工作。

施教授希望记者能够传达出这样的呼吁：要彻底、及时、科学地组织清理震区，防止次生灾害，给灾区人民一个健康和安宁的家园的恢复创造条件；
希望未受到地震灾害影响地区的人民能够敞开胸怀，接纳灾区的移民，给流离失所的四川同胞一个温暖的家园和重新开始营造生活的希望。

采访过程中，令记者感触颇深的是施教授一直在强调一个关键词：尽快、尽快、尽快……面对生命脆弱的延续和新生，重建工作需要争分夺秒来把握最具生命力的时机。

都说，“蜀道难，难于上青天”，四川救灾和重建的难度不言而喻；
但是四川人民向来勤劳、坚韧的精神和中国人民在关键时刻体现出来的内在顽强和仁爱风范使得我们有理由相信，一个新四川、一个全新的中国将以更加开放、自信、进步的姿态展现在世界面前。灾难里孕育着社会进步的生命力，但愿汶川的灾难成为社会进步的契机，在新的起点面前，让我们一起期待一个更美好的家园。

（吴锐）

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