完善会计集中核算、推行国库集中收付制度的思考
时间：2020-11-17 09:19:19 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
完善会计集中核算、推行国库集中收付制度的思考
长期以来，县属行政事业单位经费实行财政分配、单位包干、分散核算的管理制度。随着社会主义市场经济体制的建立，这种制度弊端显而易见。推行公共财政支出的改革，实施会计集中核算，逐步推行国库集中收付制度是当前行政事业单位财务会计制度改革的重要议题。现以绿春县会计核算中心实施会计集中核算多年来的实践经验及暴露出来的缺陷谈谈完善会计集中核算，逐步推行国库集中收付制度的几点思路。
一、会计集中核算取得的成效
会计集中核算是指政府成立会计核算中心，在资金所有权、使用权、财务自主权不变的前提下，取消同级机关事业单位的银行帐户、会计机构和会计岗位，由会计核算中心为单位集中办理会计核算工作。会计集中核算的指导思想是：以《中华人民共和国会计法》和上级关于财会改革精神为指导，建立适应社会主义市场经济体制和会计监督制约机制，确保会计人员依法履行职责，提高单位财务收支透明度，规范单位财务管理，严肃财经法纪，维护财经工作秩序，提高资金使用效率，全面为社会主义市场经济建设服务。
绿春县于2002年11月成立“绿春县会计核算中心”，经过多年来的实践，会计集中统一核算工作得到逐步充实完善，在加强财政资金的管理，促进党风廉政建设，从源头上防止腐败现象的产生发挥了明显的作用，为进一步实施国库集中支付制度奠定基础。
1、规范了会计核算工作，提高了会计信息质量。实行会计集中核算后，行政事业单位的会计业务纳入会计中心统一核算，从而大大提高了会计核算工作的质量和会计工作效率，保证了会计核算资料的真实性、完整性、及时性和统一性。
2、便于财政资金的调度，提高了资金使用效益。实行会计集中核算后，单位的财政资金集中在会计中心的单一账户上，有利于财政部门对资金加强统一调度，从根本上改变资金管理分散，单位多头开户的局面，杜绝了预算执行中克扣截留、挪用财政资金等现象，提高了资金使用效益。
3、减少了单位财务支出中可能发生的违法违规行为。实行会计集中核算后，行政事业单位所有支出都通过会计中心一个账户进出，进行会计统一核算，会计中心有权对各单位的支出事项和凭证进行合理性、合法性检查，对不符合政策、法规规定的支出给予拒付，不符合手续的凭证要求有关单位纠正或补办手续，在一定程度上减少了部分单位在使用国家资金上的随意性，预防了贪污犯罪和挥霍浪费行为。
4、促进了预算制度、政府采购和“收支两条线”改革。会计中心接受支付申请的依据是各单位的预算指标，所有开支符合部门预算要求。而政府采购资金由会计核算中心统一支付，资金直达供应商，减少了中间环节，杜绝了回扣等问题。在“收支两条线”管理方面，由于行政事业单位撤销了所有银行账户，各项行政事业性收费及罚没收入均直达国库，不得进入会计中心支出户，实现了收缴分离、罚缴分离。
二、推行会计集中核算，逐步过渡到国库集中收付制度过程中存在的主要问题
（一）实施会计集中核算后所反映出来的问题
会计集中统一核算，在规范会计行为，有效防范和遏制腐败行为发挥了积极的作用。但会计集中核算和任何事物一样，也必然存在其局限性。首先，被统管单位会计机构撤消后，财务管理的主动性、积极性受到影响；
其次，会计中心难以对统管单位实施全过程的会计监督，表现在支出的合理性难以控制，发票的真实性难以把握，收入游离于会计中心统管账的体外，再次，会计中心强调资金运作而忽略资产的管理体制，特别是在固定资产的后续控制上，会计核算与财产物资管理相脱节，结果造成会计信息质量难以提高，另财政部门对重视资金分配而轻视资金使用效益问题尚未得到根本解决。原因是多方面的，归结起来主要是：由于单位财务收支分账管理，形成了收入票据在国库，支出等会计档案在会计核算中心，资产及明细账在单位的“板块”结构，单位会计资料的完整性被破坏；
会计中心监督成了“监管支出不监管收入”的“跛脚”监督。同时，会计中心目前只具备核算功能，而财产清查由单位实施，特别是固定资产，会计中心只核算一级总账科目和明细分类账，具体细目还由单位报账员负责登记，财产物资仍由原单位进行管理。有些单位的固定资产明细账没有如实登记，账实不符，家底不清，账外资产流失现象存在。会计核算中心只核算不清查，必然导致会计信息失真。
（二）推行国库集中收付制度改革面临的问题
“国库集中支付制度”，是指各事业行政单位资金直接由国库中心办理收付的一种管理模式。其目的是加强资金使用的监督管理，杜绝专项资金专款不专用、截留、挪用的不良行为，保证各专项资金及时拨付到位；
减少资金拨付环节，缩短资金中途滞留时间，加快资金周转，提高资金使用效益。是会计集中统一核算工作的进一步升华。但在会计集中核算模式向国库集中收付制度模式的过渡中，也仍然面临一些问题。
1、一些部门对国库集中收付制度改革有抵触情绪。国库集中支付制度改革从根本上并未改变预算单位的资金使用权和财务管理权，但由于国库单一账户的建立，预算单位在银行的各类过渡性账户被取消，财政资金层层截留的现象得到了有效遏制，在一定程度上形成了对相关单位既得利益的调整，这就使一些部门和单位产生了抵触情绪，改革积极性不高，影响了改革的进程。另外，有的部门还对改革抱有畏难情绪，认为改革方案设计的资金申请和拨付程序比现在简单的拨付方式复杂，按现有的知识技能难以把握，特别是一些暂未纳入改革试点的部门和单位，对改革意义和做法缺乏了解，不愿意过早纳入改革试点，给改革设置了人为的障碍。
2、会计集中统一核算模式隐藏较大风险。会计集中核算模式，虽然有利于加强财政部门对预算单位的财务监督，但采取的国库与代理银行“正划资金”的方式，极易导致商业银行支付权力过大，从而加剧财政风险。⑴正划资金可能引起财政资金失控。财政部门预先通过一笔拨款凭证，以一种用途将资金汇总拨入会计核算中心账户，事实上使这部分资金脱离了国库的监管，成了会计核算中心支配的对象。资金使用的滞后性，必然使实际资金用途、用款金额与国库部门据以记账的拨款凭证不符，引起虚增支出、虚减国库的严重后果，而且，在实践中，会计核算中心账户经常保持大量的余额，很难做到“零余额”管理。⑵可能引发道德风险。在这种模式下，会计核算中心集会计、出纳职能于一身，且掌握大量资金，已成为“第二国库”，这就打破了财政、国库、代理银行相互监督制约的机制，使国库形同虚设，大大加剧了财政部门包括会计核算中心和代理银行工作人员的道德风险，极易滋生腐败和犯罪，使财政资金蒙受损失。⑶可能出现代理银行挪用资金。财政资金存入银行后，代理银行在自身利益的驱动下，或在头寸紧张的情况下违规挪用财政资金，将其自身的经营风险转嫁为财政风险。
3、对财政授权支付缺乏有效监控。目前，我国由于信息网络技术不够发达、机构改革未到位等原因，财政授权支付仍占较大比重，其金额约占总支出额的60%强。但财政授权支付相对于财政直接支付而言，其风险要大得多。一是风险点众多。全县100多个（含乡镇教师工资统发）单位都存在财政授权业务，随着改革的不断深入，更多的单位部门纳入改革范畴，都有发生风险的可能。二是风险一旦发生，涉及金额数额较大。目前现行的授权额度控制基本上由基层代理银行进行，代理银行总行、人民银行以及财政部门在授权支付进行和清算时都没有有效的监控手段，如果基层预算单位及其有关人员与代理银行合谋作案，风险发生的可能性很大。
4、预算编制不能满足国库支付的需要。目前我国预算编制水平普遍不高，年度预算编制较粗，有的还不能自行编制，上级单位代编的现象存在。虽然有些单位能自行编制预算，但预算编制很不准确，按季分月编制预算就更难了。预算单位的分月用款计划编制不准、现金需求预测不准，将直接影响下一步对国库现金的运作。所以，继续深入推行预算改革刻不容缓。
5、国库中心人员素质不高，人员不齐，严重制约国库监督职能的发挥。目前，会计核算中心人员变动大，经常调入调出，人员素质得不到保障，同时，人员过少，且大多为会计、国库兼岗，人员配备状况只能满足日常核算任务，根本没有时间和精力去履行国库监管职能。随着财政国库体制改革的不断深化，国库的业务量将成倍增加，人员不足的问题将更加突出。
三、完善会计集中核算，逐步推行国库集中收付制度对策建议
完善会计集中核算，逐步推行国库集中收付制度，各个地方尚未形成具体的、可行的、规范化的办法，尚在研究过程之中。推行国库集中收付制度，要结合各地区实际，加强研究，循序渐进，稳妥推进，确保国库集中收付制度改革的顺利进行。从当前实际，应从以下几个方面加以改进完善：
1、加强学习，深化认识。国库集中收付制度改革是我国适应社会主义市场经济条件下公共财政发展要求，增强财政宏观调控能力的重要举措。由于其系统性和复杂性，还需要各部门继续深入学习，进一步深化学习，树立大局意识，克服部门利益、本位主义思想，搞好各部门的配合。
2、做好会计集中核算模式的规范、转轨工作。2002年全国财政国库管理工作会议明确指出：“省和地方都要以国库集中收付为改革的目标，县和乡可以由当地政府决定实行国库集中收付制度或会计集中核算”。因此，⑴各级地方中心支库要积极配合财政部门，妥善处理好会计集中核算模式和国库集中收支模式之间的转换关系和过渡工作，积极向国库集中收支模式过渡。⑵对已由县、乡政府确定的会计集中核算模式，县、乡支库也要积极采取措施加以规范。可采取两种措施：一是变“正划资金”为“倒划资金”，在资金清理方式上积极向国库集中收支模式靠拢。二是在当地财政、银行确有困难，不能采取“倒划资金”的情况下，建议采取“日初划款，日终清算”的方式，即由国库每日初向会计核算中心账户划款，日终收回余额资金进行清算，这样有利于加强国库部门对资金使用的监督权和最终支配权。
3、建立一个健全的监督制约机制。⑴建立财政资金支付动态监控机制。财政部门通过一定方式与代理银行联网，并利用代理银行的网络系统将财政资金支付活动信息实时传输到财政部终端的综合计算机网络系统，系统按照确定的设计实施智能化监控。这样将使财政部门及时掌握和了解财政资金支付使用的有效信息，实现从事后查账到事前和事中监督的重大转变。⑵建立健全资金支付制衡机制及其内控机制。要求在财政资金支付中，预算单位、财政部门、代理银行和人民银行各自独立行使试点中明确规定的职责，互不干涉，互为制衡。同时各部门、单位应建立相应内控机制，防范财政资金支付清算中的风险。⑶建立财政外部监督管理制度。主要是财政部门通过监控系统履行国库监控的职能，通过核查手段，对预算单位和代理银行实施外部监督管理。
4、深化财政改革，细化预算编制，加强预算管理。部门预算改革与国库收支改革是相辅相成的。推行部门预算如果没有国库支付改革来配套，改革就难以到位，国库集中支付改革则必须以规范的部门预算为基础，否则就达不到公正、透明、便捷、高效的改革目标。因此，必须加快预算体制改革。⑴改革预算管理模式，推广以部门预算、早编细编预算、零基预算、综合预算为基本内容的预算管理改革，提高预算编制的完整性、准确性和科学性。⑵硬化预算管理，增强预算的严肃性。严格遵守预算法规定，财政预算一经人代会批准，非法定程序不得随意增加和调整。⑶重新界定和规范财政支出范围，坚持“一要吃饭，二要建设”的方针，不为搞建设而给个人部分留下缺口。
5、加快电子现代化网络建设。⑴要集中力量研发国库数据处理软件，对国库会计记录的原始数据进行整理、加工，编制新的指标体系，通过软件加以贮存与输出。⑵要建立能及时、完整、准确反映每项支出活动的国库管理信息系统，适时对财、税、库（行）信息进行逐级联网，解决国库支出信息反应迟缓的瓶颈，为预算编制、执行分析和宏观调控提供及时、准确、全面的数据信息，不断加速财政资金周转速度。⑶要加强网络安全建设，充分借鉴国内外安全防护的措施和经验，确认合法用户，保证用户合法操作，验证网上数据传递的正确性，防止非法修改数据库记录，防止非法获取整体性的统计信息。
6、充实国库人员，提高人员素质。各级国库部门要积极争取领导的支持，按照岗位设置的要求充实国库人员，并采取有效措施加强对国库工作人员的业务理论知识培训，努力提高国库人员的综合素质，满足核算与监督管理工作的需要。有条件的地方可以成立专门的监管机构，配备专职监管人员，以切实加强国库外部监管的力度。
作者: 陈俊
2010年8月9日
