我国民族地区农村社会保障制度构建中的政府责任
时间：2020-11-14 08:05:58 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
摘要：在我国，现有的社会保障制度是二元模式，这种制度构建严重阻碍了社会的协调统一发展，尤其是对经济发展较为落后和封闭的广大民族地区农村和人民而言，社会发展的成果难以惠及他们，这也是导致民族地区农村以及农民无法摆脱贫穷厄运的关键原因。但是社会保障制度除了有合理而强大的财力作为支持外，最为重要的是政府在构建民族地区农村社会保障制度的过程中，承担何种性质、多大范围的责任，这是一个非常值得探讨的问题。
关键词：民族地区；
社会保障制度；
政府责任
什么是社会保障的政府责任？为什么国家或政府会在社会保障的制度构建、政策实施和具体政策执行中承担重要责任？尤其是民族地区农村社会保障，从我国整个农村社会保障历史发展的脉络中，我国农村社会保障制度模式的变迁从建国50多年来大体经历了3个阶段，即“土地保障（家庭保障）+国家救助模式”阶段、“集体保障+国家救助模式”阶段以及“土地保障+国家、社区扶助+现代社会保障试点模式”阶段。我们从这种发展路径中也可以发现：国家在农村同时也包括民族地区的农村社会保障中的作用发生了实质性改变——从辅助性的角色转变为主导性的角色。
一、社会保障制度中的政府责任界定
对于社会保障制度中的政府责任，我们似乎很难找到具有权威性的学术界定，那么我们在对“责任”进行词义的辨析时，首先需确定“责任主体”的份内之事，“份”即角色，是各种社会规范要求社会成员负担与自己的社会角色相适应的行为，表明了社会对责任主体的行为预期，属于积极意义上的责任。所以如果我们要界定社会保障中的政府责任，首先要明确国家在社会保障中的角色或地位。我们从经济学家对政府作用的论述中可知，政府或国家不仅仅承担着发展国家经济的责任，而且对于公民普遍诉求的社会公平也应予提供，即一种公共服务和公共物品的提供者的地位，而社会保障就是现代社会非常重要的公共物品之一。另一方面，国家是提供社会保障的主体，这一主体在社会保障中发挥的作用是其他主体或制度不可取代的，即居于主导性地位。尽管我们不难发现社会保障的提供并非从一开始就是由国家全权承担，我国民族地区农村社会保障的发展情况也只如此，如我国民族地区农村的家庭，是一种秉承传统、结构比较坚固的社会组织体，加之农村“熟人社会”的社会关系模式，同时包括亲属体系以及集体组织等，实际上部分地取代了政府在社会救济和社会保障的部分功能。同时，我国的土地制度是一个地位非常特殊的制度，在我国广大农村地区的土地，它的地位和作用实际上是一种物化了的国家保障作用。国家相比这些社会制度，其在社会保障中处于的地位的和发挥的作用显然是一种辅助性的。但是时过境迁，这些社会保障模式随着我国市场经济对民族地区农村的经济冲击而受到破坏，如土地，由于传统制度的变化以及农业本身具有的弱质性和外部性的特点，农民在市场经济中处于弱势、农业在市场经济中不具有竞争优势，其保障作用大大退化，这还包括家庭、集体经济组织等社会因素的退化。因此社会福利如果作为国家制度予以构建，“那么它应被视为是个人、家庭和社区实现其社会需求的主要方式”。尽管把社会福利发展为独立的制度并不完全等同于政府提供福利，但这不否认现代社会需要政府承担主要作用，而这经常体现在福利国家的概念中。因此，现代政府在我国农村尤其是民族地区农村社会保障中的主导性地位由此确立。所以，基于以上的分析，民族地区农村社会保障中的政府责任，即政府在发展民族地区农村经济和稳定农村社会之外，提供生活物质保障，提供基本标准的医疗、教育和住房以及抵御现代社会所导致的人们生活中的各种不测的保障中所承担的应有的主导性的职责。
二、民族地区农村社会保障实施的现状和特点
胡锦涛主席在十七大报告中提出的“构建社会主义和谐社会”的宏伟目标中，就专门针对建立农村社会保障制度做出了具体的规划。2002年10月，中共中央、国务院明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。这相对于20世纪50年代在农村社会保障中实施的农村合作医疗而言，政府所发挥的作用是关键性的。但是我国在其他社会保障的重新设计和实施中，制度的构建和实施显得相对比较落后，如农村养老保险、最低生活保障以及救济制度。因此从整体上来考察我国农村尤其是民族地区农村社会保障实施的状况，具有以下特点：
第一，民族地区农民同样存在收入水平低下且增长缓慢，保障意识薄弱的现象。国家在经济复苏的建设初期，强调城市工业化优先发展战略，农村为工业化发展提供剩余，“因此为有效组织资源，促进这一战略的快速实现，国家利用工业和农业之间巨大的剪刀差政策，对农村、农民实行几近于‘掠夺式’的政策与策略，这种做法在短期内实现了国家工业体系的建立与健全。”但是，这种做法也相应地产生了一定的负面作用，农村与农民积累的匮乏严重制约了农业经济的发展，加之农业本身具有的弱质性和外部性的特点，农民在市场经济中处于弱势、农业在市场经济中不具有竞争优势。这些原因所造成的农村经济的落后，使得农民经济收入水平普遍低下，不愿意出钱为未来购买保障。
第二，民族地区对农村社会保障资金的投入严重不足。城镇每年的职工养老金达到2000-3000亿元，国家财政用于职工养老金的补贴也超过数百亿元。对民族地区农村社会保障存在的问题主要归因于民族地区财政收入低、预算不到位，兜底十分困难。与此同时，他们从国家财政得到的主要是每年200多亿元的扶贫开发基金和用于“五保户”、最低生活补助和救灾救济的资金，人均保障额远远低于城镇居民尤其是城镇职工。据有关资料统计，农村社会保障覆盖率只有3％，在养老保险方面，虽然已有几千万农民投保，但效果很差，农村还有1/3的五保户得不到供养；
在扶贫救助方面，据民政部统计，2000年农村得到低保的仅占应保人数的25％；
在医疗方面，农民没有医疗保险，基本上是自费。
第三，民族地区农村社会保障缺乏制度化，没有统一立法，因此保障体系缺乏有效管理，制度的实施透明度差。改革开放之前，比较制度化的农村合作医疗在失去集体经济的依托后出现大幅度的萎缩，不再成为农村居民制度化的医疗保障，以家庭养老为主仍是目前农村养老保障的指导方针。自20世纪90年代后期以来，一度发展很快的农村社会养老保险又出现停滞和萎缩的趋势。因此实践中制度、政策的屡次试错失败，立法机构无法进行社会保障基本法的立法活动，更不用说对民族地区农村社会保障的法律保障了。由于缺乏有效的法律制度的监督管理，加之基层社会管理的“人治化”以及“熟人社会”的社会关系模式，使民族地区农村社会保障的透明度差，农民缺乏对制度的信赖利益和直接的受益感。同时没有监管机制所带来的弊端还体现在缺乏对农村社会保障基金筹集和运营的监督，由此导致的保障基金的管理混乱，违规投资和违规使用基金现象在很多地区大量存在。
第四，民族地区农村社会保障制度实施宣传不到位，使得民族地区农民对国家政策并不了解，从而产生不信任感以及对政策实施的抵触情绪。农民不参加新型农村合作医疗主要是基于以下考虑：新型农村合作医疗的保障水平低，农民了解不深，怕政策有变，认为是把自己的保险金拿去补偿别人的支出；
而参加新型农村合作医疗的农民不满，则主要是因为保障水平低，参加和理赔程序繁琐等；
此外，还存在着政策不公等导致新型农村合作医疗制度的社会满意度低的现象。加上人性中的趋利避害的特性，政府在宣传中又多集中在介绍新型农村合作医疗给农民带来的表面好处上，没有树立起农民的风险意识，也没有体现出重点，没有对那些不参加的农民进行调查，使得宣传大多停留在形式上，没有收到预期的效果。宣传也没有把具体的理赔标准发给农民，使得他们在理赔时有那么多药费不能理赔，一些农民有被骗上当的感觉。
对于在民族地区农村社会保障存在的问题，从政策制定的角度而言，是政策设计的手段和方法的问题。作为政策制定者的国家或政府，在确立了正确的政策方向和目标后其次就是政策工具的选择。“自20世纪70年代以后，西方国家面临的政府危机，主要就是在工具的层面上产生的，即传统的政策工具失灵”。另一方面，从政策制定者的意识而言，我们的政府还没有从纯粹的管理型政府向现代民主国家的服务型政府的转变；
但是最为重要的是，我们缺乏寻求创新的特长，去探索既具有新意又符合现阶段经济、文化、民俗等发展水平的社会保障具体制度。
三、民族地区农村社会保障中政府责任意识的建立
政府是行使公共权力的主体机构，洛克在《政府论》中提出，政府是一种责任，其目的是为了实现公共福利。公共福利体现为社会全体人员能从社会整体繁荣与进步上普遍受惠，尤其表现为弱势群体的利益和福利能从社会整体繁荣中得到坚定保障和普遍关怀，以体现社会公正，世界银行在1997年的世界发展报告中把保护弱势群体作为每一个政府的核心使命之一，农民作为我国最大的弱势群体，理当受到政府的更多关注与保护。政府的主导性应该体现在以下方面：
第一，作为现代行政主体的特点，政府在形式行政权力时应依法行政，而社会保障作为保护社会弱势群体、维护社会公平的机制，只能强调政府的服务职责，而不是约束公民责任的另一道权力机制。因此作为双重主体的行政公务人员，应该树立依法行政的理念，首先政府为了公民而存在，政府应当始终是人民利益的忠实代表者和维护者；
其次在法治理念上，必须从以法治民、治事向依法治官、治权转变；
最后在责任意识上，必须从片面强调公民责任向同时强化和约束政府责任转变。
第二，作为现代市场经济体制下的政府，应当明确行政权力干预和保护市场竞争机制的界限。社会保障作为公民收入的再分配方式必然具有强制性，这时需要政府应该发挥“暴力潜力”，把富人手中冰淇淋运送到穷人手中，而且要承受运送过程中的成本和冰淇淋融化的损失，但是另一方面这样也会损害市场竞争的效率性，因此政府应该明确，在协调公平和效率的关系中，是效率优先还是公平优先的问题，同时防止在社会保障过程中出现的搭便车的道德风险，重蹈福利国家“福利危机”的覆辙。
第三，第三方主体的引入，使政府在社会保障地组织和管理中高效化。社会保障作为公共物品由谁来提供的论证在经过几代经济学的争论我们可以得出这样一个结论：市场和政府都无法承担起这种责任，市场的“经济人的理性”使这种不能产生效益和利润的生产逐渐退出市场，但是政府作为公共物品的提供者时，无法避免其低效和寻租所引发的“政府失灵”，因此现代市场经济的第三方主体是在市场和政府都失灵的背景下在夹缝中成长起来的一股力量，作为一种介于政府和私营企业之间的公共组织，其所提供的公共物品成功例子在高福利的发达国家和社会保障相对落后的发展中国家都有。因此政府应该在吸取这些国家成功经验的基础上，结合本国的社会保障的特点探索和建立第三方组织来发展高效的社会保障机制。
四、民族地区农村社会保障中政府责任的创新实施
对于政府实施农村社会保障制度的具体构建，很多学者不仅从宏观政策上出谋划策，而且作为一种学术研究地方法给出了每一种制度的具体实施思路或方案，但是作为地方政府在实施其具体职能时，除了应有的对制度设计的远瞻性外，还应从农民的实际利益出发，使政策实施具有现实性和迅捷性，更多地解决民族地区农民在享受社会保障利益时的现实困境。在实践中，部分地方政府已经开始探索构建有效的农村社会保障制度的新思路，本文拟选取新疆呼图壁县的典型实例来说明这个问题。
新疆利用养老保险的缴费证开展小额抵押贷款。因为农民参保后，养老往往是很长时间以后的事情，现在怎么样能见到效益？农民的缴费证上交了多少钱都有记录，如果生产等原因需要用钱时，可以拿缴费证办理有关手续，通过银行抵押贷款。在农村金融中，抵押是一个大难题，允许农民用保险证抵押，甚至可以借别人的证抵押，可以解决小额贷款的抵押问题，农民的反映非常好。当地农民养奶牛，需要小额贷款，8年来没有发生过一笔不良贷款，效益非常好。这种用缴费证抵押贷款的新举措，促进农民的收入水平的提高，从而提高了缴费能力，形成了一个良性循环。同样，四川省在民族地区甘孜州九龙县进行养老保险试点的经验也是值得借鉴的，在制度设计上主要是根据不同的年龄段和年收入进行缴费费率划段规定，这样的制度设计缴费负担结构合理，受惠群众覆盖面广，既考虑到了地方收入水平、经济发展程度，同时也考虑到了个人缴费、政府补贴的资金形成机制，值得加以推广。
五、小结
在社会主义市场经济体制下，农业劳动者不仅要承受弱质产业的自然风险，而且要面临与城镇职工同等程度的市场风险，因此，尽快为广大农民建构社会保障制度体系是我国政府应尽的责任。从国家政策扶持的力度来看，国家的转移性支付重点在扶持和促进民族地区农村经济的发展，提高农民的收入水平。“为推动少数民族地区‘三农’发展，财政部、中国人民银行、农业部等部门，还应因地制宜制定扶持政策，重点支持民族地区特需商品生产、特色农业、节水农业和生态农业的发展，服务少数民族特殊需要，促进农牧民持续增收。”从另一方面，民族地区农村社会保障制度的设计应该是“本土的”，既符合当地经济、文化等的发展，又能提高保障制度实施的效率和效用，而不仅仅是符合国家政策的大方向——构建和谐社会。
参考文献：
1、宋士云.对中国农村社会保障制度模式变迁的思考——基于新制度经济学的阐释[J].江汉论坛,2007(9).
2、崔新健.企业社会责任概念的辨析[J].社会科学,2007(12).
3、Neil Gilbert,Paul Terrel.社会福利政策导论[M].华东理工大学出版社,2003.
4、赵怀越.政府在农村社会保障制度建设中的职能定位[J].发展,2007(11).
5、廖伟.关于完善新型农村合作医疗制度的思考——以武夷山市为例[EB/OL].http://www.cenet.org.cn/userfiles/2008-1-15/20080115092704175.pdf,2008-01-15.
6、戴维﹒奥斯本,特德﹒盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M].上海译文出版社,1996.
7、刘群.从新型合作医疗试点成效初显看我国农村社会保障困境的突破[J].山东省青年管理干部学院学报,2005(1).
8、王树燕.关于提高依法行政主体素质的思考[J].中国工商管理研究,2005(10).
9、刘从龙.探索中的中国农村养老保险趋势[N].南方周末,2006-01-19.
10、陈少晖.农村社会保障：制度缺陷与政府责任[J].福建师范大学学报,2004(4).
11、韩洁.中央财政多项扶持政策助力民族地区经济社会发展[N].光明日报,2008-05-02.
＊本文为基金项目：贫困背景下中西部民族地区农村社会保障问题研究；
项目编号：07BZZ040。
最新文章推荐访问
语文摘抄200字左右
语文摘抄500字左右
语文摘抄50字
学美术的技巧
美术的技巧
美术如何学
学美术的基本步骤
学美术的方法
学美术的方法与技能
美术教学的方法
美术如何学好
美术的技巧和方法
美术学教学方法
学前教育社会实践报告提纲
学前教育社会实践报告1000字
学前教育社会实践报告3000字
学前教育社会实践报告4000字
学前教育社会实践报告800字
学前教育社会实践报告题目
学前教育社会实践报告模板及范文
学前教育社会实践报告500字
学前教育社会实践报告2000字
学前教育社会实践报告3000字范文
消防安保工作总结
乘法分配律教案人教版
北师大版四年级上册乘法分配律教案
小学四年级数学乘法分配律教案
西师版乘法分配律教案
四年级乘法分配律教案
四年级数学乘法分配律教案
|
