[取消农业税后县乡财政的制度创新]全国范围内取消农业税
时间：2020-03-19 08:51:02 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
□作者：安徽财经大学财政与公共管理学院董黎明储德银
▲基金项目：本文为安徽财经大学2006年度青年科研项目（批准号：ackyq0601zd）的研究成果
内容摘要：取消农业税后，县乡基层财政运行将更加困难。本文结合调查的实际情况，着重分析农业税取消后县乡财政受到的影响，从制度创新和完善的角度提出改革思路和政策建议：合理划分县乡财权事权，建立公共财政体制；
完善财政转移支付制度；
重构权力均衡体系,建立健全克服“买税卖税”行为发生的制度基础等。
关键词：农业税基层财政困难财政体制
今年，我国在全国范围内免征农业税，这是从根本上解决“三农”问题的一项重大战略性举措。农业税的取消，大大减轻了农民负担，调动了广大农民种粮的积极性，使农民真正得到了实惠，还意味着破除了对农民不平等的制度安排，为最终建立城乡统一税制扫清了障碍，对实现城乡统筹发展起到积极的推动作用。但由于改革刚刚开始，在实际执行过程中也暴露出了一些问题，尤其是对县乡财政和政府机构运转造成了较大的影响。本文结合调查的实际情况，着重分析农业税取消后县乡财政受到的影响，从制度创新和完善的角度提出改革思路和对策。
取消农业税对县乡财政的影响
（一）县乡基层财政困难加剧
实施分税制财政体制改革后，在政府财权向上集中、提高中央政府宏观调控能力的同时，将部分事权下移，导致县乡两级政府的事权与财权存在严重错位与不对称现象，县乡基层财政运行普遍较为困难，特别是中西部地区县乡财政则更为困难。
取消农业税，改征以增值税为主的流转税和对农业生产者的生产所得征收所得税将会使县乡财政在短期内失去大部分稳定的财政收入，同时造成中央的财力集中度上升，县乡的财力集中度下降，这对于原本困难的县乡财政无疑是雪上加霜。因为按现行财政体制，农业税属于县乡本级收入，增值税和所得税属于中央和地方共享收入，且中央共享比例高。取消农业税后县乡财政暴露的困难主要表现为：财政办公经费不足，拖欠工资现象普遍存在，基层政权建设面临极大挑战；
缺乏财力保证，农村基层公共品供给困难；
农村义务教育经费短缺加剧，义务教育事业发展受到冲击；
县乡政府债务化解难度加大，因税费改革暴露并切断了掩盖和转嫁政府债务危机的途径，使许多隐性债务显性化。
（二）基层地区之间财力差距拉大
改革的最终目标是构建农村的和谐社会和建成全面小康的社会，但应清醒地认识到，我国城乡之间、发达地区与欠发达地区之间在经济上的差距是客观存在的。在当前我国基层地区间财政收入不平衡的情况下取消农业税，构建城乡统一税制，会加剧这种不平衡状况。因为一个地区财政收入的增长受该地区的经济基础、自然环境、税种结构及财税管理水平等多方面因素的影响，富裕地区农产品商品化率比落后地区高，其将会获得更多的由农业税转移的流转税收入。因此，取消农业税后乡镇财政收入就会从落后地区流向富裕地区，进一步拉大基层地区间的收入差距。
（三）“买税卖税”现象进一步蔓延
取消农业税后，县乡基层政府运行机制发生根本变化，其管理职能弱化，服务职能凸现，由权责利统一的实体结构变为权小责大利微的虚体结构。县乡基层政府运行更加困难，经费来源主要以上级财政转移支付为主。同时，以“乡财县管”为核心内容的管理方式改革后，乱收费、乱举债等渠道也被完全堵塞。因此，在目前“财税分家”的分税制财政管理体制下，基层政府需要增加财政收入以获取更多财力时，只能寄希望于通过给税务机关以物质利益刺激等来达到目的，从而出现形式多样的“买税卖税”现象。取消原来由财政征管的农业税类，改征由税务部门征管的工商税后，所有税收的征管权由税务部门掌握，缺少按财政体制规定的以事权划分收支的制约，“买税卖税”现象可能进一步蔓延。
（四）“三农”问题并未得到根本解决
从基层调查情况看，取消农业税并不意味着“三农”问题得以根本解决，还存在财政政策的调整以及与其他相关政策的不协调和不配套问题，对于政府，尤其是县乡基层政府来说，彻底解决“三农问题”任重而道远。一是没有真正解决农民负担问题。例如安徽省大部分地区普通农户人均耕地不足一亩，税费改革后，农业税亩均在50元左右，一个三口之家，一年的农业税在150元左右，取消农业税所减轻的负担不到200元，而占农民80%以上开支的是用于教育、医疗、养老方面的支出。所以仅靠减征或免征农业税是远远不够的，需要加快农村教育、医疗、养老方面的配套改革。二是不能解决增加农业投入问题。增加农业投入是解决“三农”问题的重要任务，在目前各级政府对“三农”没有建立起稳定投入机制的情况下，大幅度减征或免征农业税，会降低各级政府集中资金增加对农业投入、加强建设社会保障的能力。同时农民在这次减征、免征农业税政策中节省的资金，也不会全部作为建设性投入以及今后的生活、生产保障。减征、免征农业税只体现了当前政治形势，要维护农民长远利益，还需要配套实施其他政策。
缓解县乡财政困难的对策
解决问题的根本出路在于大力发展县域经济，壮大地方财力。要通过经济的发展，增强县级财政实力，以此弥补取消农业税后地方财政收入的损失，保持县乡财政收入的稳定增长，并在财力允许范围内，加大中央和省级转移支付，增加对“三农”投入。同时，精简机构，分流人员，通过增收节支引导县乡财政走出困境。
（一）多元化扩大财政经济
按照科学发展观的要求，促进县域经济加快发展。发展县域经济是缓解县乡财政困难的重要途径。各级财政部门要认真贯彻落实科学发展观，遵循市场经济规律，按照公共财政要求，为县域内各类市场主体的自我发展、自我创新，创造规范、公平、开放的外部环境；
积极引导社会资本和民间资本发展县域经济；
积极推进农业结构调整，支持粮食生产，扶持产业化龙头项目等政策措施。发展县域经济，不能单纯追求经济数量，不能以浪费资源、破坏生态环境为代价。合理划分收入，调动县乡政府发展经济和增加收入的积极性。省以下各级政府间财政收入的划分要明确、合理、规范。各省（自治区、直辖市）要根据各地区的经济、财政发展情况，将房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税、耕地占用税等税种的收入主要留给县乡或提高县乡分享比例，调动县乡政府发展经济和增加收入的积极性。加强收入征管，增强基层财政实力。要坚决维护税法的统一性、权威性和严肃性，严禁擅自出台先征后返等税收优惠和变相优惠政策，税收优惠政策到期的要及时恢复征税；
要强化收入征管，严厉打击偷税、漏税、抗税行为，杜绝买税、引税、包税等行为，做到应收尽收；
要清理和规范县乡行政事业性收费，加强政府非税收入管理，挖掘非税收入潜力。
（二）合理划分县乡财权事权
合理界定各级政府（纵向）的支出责任。除人员经费和公用经费外，对基础教育、公共医疗、基础设施建设等项目的支出责任应进行明确界定，使地方政府的财权和事权相对应。合理界定各政府部门间（横向）的支出责任。改革以来，尽管许多地方行政机构特别是乡镇行政机构改革不再强调上下对口，进行精简，但实际上并没有改变政府职能在部门之间权利争相行使、责任互相推委的问题。因此，要本着财权与事权相统一的原则，在机构改革的基础上合理划分各政府部门的事权，明确各部门的支出职责。同时，按照收支脱钩的原则，对有收费职能的部门加强管理，实行收支分离，防止部门追求利益化。
（三）改革县乡财政管理体制
推行省对县财政管理方式改革试点。省级财政要积极推行省对县财政管理方式改革试点，对财政困难县要在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县。暂不具备改革试点条件的地区，省级财政要加强对市级财政的指导，督促其进一步完善和规范市对县财政管理体制，支持和帮助县级财政发展。民族自治州要按照民族自治的有关法律法规，加强对所辖县的扶持和帮助。大力推进乡镇财政管理方式改革试点。各地要根据逐步取消农业税等深化农村税费改革的新形势，大力推进乡镇财政管理方式改革试点。对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，可以积极探索试行由县财政统一管理其财政收支的办法；
对一般乡镇，在保持乡镇资金所有权和使用权不变、财务审批权不变的前提下，原则上要大力推行“乡财县管”财政管理方式。同时，县级财政要完善体制，加强对困难乡镇的扶持和帮助。在改革县乡财政管理体制的同时，加快推进县乡行政管理体制的改革步伐，切实精简县乡以及农村的管理机构和财政供养人员，节约财政成本。
（四）提高县乡财政监管水平
缓解目前县乡财政困难，迫切需要提高县乡财政运行质量。为此，要通过提高县乡财政的监管水平来增强其财政收入的能力和财政资金的使用效率。这就要求强化财税队伍建设来提高理财治税的能力；
通过编制县乡财政综合预算和零户统管，统筹安排使用县乡政府财政性资金，硬化县乡财政预算约束，没有预算不得随意开支，杜绝各种劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”；
清理和化解县乡政府债务，严格控制新增债务；
充分发挥乡镇人大对乡镇政府财政行为的约束，加强上级对下级的监督检查。
（五）完善财政转移支付制度
实现均等化的转移支付是目标，但现实的选择是弥补县乡财政提供公共产品所面临的收支缺口。为此，要打破转移支付分配方法上的基数法，尽早运用因素法，排除人为因素的干扰，增加透明度和可预见性。这就要求明确转移支付的总体规模，确定中央、省级和市级政府所应承担的责任与支付规模；
同时，要加大对县乡财政的转移支付力度。当然，对不同地区要采取有区别的转移支付政策，中央政府转移支付要向中西部地区倾斜，省级政府转移支付要重点支持贫困落后县乡财政。一是提高中央直接对县转移支付的资金水平，扩大总量，合理调整转移支付结构；
二是完善省以下转移支付体系。目前亟待完善的是省以下转移支付体系，建立本地区内的省对县转移支付框架；
三是在完善转移支付制度的过程中，适当增加按因素法确定的一般性转移支付资金的数量和比重，借此加大对欠发达地区的财政支持，以适度弥补以欠发达地区为主体的县乡财政的收支缺口，缓解县乡财政困难问题。
（六）重构县乡权力均衡体系
强化财政、税务机关的权力与责任的对等与均衡，明确其职责权限，是重新构造权力均衡体系以克服“买税卖税”行为发生的关键。一是要以政府预算为中心，以硬化预算约束为基础构造权力均衡。
政府预算是政府财政工作的中心，财政与税务部门都是政府预算的执行机构，完成财政收支任务是财政、税务部门的基本职责，因此，增强政府预算的科学性、严肃性，硬化预算约束，对于克服“买税卖税”行为的发生，具有决定性作用；
二是重构利益与惩罚机制，协调好“条”与“块”的关系。一方面要求重新调整财政、税务机关在现行财政管理体制中的利益分配关系，建立起和财政收支挂钩的利益分配格局；
另一方面，要建立起包括经济处罚、追究法律责任等手段在内的惩罚机制。
参考文献：
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