《中国水利报》：一场影响深远的变革——江苏水利工程管理体制改革透视（董自刚,陶丽琴）

温家宝总理在今年的政府工作报告中强调，要加快政府职能转变，更加注重社会管理和公共服务，努力建设服务型政府。而服务型政府的核心职能之一就是为社会公众提供基本的公共服务。

水利工程的建设和管理是服务于经济社会、服务于国计民生的基础性公益事业。按照国务院的部署正在推进的全方位水利工程管理体制改革，其实质是通过理顺管理体制，建立良性管理运行机制，实现对水利工程的有效管理，为经济社会又好又快发展提供良好的社会公共服务。

——题记

2007年年底，随着徐州、南京、连云港等市最后一批水管体制改革通过验收，江苏全省水管体制改革宣告全面完成，江苏水利向现代化管理方向迈出了坚实而崭新的步伐。

依江傍海的江苏格外依赖于水，在水利工程建设上一直走在全国的前列。通过几十年的建设，坚实的水利工程物质基础在水旱灾害面前获得了巨大回报：近几年长江、淮河发生的大洪水对江苏经济社会发展的影响降到了最低；
贯通的水系通过现代化调度可以南北互济，大旱之年仍获大丰收。

即便是这样一个水利资产庞大，水利工程有着特殊地位的省份，与全国其他地方一样，“重建轻管”现象同样长期存在：管理体制不顺，机制不活，一些地方存在有钱建、无钱管的现象。随着工程运行年头的增加，管理不到位带来的问题日渐显露：大量水利工程老化失修，效益衰减，影响了水利工程的安全运行和综合效益的充分发挥。

2002年，国务院出台《关于水利工程管理体制改革实施意见》，给江苏省扭转管理薄弱状况、提升管理水平提供了重要契机。一场对水利事业乃至经济社会发展影响广泛的深刻变革由此展开。

让公益性事业理性回归公共财政

很多人认为，水管体制改革在经济发达的江苏，应该不是一件太难的事情。其实不然。总的看，虽然改革的是水利工程管理体制，但改革涉及各级财政支出结构的重新安排，因此，在改革初期也同样遇到了很大阻力。具体说，苏南、苏中、苏北三大区域，经济发展不平衡，财政收入差异很大，人们对水管体制改革有着不同的想法。在苏北地区，其地方经济状况与我国许多经济欠发达地区相似，由于财力比较拮据，一些市县政府担心改革增加财政负担，不想改。在苏南地区，一些地方的水利部门因为单位创收能力较强，“小日子”过得不错，担心改革会捆住自己的手脚，影响职工的收入和福利，不肯改。还有一些水管单位因为人员负担等历史包袱沉重，担心改革改出乱子来，不敢改。

在种种思想交锋和利益冲撞中，隐含着几个深层次问题：在原有的水利工程管理体制框架下，水利工程能否保障长期安全可靠运行？能否充分发挥水利工程保障公共利益的作用？在市场经济体制下，主要为社会公共利益服务的水利工程的运行管理究竟该由谁“埋单”？

充分发挥水利工程的公益性作用，必须以高水平的工程管理为基础。而改革前，一些基层水管单位管理人员数量虽多，但人浮于事，有限的资金连养人都不够，更难保障工程的养护管理。苏北地区水管单位为了维持基本生存需求，对外承揽施工业务等经营创收工作，占据了管理人员的大部分时间。个别堤防管理所，因为发不出工资，平时连人都难以找到，许多职工外出打工或者做小买卖去了。即便是在资金相对充裕的苏南地区，也因为单位性质不清，类属不明，没有非常明确的岗位职责和管护标准，工程管理也是处于相对粗放状态。

说起那时水管单位的管理状况，射阳县海堤管理所职工窦惠峰一言以蔽之：“上班主要忙生存，提高工程管理水平很难谈得上，只要不出事儿就行。”

就在水管单位疲于生计、无暇顾及工程管理之时，经济社会又好又快发展却对水利寄予了更多、更高的期待。江苏省提出，要在全国率先实现现代化，率先全面进入小康社会，水利要提供“水安全、水资源、水环境”等基础保障。很显然，“只要工程不出事儿”的标准与新时期水利工作的发展要求相距甚远。一个靠创收来养活自己的单位，根本无法承担公益性工程的管理职责。改变这种状况的根本途径就是必须通过深化水管体制改革，让水管单位的管理职责切实到位。

水利工程是普惠于民的社会公益性工程，无论是建设还是运行管理都同样具有公益属性。管理职责归位就必须让这项公益性事业回归公共财政，纯公益性事业理所应当由公共财政“埋单”。这是江苏省委、省政府基于经济社会可持续发展的大局对这场改革所持有的基本认识和战略考量。

曾经在江苏省水利厅担任主要领导工作，现任江苏省委常委、副省长的黄莉新说：“经济社会发展到现阶段，政府很重要的职能就是提供公共服务，更加关注公共安全。可以说，江苏现在任何一个地方都淹不起也淹不得。而且提高群众的幸福指数，要求拥有更加优美的水环境。我们建设大量水利工程的目的，就是为经济社会发展服务，为改善群众生活服务，如果管理不到位，水利工程就不能充分发挥综合效益。因此，水管体制改革不仅势在必行，而且迫在眉睫！”

政府主导，部门联动，因地制宜，建立精干高效的管理模式

“政府职能缺位的地方现在必须到位。”黄莉新副省长的一句话，道出了政府在改革中的角色。为了顺利推进改革，江苏省政府不仅出台了水利工程管理体制改革工作的实施意见，明确了改革的目标、任务、时间和实施步骤，还成立了由省政府牵头，编办、财政厅、发改委、水利厅等部门负责人组成的改革领导小组，整合行政资源，强势推动。省水利厅出台相应政策：对没有进行水管体制改革的地市，省级水利投资不予安排；
对没有按进度要求完成改革任务的，不能评为年度先进；
对按时完成改革的，在安排省级维修养护经费时给予适当倾斜。此外，省水利厅领导带队每月一次分片督察。

按照国务院水管体制改革的要求，对水管单位要进行分类定性，管养分离，定编定岗，竞聘上岗，逐步建立起职责清晰，权责明确，管理科学，运行规范，与市场经济相适应，符合水利行业特点和发展规律的新型管理体制和运行机制。

江苏省按照国务院的总体部署，从当地实际出发确立了改革的原则：效率优先原则，因地制宜原则，以人为本原则以及有限目标改革原则。事实证明，这些原则为江苏顺利推进改革奠定了坚实基础。

效率优先是江苏省改革中一个非常重要的原则。省水利厅厅长吕振霖认为：改革是为了让有限的财政资源，更好地保障公益性水利工程长期安全可靠的运行。因此，必须加大内部改革力度，提高效率，建立精干高效的管理体制和机制。

水管体制改革的关键环节之一是准确界定水管单位性质，合理划分其公益性职能及经营性职能，保证经费渠道畅通。根据效率优先原则，全省各地对水管单位进行梳理，合并重组，分类定性。在具体操作中，水利部门与编制、财政等部门一起，对工程兴建动因、承担的任务、发挥的功能、受益状况等进行全面、系统分析，类属相近的单位进行合并或重组。改革后，全省水管单位由原来的554个精简至518个，其中纯公益性水管单位416个，准公益性水管单位102个。对经营性的水管单位则全部改制为企业，从水管单位剥离。

定岗定编事关事权责任，是改革中体现效率优先的另一个重要环节。各地水利部门按照因事设岗、一人多岗、按岗定编的原则，并参照财政部、水利部和江苏省水管单位定岗标准和人员编制标准，会同编制、人事、财政等部门共同制定水管单位定岗定编方案。全省改革后的人员编制由原来的18928名减少到16488名，人员精简的比例达12.9%。

水管体制改革的艰难还集中体现在管养经费的投入上。苏北市县财政大都不够丰盈，管理经费和维修养护经费对这些地方来说，确实是一笔不小的支出。比如淮安市，其所属的9个县区中有6个是省财政转移支付县，如果硬性要求管养经费一步到位，财政显然难以承受。然而，改革的脚步在淮安市并没有停留，江苏省对财政困难地区采取的是管养经费分步到位的政策。

根据各地经济发展不平衡状况，江苏省因地制宜，分类指导：苏南地区确保事业经费和工程维修养护经费全部到位；
苏中地区确保事业经费完全到位，工程维修养护经费基本到位；
苏北地区全面完成经费测算，事业经费基本到位，工程维修养护经费在3～5年内逐步到位。而乡村河道的养护则与林权改革结合起来，即拍卖河道两岸的绿化资源，由个人经营，并由经营者承担河道的养护责任。省级财政也拿出1亿元，用于补贴各级水利工程的维修养护经费。

在水管单位的具体改革中，管养分离分三步走：第一步，在水管单位内部实行管理与维修养护人员以及经费分离，工程维修养护业务从所属单位剥离出来，维修养护人员的工资逐步过渡到按维修养护工作量和定额标准计算。第二步，将维修养护部门与水管单位分离，但仍以承担原单位的养护任务为主。第三步是采用“政府购买服务”方式，水利工程维修养护走上社会化、规范化、标准化和专业化的道路。对管理运行人员全部落实岗位责任制，实行目标管理。

实事求是、因地制宜的政策措施，既加速了改革的步伐，又保证了改革的质量。从2007年管养经费到位的情况看，公益性人员基本支出按财政测算到位率为85%，维修养护经费按定额测算到位率为79%，都超过了预期目标。

探索改革传统管理模式，变花钱养人为花钱办事

常熟市长江河道管理处管理的堤防均在村子周围，行走于堤上，只见铺着地面砖的堤顶路面平直、整洁，堤顶两旁的黄杨球、夹竹桃、香樟树等具有观赏价值的树种构成了两条枝繁叶茂的绿化带，蜿蜒绵长。周边的村民每天到这里散步，健身，还有许多城里人专程到堤上观江赏景。

事实上，建设一条这样高标准堤防并不太难，只要做好规划投入资金就能办得到。但对几十甚至几百公里堤防的日常精细管理，如堤防养护保洁、险情发现及处理等，却不是一件容易的事。常熟市长江河道管理处大胆探索，采取“政府购买服务”方式，定岗位，定职责，定报酬，向社会公开招聘养护人员，实现了堤防的高标准养护。

“政府购买服务”方式，是江苏省水管体制改革中实行管养分离的第三种方式，即将工程维修养护业务从水管单位剥离出来，通过招标方式择优确定维修养护企业。

“政府购买服务”需要具备两个条件：一是维修养护经费完全到位，二是有发育较为成熟的水利工程维修养护市场。目前，在经济较为发达的苏南地区，已开始进行水利工程“政府购买服务”养护方式的积极探索。

改革前的管养不分，在很大程度上是花钱养了人，却没有办多少事。“政府购买服务”其实质是花钱办事而不是花钱养人。这也是江苏水管体制改革管养分离的最终目标。其显著成效在三汊河口闸的管理上得到了充分验证。

2005年完工的南京市三汊河口闸是秦淮河上的标志性景观工程。按照以前的模式设计，需要43个人管理这座闸。而该单位仅设了12个管理编制，养护人员编制一个也不设。工程维修养护任务则是通过招标竞标方式，择优选择了三河闸管理处来承担。

三河闸管理处是国家一级管理单位，工程管理养护的水准算得上国内一流。然而，项目副经理杨登俊还是感受到了前所未有的压力：三汊河口闸管理处按照合同约定，每月对工程养护情况进行百分考核，根据分数进行奖惩。为了保证高水平养护，在日常管理中，三河闸管理处项目部对所有设施养护执行的标准比国家规定的标准更加严格，取得了很好的效果，在月考核中，每一次分数都在90分以上。

三汊河口闸工程维修养护探索市场化、规范化和专业化路子，使工程的维修养护一开始就处于规范化、标准化的高起点上，提高的不仅是工程养护水平，也全面提升了工程管理水平。目前，该处已通过ISO9001质量体系认证，并计划今年下半年申报国家一级管理单位。

三汊河口闸管理处副主任闫旭认为，通过招标方式选择国内一流的养护队伍，在提高维修养护专业化水平的同时，也避免了管养一体容易出现的自己养护自己监督，实际上是没有监督的问题，取得了管理效能高、运行成本低的良好效果。

工程管理水平全面提升，公共服务能力显著增强

51岁的卞广仪是大涧河水管所的闸门运行工，通过竞争获得的这个岗位令他十分珍惜，固定的工作，稳定的收入，彻底改变了以往今天搞养殖、明天干施工才能发工资的状态。现如今，岗位责任制覆盖了启闭机房的每一个细微之处，严格的考核使自己的工作业绩月月都要经受检验，怎样把工作干得更好是他常常琢磨的事儿。“工作干不好今后就会被淘汰”。竞争机制使卞广仪不仅有了危机感，更重要的是增强了他做好本职工作的责任感。

卞广仪是一个缩影。他的变化也发生在江苏水管体制改革后的每一个职工身上。通过深化改革，水利工程管理水平不断提高，工程面貌焕然一新；
通过改革的不断推进，水管单位为社会提供公共服务的能力和水平大大提升。

理文化工集团是一家大型工业企业。2006年，其新上项目中有大量的公用管线需要经过常熟市长江河道管理处所辖堤防，最初设计方案要占用2公里的护堤地，堤防边5米以内的树木要全部砍掉，后来又计划采取局部跨河堤建高架的方式。这两种方案或降低了防洪标准，或对堤防的绿化、区域景观产生影响。在进行防洪影响评价时，常熟市长江河道管理处提出建设地下立交工程布设穿堤管线的合理化建议，并推荐一家专业公司施工，降低了企业建设成本和后期维护费用。对此，理文化工集团非常满意。

管养分离，使得各自的职责定位、发展目标更为清晰，不仅是工程的管理水平提高，专业化的养护队伍也在行业内培育成长，并不断向外拓展服务领域。改革后的江都水利工程管理处通过竞标，在2005年承担了上海浦东国际机场的供排水系统的运行管理，合同期为3年。2006年台风“麦莎”正面袭击上海时，泵站及时开启排除积水，为机场恢复运行秩序赢得了时间，展现了较强的应急处理能力。该处专业化的养护水准和规范化管理赢得了业主的高度评价，机场后勤保障部召集30多家委托经营企业到项目现场取经，并连续3年把“委托管理先进单位”的荣誉授予了江都水利工程管理处项目部。2007年年底合同到期，机场方面当即决定不再招标，直接与管理处又续签了两年的合同。

随着水利工程管理体制改革的推进，政府赋予了水利更多服务于社会公众的职责和领域。水利公共服务也成为政府加强社会管理的重要方面。

金湖县水系发达，丰富的渔业资源让当地一些人腰包鼓了起来，也给下游的群众带来了忧虑：围养占据了相当大的水域，降低了湖泊的调蓄能力和行洪能力。在湖泊管理上，渔业部门管养殖，水利部门管工程。改革后，金湖县水管单位的职能由以前单一的工程管理增加到水域、岸线管理等，而且管理手段也“强硬”起来。近几年，金湖县围养水面不仅没有增加，而且从去年开始，退渔还湖分步进行。通过改革，江苏省其他地方也像金湖县一样，不仅管水利工程，还要管水资源、湖泊水域、岸线、环境、绿化等，实现了涉水领域社会管理的全覆盖。

加强公共服务和社会管理，提高了广大群众的幸福指数。江苏密集的河网大都分布在农民的房前屋后，以前没有养护经费，水管单位根本无法对所有河道实施有效管理，倾倒垃圾、损毁工程的现象比较普遍。南京市江宁区就曾因河道倾倒垃圾而被媒体曝光。公共财政保障，彻底改变了乡村河道无人管的状况。从去年开始，江宁区聘请了200多名协管员，经过培训后，承担河道的养护任务。据了解，去年江宁区90%以上的水事案件都是由协管员及时发现并得到及时处理。有了协管员的天天保洁、巡查堤防，河道的清洁和堤防的安全有了可靠保障，广大群众安居乐业并享受到了亲水空间、绿色家园。

体制顺了，机制活了，影响深远的水管体制改革必将使江苏水利事业与经济社会和谐共振，同步发展。改革的成果也将随着涉水事务渗透到社会的各个领域，为和谐社会建设添上浓墨重彩的一笔。

评论

水利具有减轻自然灾害、服务生活生产、维系生态平衡、改善人居环境等不可替代的作用，它对社会的公共服务是政府公共服务的实际延伸。国务院作出水管体制改革的决定，旨在理顺管理体制，建立良性管理运行机制，有效提高工程管理水平，使水利工程更好地担负起维护公众利益、为社会提供基本公共服务的责任。这是经济社会发展到今天对水利提出的新的更高要求。

新中国成立以来，我国建设了大量的水利工程，为经济社会发展发挥了巨大作用。但是，在水利工程管理上，公共财政长期处于“缺位”状态，由此带来两种不良后果：一是水利工程不能进行及时维修养护，工程加速老化，病险屡屡发生，效益大幅度衰减。甚至有的工程没有达到设计的使用年限就提前报废。二是水管单位无奈之中需要挣钱养活自己，花在工程管理上的精力少，管理水平难以提高。上世纪90年代以来，政府投入了巨额资金进行大规模的水利建设，加固江河堤防，整治病险水库，更新改造灌区设施。而这些工程完工后，如果管理不到位，用不了多少年，就会面临再次成为病险工程的尴尬。

陈雷部长在中国水利学会2007年年会上指出，水利工程运行管理不仅关系到工程效益的充分发挥，还涉及社会公共安全，必须高度重视。要求全面推进水利管理的现代化，实现水利管理方式、管理模式、管理手段、管理队伍、管理效益的全面提升。

水利工程管理体制改革，就是要真正从过去的“重建轻管”，切实转变为在重视水利工程建设的同时，更加重视工程管理。但是，改革涉及公共财政支出结构的重新安排，而且水管单位过去几十年形成的种种痼疾，使改革面临很大难度。江苏水管体制改革的顺利推进有四方面经验值得借鉴。一是政府强有力的行政推动发挥主导作用。在改革的过程中，无论是前期调研、部署、检查，还是验收、总结，每一个环节都是由政府牵头，编制、财政、水利等相关部门联合进行，共同推进，检查、验收的不仅是水利部门，而且涉及编制、财政部门的工作也同步验收。因此，政府全力推动是改革成功的关键。二是效率优先原则。要使各级政府和相关部门认识到，改革是基于全面提升水利工程管理水平，为公众提供更好的社会公共服务，而不是为行业谋利益。因此，加大水管单位内部改革力度，建立精干高效的管理模式是改革的重要内容。三是以人为本，管养分离分步走措施。按需设岗、以岗定人的机制，必然有一些人在竞争中落选。对这些职工不能简单地推向市场，形成社会的不稳定因素。让他们承担工程养护任务，并逐步过渡进入市场是一个妥善的办法。四是一切从实际出发，因地制宜，各地不搞一刀切，留有一定的政策弹性。这些政策措施使得该省改革之初的阻力最终变成了改革的动力。

更值得称道的是，江苏省探索“政府购买服务”的方式维修养护水利工程，大大提高了公共财政的投资效益和资金使用效率。变花钱养人为花钱办事，实际上是通过市场来配置人力、技术、设备等资源。竞争机制引入，必然有利于养护成本的降低和养护水平的提高。这一做法，在水利行业具有前瞻性、方向性。

从江苏省改革的成效看，水管体制在体制和机制上实现的重大变革，以及公共财政提供的保障，使水利站在一个新的更高起点上履行职责。水利工作与民生、公共利益密切相关。水利部党组高度关注重视民生水利工作。陈雷指出，保障人民群众生命安全、生活良好、生产发展、生态改善等基本的水利公共需求，解决好人民群众最关心、最直接、最现实的水利问题，切实加强社会管理，提高水利公共服务的能力和水平，让广大人民群众共享水利发展成果，是新时期水利工作者肩负的重要职责和重大使命。

江苏省对水管体制改革的认识，改革的思路和措施以及成效，将给全国各地的水管体制改革带来有益启示。

来源：中国水利报