政社协同项目化运作的目标偏离及其矫正——基于一个政府购买社会服务项目的考察
时间：2023-04-17 21:55:03 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
朱志伟，王杰
(1.苏州大学，江苏 苏州 215123；
2.福州大学，福建 福州 350108)
现阶段，随着政府职能的转移与社会化改革的持续推进，政社协同已经成为创新社会治理的重要方式，而基于项目制之上的项目化运作则成为政社协同的典型做法。分税制改革后我国的财政收入集权化趋势得到加强，财政资源收入与分配主要通过科层制下的“条线”体制进行，这种新的资源分配方式是项目制运作的基础条件[1]。项目化体现着项目制执行的基本过程，它作为一项可以将政府、市场与社会各领域统合起来的国家治理模式，既有自上而下科层制运作的行政逻辑，也融入了经济体制改革运作的市场化逻辑。而项目目标的确定与执行则是一个衡量政社协同成效的重要指标，但因不同类型的项目要求不同、各参与主体间的利益关系复杂及项目执行过程存在不确定性等因素，项目目标设定与执行会发生偏离，这不仅会极大地降低项目设计与项目执行的预期成效，也不利于财政资源的有效配置。从项目目标偏离的角度考察一个优秀项目是如何失败的，对提升政社协同实效性具有重要的现实价值。
单位制下的权力与资源配置完全嵌套在集权性很强的总体性社会中，体现出一种行政权主导的逻辑。作为分税制改革后的一种新的制度安排，项目制的目的是通过国家财政转移支付的形式，打破原来单位制下的体制束缚，防止市场体制引发过度的分化效应[2]。它不仅仅是某类项目的运作，更是一种可以将政府、市场与社会各领域统合起来的治理模式，确保项目按照原有的预期执行是实现项目制设计初衷的重要保障。正因如此，众多学者对项目制目标也做了大量研究。
项目制是嵌套在原有科层体制中发生作用的。在项目制中，上级部门(委托方)为下级部门(管理方)设定目标，并对目标的执行和完成情况进行检查，这是科层制权威关系的核心[3]。但往往在项目执行中，上级政府、基层政府与承接组织间的目标是不同的，因此，激励情况、资源依赖度与监管的嵌入性都会影响项目运作中的权力分配与控制关系[4]，引发项目执行危机。项目配置机制对项目的有效落实具有重要作用，地方政府落实上级配置政策的意愿与地方政府是否有能力执行上级配置政策直接决定着项目执行效果，而信息传递、激励设置、中央与地方围绕“控制”与“反控制”的博弈，容易导致项目实施偏离原有的预期[5]。可以说，科层制的项目执行结构增加了项目目标瞄准的不确定性，因为项目制本质上并不是对科层制的摆脱，而是国家主动对科层体系的完善及补充。项目治理的理性化与技术化并不一定会增强政府对公共服务需求的回应力，也可能产生反向效应[6]，甚至有学者直接指出高度分化的科层结构是造成项目执行偏离及终止的主要原因[7]。但是我们也要看到项目制不是单向扩张的，而是与其他相关制度边界不断渗透的，项目执行既需要地方激励性的推动，也需要自下而上的社会性嵌入[8]。项目制虽然内生于科层制，但仍然有突破科层制束缚的优势，因为项目制具有科层制与市场化的双重运作结构。在科层制权力与地方财政的刚性约束下，项目资源配置市场化的目标出现虚化，造成上述问题的根本原因是信息不对称、基层政府在不完全确定的条件下获得了充分的剩余控制[9]。而项目制的条线控制与市场竞争，让项目承接组织成为完成行政指标的被动执行者与项目逐利者，这进一步加重了项目承接方的服务供给困境[10]。在此种情况下，项目制执行目标的偏离是科层制与市场性共同作用的结果。同时，也有学者认为精英俘获是财政扶贫项目出现目标偏离的最重要原因，要想破解项目目标偏离困境，需要解决精英俘获的情况[11]，注重显性规则之外的那些非正式行为对项目执行的影响，防止执行主体过度地追求私利并与相关主体达成利益捆绑[12]，因为这些因素可以限制项目制中多元主体的利益整合[13]。
总体而言，项目制下的目标偏离都是相关利益主体理性选择的结果，并非项目运作中的“一时之失”，既因政府内部上下级间与平级部门间存在不同运作逻辑与博弈关系，也与作为“发包方”的国家部门、“打包方”的地方政府与“抓包方”的社会组织或企业间的行动价值具有差异性有关。基于此，本文将在考察政社协同项目化运作的目标设计与实际执行基础上，综合把握项目目标偏离的生成过程与应对，以期说明一个优秀的项目是如何失败的，并在此基础上提出破解项目目标偏离困境的具体路径。
纵观政策执行理论近50年来的发展，根据其历史发展顺序及研究范式的不同，我们可以将该理论分为三个不同阶段：第一代政策研究是自上而下的研究范式(top-down approach)，第二代政策研究是自下而上的研究范式(bottom-up approach),现阶段主要以整合系统型研究范式(integrated approach)为主。毫无疑问，整合系统型政策执行范式是对第一代政策研究范式与第二代政策研究范式的融合与超越,突破了传统科层制下的组织间层次关系与正式组织制度的束缚，引入了多元利益主体与非正式组织制度、关系，实现了政策科学理论的民主回归[14](pp.155-156)，更加注重理性多元化的价值取向与开放、动态的系统性。在这一范式之下政策执行开始成为高度分化与综合的过程，而不同时间与空间下的政治决策与行动则强化了政策执行的复杂过程。良好的政府执行不仅需要通过“自上而下”的政策设计合理应用政策工具与资源配置，而且要以“自下而上”的路径明确不同参与主体的结构，让政策执行过程中的所有行动者都可以获得一定的权力。政府间的网络关系以及主体表现力是政策执行重点考量的，研究者倾向于通过考虑这些因素来解释为何政策执行会偏离决策者的预期目标[15]。政策执行在把握政策制定机构与执行机构关系的基础上还要关注不同层级政府间行政与政治单位的内在关联。在高金看来，政策决策与执行本质是不同类型的组织团体间相互协商、妥协与讨价还价的过程[16](p.32)。因政策目标与执行预期的不确定性与复杂关系，萨巴蒂尔甚至用政策变迁替代政策执行以期能够更好地解释政策执行过程，他认为以短期的政策实施判定政策效果是不明智的，很多政策是长期的，我们甚至得用多达10年才可以看出政策成败，在此过程中政策执行必须要有可以实现目标的信仰体系，这种体系是对政策价值、因果关系认知及政策工作选择的综合[17](p.18)。总体上看，整合系统型政策执行范式具有如下几点特征。首先，它是一种在主体多元的价值理性下综合研究政策制定者与执行主体关系、影响因素与实施过程的范式，它通过政策执行将各个主体间结构联系起来。其次，政策制定者与政策执行者间并非科层制下的权威关系，而是执行主体间的协商合作与自主参与关系，当他们之间缺少价值共识或协商不成时，就会导致政策目标偏离。
以项目为核心的主体互动关系与资源配置逻辑是公共政策执行的核心议题[18]。本文试图通过“整合系统型政策执行”理论来分析项目在执行过程中的偏离及运作机制。第一，项目制作为一种国家治理形式与政策执行紧密相关，在现有治理情境下，政策执行在很大程度上是通过项目制表现出来的。正因如此，有学者直接提出项目制本质上具有唯政策驱动改革的倾向[19]。第二，项目制具有宏观政策取向，承载着行政科层与市场竞争的双重运作逻辑。而随着项目需求日益多样化与体制性改革的推进，越来越多的社会主体开始参与项目设计与执行，他们的态度与配合程度已成为影响项目目标实现的重要因素。进入社会治理时代，简政放权成为发展趋势，以往那种科层制下的“打包”“发包”与“抓包”格局逐渐转变为共建、共治与共享的治理格局，地方政府的角色逐渐转变为在项目制中发挥核心引导作用，项目制的执行结构开始向扁平化发展。以政府购买社会组织服务、公益创投为代表的治理创新就是项目制基层化运作的典型代表，本研究即是在这一场域下展开实证研究。
具体而言，本研究将以“英才计划”为案例，分析项目执行过程中的目标偏离与内在运作机制，重点研究项目利益相关方的多重逻辑与应对策略，旨在回答“那些优秀的项目是如何失败的”“在项目目标发生偏离后，项目利益相关方应用了何种策略以保障项目持续进行”。为了能够对项目做出整体性把握，笔者对该案例做了持续一年的跟踪，期间对项目委托方、项目执行方、项目受益人做了多次访谈，累计访谈33人，收集了大量一手资源，这些资料涉及项目方案、项目合同、项目工作总结、项目推文与新闻报道。选择该项目主要出于两方面原因：一方面，该项目具有很强的针对性，是对服务需求的精准回应，预期目标的达成可以产生良好的实践价值与行业影响力；
另一方面，项目的服务对象对项目执行充满期待，项目供给与项目需求主体间匹配度高。
目前，社区基金会已经成为创新社会治理、加强基层建设的重要手段。据上海社会组织公共服务平台统计，截至2021年3月，全市共有85家社区基金会。但总体上来看，超过三分之二的社区基金会由政府发起成立，普遍面临着专职人员缺少的情况，许多社区基金会只是“空壳组织”，没有充分地发挥自身在基层治理中的作用。S区共13家社区基金会，这些基金会虽然实现了街镇全覆盖，但也同样面临着此种问题。S区民政局也认识到人才问题已成为制约该区社区基金会发展的首要问题。在此种情况下，S区民政局同G机构开展合作，委托该机构为S区社区基金会提供培育工作。经过不断沟通与协调之后，该项目确定了以“英才计划”为主题的执行思路，项目周期为1年，主要目标是以社区基金会人才培育为起点，优化社区基金会人才队伍，增强人员的专业性水平，构建良好的政社合作关系。为了完成这一目标，G机构先后开展了社区基金会需求调研、专职秘书长招聘、外出参访学习与增能培训工作。但从项目执行过程来看，项目目标发生偏离，预期成效不足。
(一)目标设计与执行断裂：既定服务对象的偏离
服务对象的需求既是项目设计的基本出发点，也是项目执行的最终指向。一个优秀的项目必然可以很好地回应服务对象的需求，解决特定的问题，脱离服务对象的项目设计很容易陷入“项目失灵”。从当时的情况来看，S区内的13家社区基金会都没有专职秘书长，日常工作多由街镇社工或社会组织服务中心工作人员兼任，这不仅会使社区基金会的工作被边缘化，更重要的是导致基金会没有相应的自主权，破坏了社区基金会的民间性，使其走向异化与行政化[20]。基于此，该项目以招聘专职秘书长为立足点具有很强的现实针对性。但从实际情况来看，这种招聘并不顺利。最新的《基金会管理条例》规定，基金会人员工资福利和行政办公支出不可超过当前支出的10%，当时的社区基金会年度总支出最低在16万，按照10%的比例限制，当时一年可允许社区基金会秘书长获得的收入为1.6万。从当下人力成本来看，仅依赖于社区基金会的支出显然不足以招聘到专职的社区基金会秘书长。为此，G机构与S区民政局商议提出两种解决方案：一是区民政局设立专项基金，用以支持招聘专职社区基金会秘书长；
二是区民政局将各专职秘书长纳入社工编制，由财政提供资金支持。但两种方案最终都没有获得区领导的同意。当社区基金会秘书长的福利待遇无法保障时，相应的招聘工作也就失去了原有价值，招聘计划随之搁浅。从项目目标设计到执行是政社协同得以推进的重要要件，而服务对象则处于核心地位，两者断裂的后果是项目执行开始悬浮于实际需求，项目成效因此而变得虚拟化，政社协同价值日益形式化。
(二)目标设定与执行不足：组织关系网络链接式微
长期以来，任何组织的发展都会深受社会环境的影响，没有任何一家组织可以脱离环境与其他主体的支持而独立存在，这对于通过吸纳社会资源而践行公益目标的社区基金会尤为重要。各社区基金会须加强与其他主体的联系，扩展已有合作关系网络，以获得政治合法性、社会合法性与实效合法性[21]。而加强与其他社区基金会、政府、社会组织的交流，则是实现这一目标的重要方式。根据“英才计划”的设计，S社区和G机构将赴杭州、深圳、成都等地学习交流，预计至少出访交流2次。但在实际执行中，除了在2019年7月前往杭州与两家社区基金会、政府开展交流之外，其他都没有开展。从当时的项目执行过程来看，S区民政局在此过程中发挥着决定性作用。杭州参访交流之后，作为项目执行组织的G机构于2019年12月策划了前往深圳、成都的交流方案，邀请了两地优秀的社区基金会、行业组织、政府工作人员进行对话研讨，但当机票、酒店、对接人员都准备就绪后，G机构意外地接到来自S区民政局取消行程与交流的通知。此后，受新冠疫情影响，后续外出交流不得不中断。外出交流是拓展社区基金会组织网络的重要形式，这种方式可以强化组织内网络与外网络的韧性，当网络链接受阻后，组织很容易再次陷入路径依赖与结构性困境，这极大地折损了政社协同推进社区基金会网络再造的目的。
(三)目标设定与执行弱化：组织能力培训倾向形式化
社区基金会具有双重性：一方面，它具有向社会公众筹集资源的合法性；
另一方面，其立足于社区，服务于社区，也属于社区社会组织的范畴。这就决定了社区基金会的工作人员需要具有很强的综合素质。基于此，G机构在项目设计时为各社区基金会秘书长及工作人员提供了长达五个月的课程培训。但从实际执行来看，培训的有效性受到了削弱。其主要表现在三个方面：其一，因目前的社区基金会工作人员多在街镇工作，受本职工作影响，可以参与培训的精力有限，人员流动性较强，无法形成持续性的培训效果；
其二，民政部门对G机构要求调整人员结构、维护人员稳定性的意见持消极应付的态度，任其自由发展；
其三，G机构在设置课程时侧重于理论层面，与实际的社区基金会工作者的需求存在供给偏差，这导致参与培训学习的工作者积极性下降，且此次培训后期恰好处于新冠疫情期间，线上培训的效果不佳也是不可忽视的原因。虽然能力培训的次数达到了预期目标，但过程存在形式化倾向，接受培训的参与者的操作能力提升有限。形式化是一种需求与供给出现严重偏离的异化行为，影响了服务功能的作用发挥，带来责任虚化。当项目活动出现形式化倾向时，委托方、执行方与服务对象间很容易产生消极性的情感认知与行为，结果会导致协社协同的参与性、动员性与有效性降低。
随着“英才计划”的开展，原定的项目目标出现了很大程度的偏离。这一问题的出现并非偶然现象，而是项目参与主体理性选择的结果，与项目的执行机制紧密相连。在不同项目主体的共同参与下，该项目之所以得以持续运作，主要是由于多元主体间形成了“讨价还价-试图弥补-听之任之”的行动策略。这些策略在实践层面可以表现为三个方面：一是通过主体间利益博弈促进项目的执行；
二是当目标偏离后，主要的项目主体通过积极的游说来弥补项目明显的损失；
三是面对无力弥补的局面，各主体主要采取消极应对的方式以确保项目的持续进行。
(一)不同主体间利益博弈
项目的执行基本上都遵循“打包”“发包”与“抓包”的服务流程，涉及多个行动系统与利益主体，各主体基于共同的项目价值共识形成行动合力，但这一过程并不是一帆风顺的，而是充满了磨合与博弈。在“英才计划”执行中，涉及的主体有集“打包”和“发包”于一体的区民政部门、作为“抓包方”的G机构、街镇领导、社区基金会秘书长等，各主体间同样存在博弈行为，其中府际博弈、政社博弈最为典型。
对项目目标设定影响程度最大的是府际博弈。专职秘书长招聘的目标之所以没有达成，最主要的原因是区民政部门与街镇就秘书长的待遇没有找到解决方案。起初区民政局更加倾向于由社区基金会自主承担招聘人员的费用，街镇帮助社区基金会筹集更多的资源，这样既可以解决社区基金会秘书长待遇，也体现出街镇对社区基金会的监管与扶持。然而，因招聘人员能力不确定、街镇资源有限与财务审计等因素，街镇没有同意区民政局的建议，反而建议区民政局设立社区基金会专项支持资金或将秘书长待遇纳入社工编制，以统一领导、统一支持。后民政局也与承接组织、各街镇领导、社区基金会负责人进行了集中论证，但在决策最后阶段被领导否定，招聘计划陷入困境，目标偏离由此产生。从组织形式上看，区民政部门与各街镇是领导与被领导的关系，上级部门下达的目标任务下级有责任去完成，但科层制下上级政府与下级政府的讨价还价是普遍存在的，这也是重要的权威关系形式与组织互动形式。虽然在这场博弈中双方都没有获利，但是博弈本身增加了项目执行的成本。同时，政社博弈也是项目执行中的又一互动形式。作为项目执行组织的G机构也与政府保持着互动,特别是与区民政部门有着较强的博弈关系。从该项目的执行来看，这种博弈主要体现在项目资金的使用上：G机构的资金使用逻辑是花最少的钱办最多的事，以便节约资金，这种逻辑是立足于组织生存的逻辑；
而区民政局的资金使用逻辑是尽可能多花钱，费从事转，这是事完费毕的逻辑。资金使用逻辑的不同直接影响到项目目标的实现，如在外出参访学习中，民政部门的早餐要求是每人一百元，而G机构的预算是每人三十元，在与民政部门协调无效的情况下，G机构则减少了项目参访学习的活动费用，并对区民政部门领导在行程中的花费予以报销，此行为得到了民政局项目负责人的默许。在这场政社博弈中，双方都获得了一定的收益，而受损的则是项目运作的效度。
(二)积极性游说与共谋
项目执行是委托方、执行方、受益方及相关利益主体共同推动的结果，任何一方的懈怠都有可能直接影响到项目的推进与预期目标的实现。当事关项目后期发展的专职秘书长招聘因遇到瓶颈而中断时，作为执行组织的G机构不仅与委托方责任人直接对接，为其出谋划策，以继续推动招聘工作开展，还借助与领导开会的机会积极游说领导，联合社会组织管理局领导共同向责任领导进言。但从实际工作来看，这种游说的效果并不是很大，也没有改变区民政局领导不支持将专职秘书长纳入社工编的想法，只是允许基层各街镇可以自行组织。然而，失去了区层面的财力支持，绝大多数街镇对秘书长招聘工作持不赞同的态度。在此种情况下，G机构负责人开始逐个拜访各街镇主任与书记，利用各领导开会、吃饭的时间向各主任与书记说明专职秘书长的好处以及配备专职秘书长所必需的财政支持，最终有4个街镇表示愿意招聘专职秘书长。基于此，民政部门与G机构将这4个街镇作为专职秘书长招聘试点地区，并给予了人力、物力与财力等方面的支持。
制度试点是回应上级与下级间结构矛盾的一种理性化设计，但在结构矛盾未解决的情况下，试点工作也会遇到困境。案例中4个街镇招聘专职秘书长的行为也因人员福利支出问题而先后搁浅，至此，招聘社区基金会专职秘书长的行为完全偏离最初目标，这也影响到了后续工作目标的瞄准。此前周雪光曾指出基层政府间会产生共谋行为，而这种行为的稳定存在与重复再生则是政府组织结构与制度环境的产物[22]。同样，在政府与社会组织之间也存在这种共谋。在此项目最重要的招聘环节出现停滞之后，为了防止项目审计不过关，项目委托方与执行组织G机构协商更改项目合同，取消合同中关于招聘专职秘书长的内容，这种非正式行为的直接指向是避免因项目目标偏离而带来的行政风险。这种“共谋现象”是基层政府在外包项目时所表现出的灵活性与适应性，时常是上级政府不愿意看到也在力图克服的，但这种现象具有稳定性，它持续存在于组织制度与组织环境之中，有着深厚的合法性基础与特定的制度逻辑。在现有的社会治理中，政府间、政府与其他组织间的共谋行为已经具有制度化的特征：一方面，这些共谋行为被多数政策法令所明文禁止，多以非正式形式出现；
另一方面，这些行为并非官员的个人行为，在许多情境下是在正式组织权力作用下的公开运作，这种做法甚至已经被各级政府普遍接受，是特定组织环境下一种制度化的非正式行为。
(三)消极性应对与形式化
当项目的核心目标出现偏离之后，其他围绕项目目标而展开的项目行动就很难达成预期目标。“英才计划”设计的核心在于专职秘书长的招聘，后续的培训与外出参访也是基于此而展开的。虽然专职秘书长的招聘因人员福利待遇而中止，但后续计划仍然需要推进，只是推动的力度与效度更多地呈现出消极性应对的态势。一方面，原定的前往深圳、成都的学习考察计划因行政干预而意外取消，另一方面，秘书长培训也多次因各类行政事务而中断。秘书长培训的课程设计无论是从实践上还是理论上都具有很强的针对性，预期效果比较明显。但在实际执行中各利益主体都存在很大程度上的消极性，作为项目执行主体的G机构在培训讲师选择上更加倾向于同自己有利益关系的人员，培训内容因此而出现偏差。作为项目“发包方”的民政部门也会有意无意地侵占培训时间，如经常选调培训人员从事条线工作，当出现培训学员缺席时也不再追究，这使得培训的必要性与紧迫性受损。同时，不可忽视的是，培训的对象出现了目标置换，起初的培训对象被设计为招聘来的专职秘书长，但因招聘工作停止，后续的培训对象多为街镇工作人员或社会组织中心人员。这些人员不但学习意愿大幅度减弱，且可以确保的学习时间与精力也十分有限，他们更多地在从事自己的本职工作，而将参与培训作为一种有限度的配合街镇工作的行为。
这种消极性应对与形式化行为既是项目执行机制的重要部分，也是当项目目标偏离后维护项目持续性的重要策略。当项目目标发生偏离后何以继续保障项目运作？这成为“发包方”与执行方共同面对的问题，消极性应对与形式化行为即是对这一问题的回应。但也要看出，任何行为都是出于特定的目标或目的，遵循一定的行动逻辑，后续项目之所以可以继续执行也有一定的行动目标，只是这时的行动目标已不再立足于服务对象，也不是为了回应起初的项目目标，而是按照项目合同履行职责，避免带来额外的风险。这显然是一种利己性的行动逻辑，是一种“目标替代”，这种目标替代的不合理性蕴含着项目目标激励的失效。而目标替代的发生在很大程度上是因为项目“发包方”设定的次要项目目标已经达成。实践中项目目标的设定有主次之分，主要目标是立足于服务对象实现社区基金会秘书长增能与基金会发展，次要目标是创新基层治理方式。主要目标的完成主要依赖于专职秘书长的招聘与后续的持续服务，要求较高；
次要目标的完成主要依赖于项目的开展，是一种实施项目即完成目标的设定。从对民政项目负责人的访谈中得知，在“英才计划”中，虽然主要目标因招聘工作停止而失败，但次要目标已经完成，他们的预期目标也达到，民政部门也以该项目为依据成功申报了市级的社会治理创新奖。这本质上也是一种政绩导向的政府行为，而这一政绩行为的生成严重依赖于执行组织，政府通过社会组织服务保障了其在政府绩效中的持续性，以此在“职业锦标赛”中获得优势。
项目目标的精准度决定着项目成效与政社合作效度的空间大小，这是项目执行得以成功的关键性因素，目标偏离或目标替代的出现都是对项目成效的一种折损。现阶段的项目实施与政策执行都遵循着同样的运作逻辑，项目实施已经突破了自上而下的科层制模式并开始走向公私合作和多面向治理，这既为项目执行提供了强有力的支持系统，也为主体间协同与目标瞄准带来了额外的成本。研究发现，优秀项目的失败具有以下特征。其一，尽管项目执行遵循“打包”“发包”与“抓包”的服务流程，存在府际博弈、政社博弈等行为，但最具有影响力的仍然是行政力量主导下的政府部门。政府部门对项目的定位会直接影响到项目目标的实现，行政力量在很大程度上具有用项目行政目标吸纳社会目标的“政绩”倾向，行政力量过强容易引发形式化参与的问题。其二，有选择性的共谋损害了项目执行的契约精神与公共性。作为“发包方”的基层政府与“抓包方”的执行机构为了避免自身利益受损会在特定的情境下产生不被制度规范所允许的共谋，这会导致项目的既定目标偏离和被替代。其三，项目目标偏离后之所以持续运作的主要原因在于制度约束下的利益捆绑。参与各方虽然都认为项目继续实施的成效较低但还是以形式化的行为保障了项目的实施。之所以如此，是因为项目制将各方看作是一个利益共同体，若项目中断，“发包方”与“抓包方”都会受到相应的惩处，这种潜在制度压力迫使项目得以持续运作。项目制本身的执行逻辑也在一定程度上增加了项目预期目标难以实现的风险。项目制一直遵循“一事一议”“专款专项”基本原则，往往仅围绕单一项目本身实施目标管理与质量控制，但事实上所有社会事务都是综合性与动态性的，任何项目的实施都需要很多配套措施。单一性项目在很大程度上无法解决所有潜在问题，当解决了某一类问题时，另一类问题也有可能作为结果出现，这会导致项目预期目标与实际运行状况存在张力，损害项目实效价值。
同时，项目目标的偏离会导致一个优秀的政社合作项目失败，为此我们也要重视项目目标的矫正。结合本文研究，笔者认为项目目标的矫正需要在把握多主体间利益相关性的基础上从“目标设定—目标执行—目标跟踪”层面做好项目质量管理。
(一)在目标设定层面，以需求调研为核心做好风险预估
项目制作为国家治理的一项制度安排，构建了上下级政府间合作博弈的增量路径，不仅重塑着现有的公私关系与财政分配方式，更是对科层制结构的改革与基层治理的柔性回应。但是为保障预期目标的实现，我们仍然需要立足于项目需求点，把握内在异质性，在项目需求与供给间寻找最佳的平衡点：要立足于需求调研对项目拟解决的问题进行充分论证，破除主观性问题与客观性问题间的张力，防止拟解决的问题脱离实践；
应用访谈法、焦点小组等实证研究方法深入项目实施场域，明确服务对象的需求，避免以文本主义界定项目问题。同时，要考虑到不同属性的服务对项目目标界定的影响。在项目设定时，可以针对硬公共产品与软公共服务的特点确定项目的目标指向与执行方式。一般而言，硬公共产品是实体化形态，更容易辨识，需要资本密集型投入。对于此类公共产品而言，目标设定更为简洁、明确与具体，绩效测量倾向于指标化、技术化，我们可以通过科层制管理与现代管理方法(如成本核算)实现。而软公共服务更多是无形的，更加侧重于服务对象的主观体验与反馈，相应的目标设定比较模糊，虽然前期对政府的基础性投入要求高但后期更加侧重于社区自主管理。在此过程中政府要合理确定角色：一方面，政府财政要保障公共服务供给的及时性与有效性；
另一方面，项目运行要抵制政绩观下的过度包装，回归到群体需求层面。在治理的逻辑下，项目制并非天生短命，项目制要想实现持续运作，就需要根据公共产品的属性特征实现与基层治理的结构性融合[23]。
(二)在目标执行层面，以服务对象为基础协调主体间关系
项目制目标的实现主要通过“打包”“发包”与“抓包”方间的利益协调与各主体和服务对象的互动来实现，从根本上需要不同利益相关者和服务对象进行良好的配合。首先，项目制要针对项目执行的各方主体建立权责利相一致的组织关系，做到全过程监管。我们要以契约的形式明确项目“打包方”“发包方”与“抓包方”在此过程中所承担的责任与义务，惩处各种形式的共谋行为。在项目监管中提升政府信息处理能力，防止因基层自由裁量权超越国家规则导致国家监管变得形式化，防止因规则约束力下降而引发目标偏离与目标替换。其次，项目制要践行以服务对象为本的项目管理，破除项目实施政绩化。在政绩导向下，虽然服务对象也可以参与到项目实施过程之中，但其身份会从服务的享有者转变为适应项目的“表演者”，当政绩目标完成后，服务对象的参与因已很难产生“增量政绩”也不会再受政府部门重视。为此，我们需要重视项目的社会性逻辑，回归到服务对象需求层面上。此外，在项目执行过程中要注重发挥社区精英在代表服务对象争取话语权与协调利益冲突中的积极作用，要利用其熟人身份或权威性创造利益协调平台，创造让各主体“聚在一起”的契机。但同时也要防止过度的精英介入引发的“精英俘获”，因为这种现象会影响项目实施进程与质量管理，干扰项目预期目标的实现与治理绩效[24]。目前，项目制已经全面嵌入社会治理的全过程，以服务对象为核心的利益关系营造与协调的最终目标是增强基层治理的有效性，形成一个共建共治共融的资源共同体。
(三)在目标跟踪层面，以可持续性为出发点构建服务网络
科层制下的资源供给具有常态化特征，与此不同，项目制更多地立足于项目制本身，其资源供给具有不确定性与间断性特征，项目公共产品供给的持续性因此会受到挑战，而这恰好是实现项目长期目标的核心所在。在笔者看来，我们可以从如下两个方面破除这一困境。一方面，对项目制本身进行改革，做好配套政策，通过对基层财政资源的吸纳与调控实现资源的再分配与持续注入，这也是对多重代理组织结构激励机制的一种回应。另一方面，在尊重服务对象自身的主体性与能动性的基础上构建自助服务网络。特别是后者对确保项目长期目标的实现具有显著作用。在创新社会治理的场域下，如何构建基层治理共同体成为各级政府综合考量的关键问题，这也是当下社区营造、社区自治、共治得以广泛兴起的重要原因，其最终目标均指向实现基层的再组织化与构建良好的组织网络关系。但无论是项目实施过程，还是后期跟踪，都需要重视以社区居民为中心的公共关系营造，将居民自治、共治融入项目实施过程，培养基层治理主体的公共精神与共同体意识，将项目相关主体组织起来，共同回应社区需求、解决社区问题，达到即使项目结束仍然可以确保服务对象从中受益的目的。同时，要注重纵向行政服务网络与横向社会服务网络的衔接与融合。行政服务网络在统一调配体制资源、规范行政主体行为、推动服务标准化中具有很大优势；
而社会服务网络在动员社会资源、熟悉基层需求、实施差异化供给方面能动性强。两者具有很强的耦合性与互补性，在项目制下协调推进二者，可以很好地巩固服务网络。
