我国房地产税改革的困境、出路及预测

文/汪伟伦

2021年10月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议决定授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作，为期五年，这意味着房地产税立法迈出了关键性的一步。消息一经公布，立即引起了关注。这意味着中国房地产税改革试点工作即将全面展开。房地产税的改革将遵循“试点先行，再推进立法”的渐进思路。妥善规划论证房地产税的税率、征收方式和税收减免，研究试点城市房地产税施行效果并对房地产税的改革困境提出建设性意见，是当下房地产税研究的重点。

（一）房地产税法律规范早已布局，对民用住宅暂未征收

由于房价近年来的不断上涨，媒体舆论的广泛关注，房地产税近两年来屡屡被民众提及，关于房地产税征收标准以及何时征收的讨论热火朝天。总的来说，公众对于这一税种缺乏足够认知，简单地把房地产税作为一种解决房屋短缺、调控房价的工具。房产税并不是一个全新概念，它是以房屋为征税对象，按照房屋的计税余值以及出租总收入，向产权所有人征收的一种财产税。我国很早就有关于房产税的法规出台，如1986年9月15日由国务院颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》，这为规定开征房产税、增加地方政府财政收入、强化房产管理设置了法律前提。房产税的计税依据是房产的计税价值或房产的租金收入。按照房产价值征税的，称为从价计征；
按照房屋出租总收入计征的，称为从租计征。值得注意的是，个人所有的非营业用的房产免征房产税，这是《中华人民共和国房地产暂行条例》施行后对普通民众的私有住房的税收优惠。个人所有的非营业用房，主要是指居住房，不区分建筑面积多少，全部免征房产税。个人拥有的营业用房或者出租的房产，不属于免税房产，应照章纳税。此外，其他适用税收优惠政策的还包括：国家机关、人民团体、军队自用的房产；
由国家财政部门拨付事业经费的单位，如学校、医疗卫生单位、托儿所、幼儿园、敬老院、文化、体育、艺术等事业单位；
宗教寺庙、公园、名胜古迹自用的房产；
等等。

（二）重庆、上海试点房产税的成效与反思

自2011年1月上海和重庆率先试点对个人住房征收房产税，至今已有11年。目前来看，两个试点城市的房价调控效果以及房产税征收量均未达到理想水平。根据相关资料，重庆房价从2011年初的6000元/平方米涨到了2021年底的12500元/平方米，涨幅率超过108%，上海房价则从2011年初的23000元/平方米涨到2021年底的52500元/平方米，涨幅率高达128%。通过梳理2011年至2019年间重庆市房产税中个体经营部分的状况，可以发现最高峰是2017年的4.7亿元，而2017年的财政总收支则是4630亿元，财政收支是个体经营部分的985倍，可见这部分税收占比较小。总的来说，重庆市私人住宅房产税试点的征收对象范围偏小且免征力度较大，因此，房产税对城市税收收入贡献较小。“豪宅税”实施三档差额累进税率，对高端消费需求释放有一定抑制作用，但“三无税”的免税门槛偏低且无法控制本市户籍家庭投资性需求释放带来的压力，因此造成房产税的征收量相比其他税种堪比九牛一毛，对当地群众购房需求抑制以及缓解政府财政压力作用微乎其微。上海情况与之类似。上海并没有单独公开过房产税的具体数额，只是披露了在2011年上半年符合被征房产税条件的房屋数量大约仅有7000套。这也从侧面说明上海试点开征房产税的认定门槛高，相当于隔靴搔痒，对房价抑制以及政府财政资金的补充等方面均未产生较大影响。总的来说，重庆、上海试点房产税效果有限，其主要原因在于税基较窄、税率偏低、减免过宽、执行困难。今后两地的房产税试点工作不应只围绕增量房，更应把目光转向存量房。要逐渐上调房产税税率，不仅应高于0.5%，更要逐步向国际上平均1%的房产税率靠拢。对上海人均免征面积60平方米要进行下调，同时对非上海户口第一套房就要征税的规定应出台相应减免政策，更好地促进实质公平。

（一）征税程序缺乏科学性

征税程序缺乏科学性主要体现在计税依据缺少定时评估，房屋价格评估体系不完备、房产信息登记体系不完善、征管体制不健全等问题。采用交易价格而不是评估价格来征税，虽然简化了收税程序，但结果却与市场价格严重背离，是典型的懒政表现。例如：重庆试点房产税时对存量独栋别墅仍按多年前的成交价格计算征收。一方面，房屋价格前后相差巨大，按照多年前的交易价格征收会导致大量的税额流失，无法起到开征房地产税补充税源的首要目的；
另一方面，新建别墅按照目前交易价格征税，新旧别墅房产税差异巨大，不利于房屋交易市场的稳定有序发展。房产信息登记体系不健全的矛盾，主要表现为目前国家的不动产登记工作划分给多个部门。住建、国土、农业、林业、海洋等部门“各管一片、各自为政”，各自工作面临碎片化的现状，使得社会管理成本居高不下。税务部门在查找个人房屋信息时容易受到干扰，如夫妻双方通过离婚等各种办法逃避纳税、跨行政区无法查到不动产的真实状况，这都极大地增加了税务机关征税成本。除此之外，我国的房产税税收征管体制还面临着职责不够清晰、执法标准不够统一、办税不够便捷、管理制度不够科学、服务机构不够健全等问题，这些问题都严重制约着房地产税的征收。

（二）征税合法性缺乏论证

房地产税的全面出台应审慎严格，要权衡各方面的相关因素进行考量。征收房地产税要“立法先行”，如果立法进度还不成熟，不完善，就无法支撑房地产税的开征。立法需要程序和时间，在当前经济下行、新冠疫情反复时，房地产税难以启动立法草案的制定，这主要是因为房地产税不能在经济具有下行压力时开征。经济良好时房价有坚实的支撑，房地产税的后果就比较可控，如果在经济下行区间突然给房地产市场悲观预期，会给经济整体带来较大负面影响。虽然国家需要收税来维持政府运转、改善民生，但是税收不是越多越好，而是要对社会整体有利。取消农业税就是因为农业税负面影响大，政府从农业税中得到的收益远小于征收成本。经济下行的时候，征收房地产税的负面影响会大于收益，所以房地产税也许会扩大试点，但是短期全面开征不太可能，只有在经济重新进入上升周期的时候才会全面开征。即使立法通过全面开征房产税，也还需要落地操作，在税收征管方面还有一系列工作需要去准备，包括核实、评估、征缴等，总的来说需要从长计议，立法先行。

除了“立法先行”问题，还应考虑“纵向授权”。根据税收法定原则以及《立法法》关于税收基本要素属于“法律相对保留”事项的规定，税收授权立法的授权机关仅限于全国人大及其常委会，不能是国务院，而结合不得越级授权原则，被授权机关包括国务院和地方人大及其常委会，后者为纵向的授权立法。纵向授权能够使地方人大及其常委会充分考虑各地特殊情形制定地方税的地方性法规，法规仅在本地区发生效力，且授权的情形、范围和方式往往会受到更多限制。换言之，全国人大及其常委会在满足一定条件时，可以采取法条授权或者特别授权的手段，就地方税的基本税收事项向下一级的地方人大及其常委会进行立法授权，并且不得再做转授权。但我国地方税授权立法的一些法律规范文本和制度实践未能严格贯彻税收授权立法的基本准则。考察我国税收分权的历史与现状可以发现，地方的税收立法权一直缺乏稳定的制度性保障，并且在权力的主体、内容、程序等方面存在明显的错位，地方非规范性分权现象层出不穷。在地方政府的公共服务与经济管理职能不断增强的情况下，地方政府的财税权力依旧在原地踏步，远远落后于公共财政的要求，导致了地方财源匮乏、实际筹资无序、自主治理薄弱等诸多弊病。因此，房地产税作为补充地方财政的有力解决对策，更要注重地方税立法落实税收法定的原则。

集体纳税认同感的缺失是房地产税合法性存疑的又一大原因。“无代表，不纳税”，一旦转向直接税，我国税收制度的改革就不可避免。开征房产税，需要达成“集体共识”。在美国，房地产税一直是饱受诟病和争论最大的一个税种，一度被纳税人公认为最坏的税种。当缺乏“集体自愿”共识机制时，房地产税很容易成为社会矛盾根源。因此，对人民群众讲明房地产税的最终用途和征税原理是尤为关键的。可以用“两个弱势群体理论”来论证这个问题。现代城市建设以及更新需要大量的资金，如果不征房产税，我国的城市建设费用就必须向另外两个群体征收，这也是目前我国确实存在的困境。第一个弱势群体是农民，政府廉价征农民土地并在二级市场高价拍卖，把本来应当属于农民的利益拿到城里来，农民所得甚少。第二个弱势群体是年轻人，土地通过平整后被拿到了城里，廉价的土地最终变成了高价房，卖给了最后买房的那群人，一般是年轻人买房居多。年轻人作为社会低收入群体，本是需要社会帮助的一个群体，结果因为不征房产税，政府只能从应当被扶助的人群身上拿钱来补贴城市建设，使那些已经有房甚至有多套房的人成为最大的利益获得者，这个政策显然是出了问题。所以开征房地产税能够更好地推进共同富裕，补贴社会弱势群体，缩小贫富差距。只要我们能解释清征收房地产税的最终目的，就能最大程度凝聚民众共识，减少征收房地产税的阻力。

（一）设计一套高效便捷的征税标准

首先，明确房地产税的征税范围：见房皆征。除了农村宅基地上的房屋不征外，应扩大房地产税的征税范围。对宅基地上的房屋不征税的原因是农村自建房难以准确地评估其价值，耗时耗力，并且农村自建房所产生的房地产税占整体房地产税的比重较小，对地方财政的贡献有限。考虑到农民群体相较于城市居民收入偏低，对农民群体的自建房免征房地产税体现了我国一贯追求的实质公平，可促进缩小城乡贫富差距，从而更有利于实现共同富裕。其次，每个成年人可以凭自己的身份证在一套房中一定范围内免税，具体每个城市都可以设置不同的税率标准，但全国应统一免税范围，如房屋总价款的30%或40%。可以赋予群众自己选择退哪一套房的部分税款。例如：全国统一的范围是30%，那么假如某人在A城里有多套住房，他可以选择价格最高的那套房申请30%减免房地产税。或者某人在A城、B城均有多套住宅，那他同样可以选择任意一城市的任意一套住宅减免其30%房地产税。通过部分让利，使人民自愿选择税收减免的住房，来减少税务机关行政成本，杜绝各地区税务局五花八门的减免优惠。此外，每座城市都要制定符合本城市房价的超额累进房地产税率，一城一税率。比如：A城住房均价为10000元/平方米，那么在总价80万元以内按0.5%征收，80万到150万元以内按0.8%征收，超过150万元的部分按照1%征收，具体金额和税率由各城市具体研究论证，强调发挥地方的自主性。与此同时，中央政府要进行监测与评估，既要保证各地房地产税税收负担不至于过重，以免影响人民的生活水平，也不能让某些地区房地产税税收收入明显偏低，因为这会导致地方财政收入减少，陷入债务危机，过低的房地产税也会使得部分富人群体趁机巧妙避税，若某市利用这种不正当的竞争吸引资本进入，会使得其他城市房地产税收入下降，该市大量涌入炒房投机客，也不利于该市楼市的健康稳定发展。

（二）对小产权房的房地产税要适当高征

小产权房已经是一个现实的问题，一直没有得到妥善解决。资料显示，小产权房占我国目前房屋总量的35%。对于地方政府来说，小产权房在其建设与交易过程中没有经过国家征收等程序，因此，各级政府很难针对小产权房的开发过程征收相应的税费或获得土地出让金。由于小产权房建造和交易程序不合法、只有使用权而无所有权，导致其不受现行房地产法律法规保护。笔者认为税法可以和其他政策相衔接，通过征房地产税顺便解决小产权房的合法性问题。小产权房的税率设定要比大产权房适当提高，使其可以成为地方政府的长期税源，可以为保留它原来的永久地权性质而设置成本费用，这也是对当初小产权房建设时未缴纳土地出让金的补偿，这是行政成本最低、阻力最小，能够解决小产权房法律认定、买卖交易问题的绝佳时机。值得注意的是，这里所说的小产权房是指农村违章建造的房屋以及城中村的自建房，不包括农民在自家宅基地上建造的房屋，农村宅基地上建造的房屋不征房地产税的原因前文已提及，在此不一一赘述。由于适当高征小产权房的房地产税能够遏制小产房的交易，打击违章建造小产权房的现象，城中村对于政府改造、征收的积极性将会增加，有利于城市更新改造提升，促进城市面貌提升和加快城市发展进程。

（三）税收优惠政策应符合社会主流价值

税收优惠政策的制定要考虑其他社会功用，可以与鼓励结婚、赡养老人、多生子女相结合。目前我国存在多达2.6亿单身适龄未婚人口，可以通过对结婚后房地产税的减征促进适龄未婚人口尽快结婚，打破消费疲软格局，促进国内消费循环。对于年轻夫妻双方贷款买房，可以进一步研究房贷利息抵房地产税优惠措施的具体细则，促成买房、缴税、消费、结婚的四赢局面。对主动赡养老人的子女，同样适用减征房地产税政策，这样就会缓解人口老龄化带来的赡养危机，在全社会弘扬孝道美德，培育敬老爱老社会风尚。针对人口生育率逐渐走低的问题，可完善生育人口与减征房地产税相挂钩的政策，加快论证抚养子女抵扣房地产税的可行性研究。总之，在全社会营造一种鼓励结婚、生育、养老、买房的氛围，让房地产税有区别于一般税的功能效用，在为地方政府补足土地财政缺口的同时更多聚焦社会效益，让税收优惠减免的政策更多惠及普通群众，弘扬社会主流价值观，从而促进社会发展、经济增长、人民群众安居乐业。

（一）短期冲击房价，长期房价稳中有升，房地产业持续稳健发展

短期来看，由于房地产税的全面开征，部分持有多套房的投资客可能会迅速抛售，整个楼市供大于求，因此房价可能会短暂下降，但是长期来看，房价依旧是稳中有升的。从欧美和日韩等发达国家房地产税的征收效果来看，开征房产税并没有改变这些国家房价上涨的态势。以税制完整的美国为例：美国在2008年金融危机之前经历了一轮房价暴涨周期，房产税抑制房价上涨的作用完全失效。不管各州的房地产税率高低，房价普遍大涨，美国楼市均价目前相较20世纪末平均增长150%。

理论上来讲，如果房地产税的全面出台能够导致房价的全面下跌，那么起码要满足两个预设条件:其一是国家想要打压房价，其二是国家需要通过房产税打压房价。目前，国家并不是想要打压房价，从“十四五”纲要到地方政府相关文件，所有关于地产的表述都是维护房地产市场平稳健康发展，这基本上是未来五到十年我国对于房地产行业的一贯态度。房价大跌是不平稳健康的，甚至可能引发系统性金融风险，造成经济硬着陆。同理，房地产市场的暴涨也是不健康平稳的。所以长远来看，在不影响地方政府融资信用和地方金融体系稳定的前提下，在通货膨胀、货币超发等外界因素的干扰下，房价以稳中有升为主。第二个条件不成立的原因是国家控制房价的工具有很多，作为唯一能够真正控制房价的主体，我国政府多以行政手段维护房地产市场平稳，这是最柔和的介入方式。比如2021年供地两集中的方式让各地土拍市场一次性集中把土地挂出来卖，通过限制房地产商资金周转，减少土地炒作空间。这种调控手段仅仅是把卖地的时间集中统一，甚至并未加大土地的供应，就达到了降低地价的目的。可见政府如果真的想要稳定房价，有相当多的手段和方法。最有效的就是加大土地供给，通过增加供给导致楼市横盘，但是这样一来，政府的土地出让金收入就会下降，土地财政就会吃紧，城市的规划建设也将会受到一定影响。因此，地方政府对房价的态度是希望其保持稳定，提供稳定的财政收入和经济环境，而不是群众所期望的房价越低越好。有相当一部分人认为，房地产税的全面开征以及随之而来的城镇化进程的结束会造成房地产行业一蹶不振，从支柱型产业变为普通产业。这种观点是错误的。美国楼市发展迄今已有144年的历史，如今美国楼市还在发展，连续六年的房价上涨造就了大量房产富豪。现在美国虽然由于新冠疫情反复、产业空心化、货币超发等因素出现超高的通货膨胀率，但是由于房价处于上涨期，总体上资产不缩水，整个国家依旧一片欣欣向荣，仍以世界第一强国的姿态傲视全球。稳中有升的房价是支撑美国经济蓬勃发展的关键。只要房价上涨，美国经济就向好发展，这对于我国房价预测也具有启示意义。美国144年的房地产业依旧在国民经济中占据重要地位，我国的城市住房制度改革才不过24年，城镇化率还有15年才能赶上发达国家。因此，对于房地产行业要保持足够的信心，我国房地产市场目前远远未达到饱和程度，房产税对于房价的波动长期来看并没有较大影响。

（二）我国地方财政过分倚重土地出让金问题有待解决

土地财政施行至今近三十年，这基本上也是中国经济发展最快的三十年。它是中国城镇化高速发展的最强动力，如果没有土地财政，我们的城镇化不可能做到如此迅速，用三十年就追上了西方发达国家一百多年的城镇化进程。目前我国地方政府收入的一半都来自卖地，长春、太原、福州等城市的财政则完全靠卖地在支撑。我国城镇化率从90年代初的26%涨到2021年的63%。高房价虽然使购买者面临较大的生活成本和压力，但是也促使中国的城市变得越来越繁华，基础设施变得越来越便利。早期买房的普通人由于城市惊人的发展速度，收获了巨大的回报，这是一个逻辑自洽的正循环，实现了国家和人民的双赢局面。虽然土地财政带来了一些产能过剩、房价过高的弊端，但是比起改革开放之初的一穷二白，这种过剩完全在可接受范围内。不过随着城镇化率的不断提高，再有十五年我国就能达到目前发达国家的70%的城镇化率，追上之后，城市继续规划新的区域，再去大规模地建学校、建铁路、建医院，是不现实的。基于此，中国房地产行业的大建设高潮很快就会结束。在这以后政府如何获取维护城市建设、养护的费用成为一道难题，而房地产税的全面开征无疑给地方政府送来了及时雨。以上海市为例，上海目前住宅存量7亿平方米，2021年12月二手房成交均价52000元/平方米，意味着上海房产总市值为364000亿元。假设按照1%的税率计算，房地产税约为3640亿元，而去年上海收取了3142亿元土地出让金。在未来土地出让金极度萎缩的情况下，开征房地产税可以有效缓解上海市财政收入不足的危机。不过透过数据也可以看到，如果首套房免征房地产税，则会使房地产税收入大幅下降。因此，研究房地产税的免征、减征政策还需多方论证，在保障地方政府财政收入没有较大变动的前提下尽可能地让利于民，而不是一昧通过减税来获得民众的支持。

（三）不同区域房价分化严重，人口流向大城市问题加剧

这里依旧参考美国发展案例。明面上看，美国房价整体上处于上升趋势，但是具体到各个城市进行研究，我们会发现房价上涨的地方主要集中在美国的东西海岸，尤其是富人扎堆的地方。美国的中部地区由于供求关系的影响，一直处于阴跌的状态。因此，随着我国开始全面开征房产税，各个地区城市的房价会产生分化效应，两极分化严重。小城市因为缺乏优质的教育、医疗、养老等资源会变得更加破败，缺乏人口流入，导致群众不想支付房地产税而抛售房屋，房子也会越来越便宜，而大城市由于具有各种资源与机会，人口流入速度加快，虹吸效应进一步强化，房价上涨，虽然要交高昂的房地产税，但政府用这笔收入继续投入城市建设，从而形成正反馈，导致大城市核心地段的房子越来越贵。由于房地产税是地方税种，税基大小直接决定城市收入。北京、上海、广州、深圳这样的一线城市与三、四线城市房地产税体量差异悬殊，甚至有可能大于目前地方政府赖以为生的土地出让金。这会让城市之间的竞争更加激烈，拥有更多地方收入的大城市有更好的产业政策、更好的城市建设、更好的城市治理。因此，一线城市相比以往会变得更加具有吸引力，这将会加剧小城市人口流失问题。

（四）促进共同富裕，缩小贫富差距，让资源得到充分利用

诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨曾说过: “二十一世纪对世界影响最大的有两件事: 一是美国高科技产业，二是中国的城镇化。”中国三十年的城镇化进程使得至少有6亿人从农村进入城市，城镇化使得大量农村劳动力能够在城市里找到效益良好的稳定工作，这不仅为中国脱贫事业作出巨大贡献，也为世界的扶贫工作提供了思路。在当前共同富裕背景下，房地产税还起到削峰填谷、促进社会公平的作用。首先，房地产税能够促进实体经济的高质量发展，增加居民的可支配收入。国家通过税收这一强有力的管治工具，引导资本“脱虚向实”，进入制造业、消费业，最终促进经济循环，提高普通群众的收入，增强幸福感。其次，对于由于拆迁、炒房等拥有多套房产的拆二代、炒房客，通过房地产税使得他们为社会纳更多的税，调节过高收入群体，维护社会的公平正义。最后，通过房地产税，使得拥有多套住宅用于投资的富人抛售房产，有利于普通群众购买稀缺、优质、价低的房产资源。通过房地产税来增加富人住房闲置的成本，从而将闲置资源流转利用，犹如一辆正在行使的公共汽车，有座位的乘客一下车，空位便可被别人占据，从而最大程度上减少资源浪费的现象。这种资源优化的措施可极大地促进了城市的繁荣与发展。

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