基层数字化绩效考核的赋能路径及运行基础——基于浙江A,县B,乡的实地调研
时间：2023-04-15 10:10:05 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
耿 羽
（福建社会科学院，福建 福州 350001）
完善基层绩效考核制度是推进基层治理能力现代化的重要内容。关于如何“完善干部考核评价机制”，党中央提出了若干工作原则和工作方法，如何将这些原则和方法具体应用于县乡基层，各地都在进行不同程度地探索。有的地方率先推动“数字政府”建设，通过大数据、云计算、智能分析等技术考核基层工作人员，数字化考核能否将考人与考事相结合，能否将年终考核与日常考核相结合，能否将领导考核与工作人员考核相结合，能否将约束与激励相结合，能否将过程考核与结果考核相结合，都是值得实地调查跟踪研究的问题。
当前基层建章立制式的绩效考核，有的是根据“德、能、勤、绩、廉”设计大致的分值量化表格，有的是按经济发展、社会稳定、民生保障等若干方面设计大致的分值量化表格，但这些绩效考核经常发挥不了预期作用。年底的考核场面热热闹闹，但实际流于形式，评测者和被评测者都是“走个过场”，原因在于这些量化表格式的绩效考核存在许多问题。首先，基层建章立制式的绩效考核很难甄别基层干部的实际绩效。考核内容设计太过宽泛、考核指标太过模糊，不同发展状况的县乡、不同工作难度的部门、不同工作领域的个人用的却是内容差不多的考核表，考核呈现不了特色、突出不了重点、把握不住主线[1]。而且，此类考核主要是年终考核，基层干部平时的表现难以考察，一些平时临时性交办的任务也无法在表格中量化体现[2]。其次，基层建章立制式的绩效考核很难对基层干部产生实际影响。此类绩效考核无法实现对基层干部的精确赋值，除了评出少数的优秀等次人员，其他工作人员都属于考核的同类水平，绩效考核很难与奖励精准挂钩，更难以和晋升精准挂钩[3]。绩效考核调动不了基层干部的工作积极性，基层干部觉得绩效考核不重要、无所谓。
建章立制式的绩效考核形式大于功用，基层实际发挥作用的绩效考核往往是“看关键表现”式的绩效考核，即以上级关注的任务目标完成情况为重要考量，以仕途晋升为主要激励。为此，学术界提出了“行政包干制”“晋升锦标赛”“压力型体制”和“动员制”等概念，来研究治理中的政治激励、政治督促和实际运行中的绩效考核方式。
实际运行的基层考核，存在的问题之一是重结果考核轻过程考核。很长一段时间，各级政府最关注的指标是“把经济搞上去”。有研究者认为，改革开放以来中国经济高速增长与中国政府治理模式密切相关的。随着“以经济建设为中心”工作路线的确立，GDP 增长和经济发展成为考核地方官员的重要指标，各地方官员由此统一了“增长共识”，形成了“为增长而竞争”的政绩观念[4]。因此，GDP 增长与官员晋升之间存在着明确关联，有“经济数字出干部”的说法。除了GDP 指标，上级官员还会根据实际需要给下级官员增加设置任务指标，但总体仍是特定结果考核的逻辑。侧重于结果的绩效考核，形塑和强化了“只问结果不问过程”的治理逻辑。因此，在基层治理中，“行政包干制”被广泛实践。“行政发包”是不同于“科层制”和“外包制”的第三类制度，是政府组织内部的一种发包和承包制度。上级发包者在考核时看重结果而不太看重程序，一方面要求下级承包者无论怎样都要完成任务，另一方面也允许下级承包者留有经济的剩余索取权和治理方面的自由处置权，可以用各种灵活的手段完成任务[5]。县乡通过“行政包干制”可以突破底层官僚机构资源和人力紧张的制约，通过自由处置权以低治理成本、短时间完成任务[6]。但是，基层承包者的自由处置，也许会导致把握不准、突破底线，变成达成目的的单一手段。有时“行政包干制”还可能打破边界变成“外包制”。“外包”主体各式各样的工作方式可能让任务进程大大加速，也可能让任务进程充满不确定性和不规范性。通过结果考察基层干部，不利于对事务进行全过程监管，乱作为没被揭露出来时风平浪静，一旦酿成重大不稳定事件又无可挽回，同时也不利于对基层干部进行全面考核。如今天是政绩优秀的好干部，明天可能成了违法乱纪的坏干部。
实际运行的基层考核，存在的问题之二是重“治官”而轻“治吏”。“晋升锦标赛”理论具体描述了地方官员是如何“为增长而竞争”的，中国政府体制具有集中一体和层层分级的特征，上级政府控制着人事权力，以GDP 经济排名为指挥棒，引导若干下级政府的官员参加仕途晋升竞赛，从而上级政府对下级政府形成一种“强激励”[7]。有积极性参加晋升锦标赛的，一般是地方政府中的领导干部或是后备干部，他们关心仕途发展并且有仕途发展的空间。县乡领导职数稀少，一般人很难跻身于此。普通工作人员，尤其是县乡领域内的普通工作人员，很多是以领一份稳定工资为目标。以“晋升空间”为激励指向，不断强化基层中的“二八定律”，少数有晋升希望的超额努力工作，多数没有晋升希望的缺乏动力干一天算一天[8]。特定时期，上级可以通过“压力型体制”[9]将普通工作人员也纳入任务参与，但是运动式治理毕竟是阶段性的，不可能全时全员奏效。
无论是建章立制式的绩效考核还是实际运行的绩效考核，都各有短板。一些人士提议，将数字技术引入考核治理并建立了若干指标和模型。从理论上来说，数字化绩效考核有利于解决“委托—代理”中的激励和监督难题，减少双方的信息不对称、目标不一致、权责不清晰，克服代理人的“道德风险”“逆向选择”和“搭便车”等问题，帮助委托人更加精准的决策和施策，制定更加明确和有效的激励、监督和惩罚制度。近年来，虽然医院、税务、法院等单位已经开始应用数字化绩效考核，但以上都是专业性比较强的机构。而县乡面对的是治理中的各种综合性事务，如何进行数字考核在技术层面和治理层面都值得探讨。2020 年以来，浙江省A 县开始利用大数据和互联网技术推行基层数字化绩效考核，开发了软件系统，制定了若干指标体系、规章制度；
2021 年，A 县将数字考核从县层面推广到乡镇层面，在B 乡进行试点。我们研究团队10 余人于2021年在A 县B 乡调研，与县干部、乡镇干部进行半结构访谈，辅以参与式观察，分析数字化绩效考核的技术体系、赋能路径和运行基础。
数字化考核应用于基层治理需要解决以往考核的“两张皮”问题，即纸面建章立制的考核规定无法发挥实际效用。建立数字化考核体系，重点是科学性而不是复杂性，否则即使有再多的指标、再多的表格、再多的软件系统，也只是新瓶装旧酒、换汤不换药，流于形式的复杂考核体系反而会增加基层治理新的“空耗”。数字化考核体系的核心在于通过数字化真正促进智能治理，从“智考”到“智治”，实现“以数识人”和“以数促事”，通过软件系统运行、大数据分析、云平台架构，达成数据集成、数据动态更新、数据共享，以线上线下相互配合的“全方位量化”，建立健全“全过程考核”和“全人员测评”的精细化管理体系。
A 县B 乡数字考核技术体系由3 个技术系统有机组成（图1）。其中，任务清单设置了县对乡考核的各项基础性的指标和规则；
智能系统重点突出“以人促事”；
能力指数接入了智能系统的大数据，实现县乡对全乡工作人员的考核，重点突出“以事考人”。
图1 A 县B 乡三位一体的数字考核技术体系
（一）任务清单：县对各乡的数字考核
2021 年，A 县对各乡镇街道设定了目标责任制的综合考核办法，按人口和工作量将各乡分为ABC 三类考核。考核由工作清单考核、加扣分考核、动态飞单考核、综合赋分4 部分组成，其中最主要的是工作清单考核，该考核由重点工作（80 分）、共性工作（100 分）、个性工作（20 分）3 部分组成。重点工作是A 县当年根据上级安排或县域发展情况派发给各乡镇街道的任务，各任务分别设置了分值；
共性工作是近年常态化的工作，分为乡村振兴、生态治理、平安建设、社会治理、党的建设几大模块，各模块中又有若干小模块；
个性工作是由各街镇向县里报的特色项目或任务。重点工作和共性工作是由县统一安排，个性工作由各街镇策划。A 县目标责任制的综合考核本质上仍是以往的任务清单，只是比多数地区的考核清单更为复杂，分类更为精细，其为B 乡数字考核搭建了基本框架。
（二）智能系统：县对各中心工作的数字考核
2020 年，A 县依托互联网和大数据等技术推出了名为“XX 系统”的政务智能化管理平台，可运行于PC 端和手机端。“XX 系统”考核的是A 县的各项中心工作，打开APP 软件首页，分别列着“八大战役”（如城市更新大会战、乡村振兴特色战、科技赋能突破战等等）、重点工作、重点项目、重要指标、领导交办等中心任务。这些中心工作被分解成多个子任务，每个子任务列出具体的负责单位和负责人，展现思维导图和流程图，以年度、月度和周工作进度等形式显示该任务的时间轴，各元素构成任务清晰分解、工作落实到人、进度即时可知、考核监督精确的全智能云平台。
（三）能力指数：县乡对全乡工作人员的数字考核
B 乡于2021 年出台了“战斗力指数”数字化考核办法，考核对象为除了乡主要领导（县管干部）之外的乡镇全体工作人员。该考核由共性分数和个性分数两部分组成。共性分数又由思想作风评分（20 分）、模块岗位赋分（40 分）、片区协同积分（40 分）三部分组成。思想作风评分包括政治素质和工作作风；
模块岗位赋分是由岗位分数加上模块实绩分数，这块考核的是分管工作的情况；
片区协同积分是由村排名分数、难度分加评价分，这块考核的是包村、驻村的工作情况。个性分数是组团专班的分数，主要包括一些上级临时交办的项目建设、产业发展、政策处理等方面的任务，这些任务在常规计划之外，突然派发并且要求短期内完成。个性分数即时考评，上不封顶。个人考核的最终得分为共性分数和个性分数相加，再乘以岗位系数。
数字治理，不仅看数据数量，更要看数据质量。数字考核不只是将个人和项目的情况录入电脑，也不仅是为了有好看的展板。数字考核有无实效，关键看数据能否反映基层纷繁复杂的工作状况，关键看数据是否填补了以往绩效考核中的短板，关键看是否有助于解决基层的“委托—代理”难题。
（一）工作考核全过程化
以往的绩效考核，注重年终考核而忽略平时考核，注重结果考核而忽略过程考核。缺少日常化的过程考核，很难及时发现任务执行过程中的不规范“乱作为”问题，也很难及时发现任务执行过程中的拖延懒政“不作为”问题。A 县于2020 年启用智能政务系统，希望对县里各项中心工作进行“全生命周期的管理”，在平时开展考核、体现成效、解决问题。系统中先显示几个大项目，某个大项目中又进一步显示若干子项目。比如，乡村振兴大项目包括了21 个子项目，已完成8 个，总体进度为49.55%，在进行中的项目里能看到“环湖绿道”“数字乡村”“未来乡村”等各分支的进度。具体到某子项目，可以从工作流程方面查看项目的进度。比如，第一阶段前期审批中的用地审批、环评审批等，第二阶段招标工作中的施工图设计、施工招标等，第三阶段工程建设中的进场开工、工程完结等，每个具体大阶段小环节都可以显示负责单位、负责人、经办人、计划开工完工时间、实际开工完工时间、当前项目进度等，每个环节在系统中以“五色灯”来直观显示绩效，基础状态显示白灯、正常显示绿灯、出错显示黄灯、滞后显示红灯、超前显示蓝灯。在系统中还可以从工作周报、月报方面查看项目的进度，如第一周、第二周具体推进了哪些工作。工作报告在系统中以“三色牌”来直观显示绩效，完成显示绿灯，牵头单位未完成显示黄灯，责任单位未完成显示红灯。县督查室每半个月根据灯牌颜色，统计负责主体的绩效加分扣分。
智能政务系统通过将任务颗粒化分解，实时采集和更新数据，实现进度全过程晾晒，考核精准迅速。县督查室、县纪委监委和单位负责人可以从系统中清楚地看到任务卡在哪个环节、谁在负责、因为什么原因卡住、是否有越轨或推诿行为等。以前的留痕记录之所以常被诟病，是因为有的地方缺乏考核任务过程的技术和办法，为了迎检突击留痕，事后编造留痕，一件事情多头重复留痕，留痕成了形式主义和文牍主义。而在智能政务系统中留痕是随着项目推进的自然记录，且一平台将留痕数据全集成，对于负责人来说既是监督压力，也是工作成绩的证明。
（二）人员考核全覆盖化
人员考核全覆盖化，是指将主要领导与普通工作人员都覆盖，又指工作人员一年内的各项工作都能被精准识别计入考核。后者是前者的基础，以前之所以没有对基层普通工作人员进行精细考核，就是因为基层工作难以量化。乡主要领导可以根据乡镇的一些主要数据或主要事件考核；
而普通工作人员具体操作的基层事务，具有临时性、细碎性、繁琐性、多线条等特征，到了年底，或是乡领导已经忘记，或是县部门直接交办的事情乡领导并不知晓来龙去脉，甚至工作人员自己都记不清楚一年干了什么事情。
基层工作人员事务可以分为专职业务和包干业务，A 县B 乡可以通过能力指数对其进行考核。首先，考核专职业务时，主要通过其所在岗位的每季工作量、难易程度、条线县级排名等综合量化打分。其次，考核地域性包干即包村业务时，根据所在村庄排名、各村工作体量、难易程度等综合量化打分，再加上村主职干部对包村干部和驻村干部的评价分。最后，事务性包干即组团专班业务是考核的难点。这部分业务多是“各方领导交办的事”，不在常规条块的评比排名体系中，由于没有准确的考核定义，搞得参与者和没参与者都不满。参与的工作人员认为这些事务临时发布，属于急难险重工作，年终考核没有容纳这块任务，自己属于吃力不讨好。没参与的工作人员认为那些参与的人是有意往领导身边靠，想在领导面前多表现，如果参与的人因为干得多领导印象深刻而评了优秀或获得了晋升，便会有私下议论这些人“就会搞关系”或“和领导走得近”。A 县B 乡将专班考核视为即时考核且分数上不封顶，将智能政务系统中的亮牌亮灯情况接入能力指数体系来考核，或是根据任务清单里10 多项的加扣分专栏进行操作。数字技术考核并不是对“行政包干制”的替代，反而是强化了行政包干制，让其运行得更加顺畅。
（三）奖励惩罚精准化
以往绩效考核很难精准体现奖励的差异化，存在“宽容误差”[10]，一些履职不到位的人在考核中得到了高过实际的评价。以前，B乡的年终考核和多数地方类似，也是在选出20%优秀人员以外，其他都定为称职，晚到早退的、在外兼职的、在岗摸鱼的、消极怠工的人和本分做事的人在绩效分数、等次及绩效物质奖励方面没有什么差别。2020 年以来，A 县通过改进数字考核，先在乡与乡之间体现差异，再在人与人之间体现差异。县考核各乡镇并以排名确定相应的考核奖励，B 乡2020 年考核分数为240 分，而有的乡只有100 多分。然后县要求乡镇把考核奖励的30%～50%提取出来用于乡镇工作人员考核，如此优秀乡镇的优秀个人的绩效奖励会和末位乡镇的末位个人的绩效奖励相差较大，可能差别1—2 万元。2020 年，B 乡已提取乡镇奖励的30%实行内部的差异化考核，试图打破平均主义，但此时的内部排次标准还比较模糊。2021 年，能力指数考核启动，奖励规则明晰，加分事项精确，尤其是专班任务加分上不封顶，乡镇积极肯干的工作人员能拿到更为丰厚的经济激励。
以往绩效考核，在惩罚方面也很难精准体现，存在“严厉误差”[10]，有的工作人员被给予了过分的惩戒。一些地方认为绩效考核区分不了干得好的和干得差的，为了提高警示效应，陆续添加负面清单，不断增列“一票否决”事项。单纯使用且频繁使用“一票否决”等负面约束手段往往体现不出区分度，且效果呈现两极分化。要么是不减扣任何分数，要么被严厉问责大幅减少绩效，有的人勤勤恳恳干一年，就因为一次失误被全盘否定，积极性被极大挫伤，其本质是常态化监督能力不够，只能粗糙监督。B 乡的数字考核具有两大效果。其一，能将考核惩罚操作化，如政治素质不强有哪些方面，工作作风不好有哪些方面。其二，能将考核惩罚数字量化，如能力指数考核中规定迟到早退每次扣1 分、上班做与工作无关事情每次扣1 分、上级交办任务落实不到位每次扣3 分等；
智能政务系统中则有更具体的扣分记录，如系统红灯累计2 周负责单位扣0.4 分，单位扣分再转为个人扣分。数字考核讲求宽严相济，小错小惩罚，及时发现小错，防止蔓延酿成大错，这是监督执纪“四种形态”在基层考核中的运用，有助于个人长期发展和工作平稳推进。
（四）提拔晋升可视化
除了奖惩，绩效考核结果应用不够还表现在提拔晋升方面。以往基层干部的提拔晋升，和纸面的年终考核关联不明显，主要依靠上级领导“看关键表现”作出判断，如完成领导交办的重要任务和达成领导关注的重要指标。乡镇任务多数时候零散又琐碎、指标体量不大，乡镇工作人员很难在领导印象中拉开差距。为了吸引领导的注意力分配，“关系”因素时隐时现，这更增加了乡镇干部提拔中的不确定性和不公平性。
B 乡目前以定性和定量相结合的方式来考察乡镇工作人员的职级职务晋升。除了少数岗位是全县编制内统考选拔，其他大部分岗位是乡镇内部竞聘，乡镇党委推荐，报送给县组织部。乡镇主要领导和县组织部的意见是很关键的，而数字考核的定量可以让领导定性时更加科学，如智能政务系统加上能力指数能够精确描绘一个工作人员的“政治肖像”。首先，科学确定该工作人员是否适合提拔。数字考核系统可以倒查工作人员过去一年或几年的工作情况，在某项目各环节的表现，在各项工作排名中的情况，是否经常积极参与县里或乡里临时交办的突击性任务，干事多、加分多、排名靠前、获得优秀等次的干部很容易脱颖而出，甚至可以提前获得晋升资格，而在某项工作排名中垫底的、在智能系统中多周亮红灯的，则可能不被推荐或暂缓使用。其次，科学确定该工作人员提拔到哪里。比如要提拔某人担任分管农业的干部，可以点开智能政务系统，看看过去一段时间其是否有参与农业条线的项目，推进能力如何，排名情况如何。数字考核有助于打破基层的“暗箱政治”，解决双向的信息不对称，增加考核者与被考核者的互信互知。
数字治理是否奏效，不仅看技术设计本身，更要看技术是否与治理结构匹配。A 县B乡的数字考核，是治理制度集束中的一环，嵌入在当地治理结构中运行。当地一系列的数字考核制度，集中在2020 至2021 年出台，其本质是为了推进A 县中心工作——2020 年起投入建设的总投资约60 亿元的“数字绿谷”项目。同时，A 县还制定了一系列政策，让数字绩效考核更合理，例如2020 年在B 乡试行《容错裁定工作实施办法》，又如2021 年在B乡试行《“县乡一体、条抓块统”改革试点实施方案》。
（一）具有项目自主性的多中心任务
复杂技术和复杂制度应该是和复杂事务相对应的。当前一些地方出现的问题是，本身没有复杂事务却人为创造出复杂事务，进而不恰当设计出一系列复杂考核制度。基层原先的治理模式是，根据实际情况，在特定的时间段内集中调配资源和人员，完成特定的中心任务。但是，目前很多地方出现了泛化的“多中心任务”问题[11]，越来越多的任务被上级政府和部门列为重点考核对象，所有工作都成了中心工作，基层面对多重和频繁的考核无所适从，只能在组织内部过度动员和自我加压。
首先，“多中心任务”泛化来源于基层在任务设置方面缺乏自主性。中心任务是否泛化，不能只看数量，还要看这些任务是否符合当地情况。如果从考核任务的数量上来看，A县B 乡的中心工作比其他地区有过之而无不及，但这是和当地目前“大建设大发展”的形势相匹配的，总投入数十亿的A 县重大项目“数字绿谷”位于B 乡，A 县围绕“数字绿谷”自主设置了基础设施建设和生态建设等多个子项目，A 县目前在推进的大部分项目都与“数字绿谷”发展相关，B 乡也在这个大框架之下设计上报了乡村振兴、民宿建设、渔业养殖等项目。B 乡党委书记在谈到项目类型的不同时做了一个对比，“国家和省里的项目往往是严格而不精准，县乡根据自己情况定的项目是精准而不严格”。非自主设计的高层次项目，随着各条线自上而下输入基层，时常出现水土不服现象。当地自主设计的项目，比较因地制宜贴合实际，而且留有自主执行的空间，操作项目时只要考虑如何推进而不是烦恼无从推进，前者的考核压力要远小于后者。
其次，“多中心任务”泛化来源于事事都列入考核。A 县B 乡的考核指标主要着眼于推进急难险重的中心任务，既有提前写清楚的可预计的中心任务，还有在大建设大发展过程中临时发现需要增加的中心任务。当地希望在中心任务中考核人，亦用考核人来推动中心任务。其考核虽然聚焦于中心任务，但并不泛化。A 县智能政务系统只罗列了“八大战役”等各种重点工作，没有事无巨细把所有县乡事务加进去，也没有让每个乡复制一遍系统里所有任务，如B 乡在智能政务系统涉及的只有3 项任务。智能政务系统优势在于实时监控、即时反馈，如果其扩大应用范围，把一些软指标进行硬性的考核操作，把一些不必要的指标进行硬性的考核操作，基层将苦不堪言。
（二）具有容错空间的问责体系
制定复杂而严格的考核制度，同时也应留出容错试错空间。当前有些地方过分依赖通过考核问责来推动工作，不切实际调高考核要求，进行“顶格管理”式的考核[12]，任务要以最好的标准完成，要以最快的时间完成，还要以最严格的程序完成。“既要、也要、还要”式的频繁问责让有的基层干部无奈戏言，“现在身上没有背处分的都不像干部”。过分依赖通过考核问责来推动工作，最后只会适得其反。问责过多过严，让基层干部滋生消极情绪，认为“干的不如看的”，多一事不如少一事，只要不做事就不会出事，选择性处理事务，绕开急难险重的事务，实在绕不开的用形式主义应对考核，着重做好各环节的档案和资料，而不管结果是否真的做好。一些基层干部甚至希望“少发展、少搞项目”，这样就不会有相应的考核和问责。问责泛滥随之带来的是大量消极避责行为。
基层政府就像“一根针”，以有限的资源和人手承接上面“千条线”的工作，本身就需要一定自主开展工作的空间。尤其是地方处于先行发展、跨越发展的时候，有一些新鲜事务的推动需要干部敢当“吃螃蟹”的人，还有一些困难事务的推动则需要干部当“啃硬骨”的人，都需要给基层干部自主探索的空间。为了让想干事、能干事的基层干部卸下心理负担，放开手脚锐意进取，A 县于2020 年底在全市率先试点了容错裁定机制，意在大建设大发展过程中鼓励创新和探索，若出现失误或无意过失，符合规定的免予追究责任或者从轻、减轻追究责任。所谓失误或过失，要符合事前无主观故意、事后积极采取补救措施、经过集体民主决策、容缺受理或特事特办、按照流程和规定审核仍发生损失、因市场风险或其他不可预见因素未能达成预期目标、具有实际效果但不符合既有规定、出现探索性失误等一个或多个条件。
除了出台容错裁定的原则性条款，县纪委监委还根据县域发展的实际情况，以举例的方式解释了容错适用在出台改革性或探索性政策、项目谋划及推进、招商引资、招才引智、政府产业基金或股权投资、拨付使用财政资金、维护社会稳定等方面的应用。县监委纪委还陆续制定了裁定机制、申请机制、预警备案制度，县乡干部对照免责清单，可以将把握不准的事情提请裁定委员会，实现对拟容错预警事项的备案建档。容错制度试行一年多以来，A 县已有10 个项目进行容错裁定受理或备案，涉及27 位基层干部。县组织人事部门和监委纪委明确规定，对容错免责的干部，在各类考核、评先评优、选拔任用、职级晋升等方面不受影响。
（三）权责匹配的县乡一体
乡镇政府与上级政府之间存在权责利不对称也就是不匹配的问题[13]，乡镇承担的事务很多，承担的责任很多，但是相应拥有的权力却很少，可获得的利益也很少。权责利不匹配的结构可能借助考核体系的强化愈演愈烈。例如，面对上级县级部门，处于权责利不对称的弱势地位；
上级交派任务，县级部门为了规避责任与风险，以“属地管理”为借口，继续向下交派任务给权责利更加不匹配、更加弱势的乡镇[14]。县级各部门负责发号施令，乡镇负责执行干活，县级各部门享有考核权，乡镇承担责任，而当这些条线任务需要县级部门进行专业化的职能配合时，县级部门却推诿拖延。县级部门避责式下沉任务，也和乡镇按照领域成立联合工作组，或是根据某个具体任务成立专班，看上去是县乡一体实际是“伪县乡一体”，是县级部门以考核为指挥棒，不断向乡镇转嫁责任。
在A 县的考核体系中，也有很多县级部门对乡镇的加减分考核项目，为了纠正县级部门有考核权力而缺少配合动力的问题，打破既有的权责不匹配的科层结构，A 县于2021 年在B 乡进行了“县乡一体、条抓块统”改革试验，打破县乡层级壁垒，实行多跨协同，以“全时下沉”“分时下沉”“实时下沉”等几类模式推动县级各部门下沉到乡镇处理事务，目前下沉在B 乡的部门干部有50 多位。县级部门“在地化”工作，不仅是指工作地点到乡镇，还包括全时下沉人员的绩效考核归乡镇管理，下沉干部和乡镇干部并轨纳入乡岗位与专班等工作考核，实现同体系考核和同绩效激励。同时，精简县级部门对乡镇业务的考核，反向赋予乡镇对部门人员派驻、联系服务、保障项目运行等方面工作的考核权。
所谓数字治理，数字是手段，治理是目的，而不能反过来让数字成为了目的，形成“目标替代”。近年来，数字技术在基层治理中的运用越来越多，有的改进了治理效能，有的空耗资源增加了基层负担。在基层推进数字考核，不能单兵突进、孤军深入，除了指标设计合理、智能软件运行到位，还需要与其他治理元素的相互支持与配合，需要嵌入当地的治理结构。所谓相互支持与配合，首先是指正确面对以往的治理模式，例如行政包干制有通过打破科层边界低成本获得高效益的治理优势，数字考核不应重塑一套替代性的科层体系，而是应该去其短处发扬长处，在规范乱作为和督促不作为的同时，保留整体性治理的空间；
其次是指谨慎面对当前创新改革的治理模式，数字考核改进了以往重结果不重过程、重领导不重普通人员、奖惩无差别、晋升标准模糊化等问题，但也可能带来新的问题，如上级利用权责不匹配结构借助数字考核转嫁责任，不断给下级派发事务，不断对下级进行顶格考核，将基层困在系统里。最后是给数字考核这种新治理方式“打补丁”，配套出台容错制度和县乡权责再分配制度，保留乡镇自主决策和灵活执行的空间，为乡镇治理增权赋能。
技术治理有自我生长、自我蔓延的可能。在调研地，任务清单、智能政务系统、能力指数三位一体的数字考核与其他制度目前达成了治理平衡，但这种平衡不是稳固永恒的，而是一种动态暂时的平衡。数字考核作为一种创新经验被盲目推广，有可能显现负面效应。比如推广到发展状况一般的地区，这些地方的基层没有复杂事务，引入复杂制度注定只能空转。即使在调研的当地，今后也可能会有数字考核的不适用之处，如把智能政务系统“当成一个筐”，什么都往里面装，不仅添加中心工作，还继续添加一些软指标和不必要的指标；
又如把能力指数扩大应用于村庄治理考察村干部，村庄事务具有不规则性，而且村干部有大量时间是在田间地头做群众工作，不适宜过多使用定量考核。数字考核好用，但正因为好用，更应该慎用。数字考核，不宜过分扩大范围，也不宜盲目复制移植。否则，数字赋能会反向变为数字减能。
