关于新时期军工配套体系和能力建设的思考
时间：2023-04-14 08:20:05 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
尹雨晨 林 奔 李铁麟 李佃国 邓利存
1.中国运载火箭技术研究院；
2.国防科工局经济技术发展中心
新一轮科技革命和世界新军事变革进入加速发展期，对我国武器装备科研生产能力及其协作配套体系建设带来了挑战和机遇。本文通过系统研究军工协作配套体系运行的特点和规律，分析新形势下提升军工配套体系能力面临的新要求，结合近年来我国在军民协同攻关方面取得的宝贵经验，以及武器装备科研生产体系在军民协同创新和基础产品保障等方面暴露出的问题，从保障武器装备科研生产供应链安全、稳定、高效运行的角度，研究并提出适应新时期发展要求的军工配套体系能力建设总体思路、发展原则和政策措施。
关于军工配套，历史上曾使用过多个名称和概念。早期由于我国工业基础薄弱，主要使用军工协作配套的概念，而武器装备研制生产是极具复杂性和难度的国之大事，所以提出“军民大协作、全国一盘棋”的方针，凡是军工行业研制生产武器装备过程中靠自身专业力量解决不了，而民口又有优势的材料、元器件、零部件和机电产品及相关技术等，均安排民口解决。这一时期的配套称为军工民口协作配套，简称军工配套或民口配套。其中，民口配套侧重于表达承担配套任务主体，军工系统使用更多；
军工配套侧重于表达所承担配套任务的支撑对象，民口系统使用更多。2006年发布的《武器装备科研生产协作配套管理办法》明确，武器装备科研生产协作配套，是指为满足武器装备科研生产需求，由协作配套单位进行的机电产品、零部件、元器件和原材料等的科研生产活动，简称军品协作配套或军品配套。此后的协作配套主要针对武器装备科研生产，协作配套单位既包括民口单位，也包括军工和军队系统相关单位，军工集团公司内配套单位承担的配套任务和得到的经费支持比例逐步增加。
军工配套能力建设和资源配置主要是针对武器装备的科研和生产，为武器装备配套的产品主要包括基础机电产品、零部件、元器件和原材料等。
近几年，随着军队改革持续深入和武器装备快速发展，新型装备不断列装，军队实装、实弹演练增多，武器装备维修需求越来越多。军事训练及武器装备维修能力既是军队作战能力的组成部分，也是国防科技工业系统对国防和军队支撑能力，即国防科技工业能力的组成部分。从近几年武器装备研制、生产、试验和训练过程中的质量事故分析可以了解，由基础产品性能和质量稳定性引起的质量事故占一定比例，武器装备维修中基础产品的更换和维修数量将会很大。因此，军工配套除了要满足武器装备科研和生产对机电产品、零部件、元器件和原材料的需求，还应当包括武器装备维护及训练所需的机电产品、零部件、元器件和原材料等的保供及维修。
“生产一代、研制一代、预研一代、探索一代”是我国武器装备发展的基本路线，“装备研制，材料先行”是装备发展的基本规律。1998年机构改革以来，原工业部委相继撤销，民口工业部门内设的军工办也随之撤销，民口配套的管理力量相对弱化。尽管我们一直强调协作配套的重要性，但是没有充分认识到关键配套产品对武器装备科研生产的基础性支撑作用，更没有深刻认识到基础领域的关键技术突破、前沿技术进展和颠覆性技术发现对武器装备发展的创新引领作用。在20多年武器装备发展实践中，对配套体系和能力建设的支持力度相对武器装备总体来说有所降低，导致关键基础产品一直是制约武器装备研制生产的瓶颈之一。
军工协作配套的主要任务是依托国家科技和工业基础，实现武器装备研制生产所需基础产品及相关技术的保障。军工配套产品和技术是武器装备研制、生产和维修的物质和技术基础，对装备研制、生产和维修发挥重要支撑作用。军工配套所涉及的基础领域对关键技术突破、前沿技术进展和颠覆性技术的发现，可促进或引领武器装备快速发展。
军工配套所涉及的基础产品处于武器装备研制生产供应链的最上游，是供应链的源头。继中兴、华为事件之后，美国及其盟国加大了对我国高新技术产品管控，从中美贸易摩擦、俄乌冲突以及紧随而至的科技竞争、高端装备竞争来看，提升军工配套能力、研制生产自主知识产权的关键基础产品是保障我武器装备研制生产供应链自主可控的基础性环节，是应对新军事斗争准备的战略支撑。
1. 关于军工配套体系和能力的分析
军工配套能力与国防科技工业能力一样，按照重要性被划分为核心、重要和一般能力，依据等级能力承担相应任务。但单从这一维度考虑军工配套体系和能力建设过于笼统，实际操作中不容易入手，也难以形成科学合理完备的体系，需要从多个维度考虑体系和能力建设。
从配套产品及相关技术与武器装备总体的支撑保障关系角度，军工配套能力可划分为4个方面：一是高新武器装备研制所需的配套新品研制支撑能力；
二是武器装备生产维修所需的配套定型产品批量供货能力；
三是紧急状态下配套产品的应急动员能力；
四是未来装备发展的创新引领能力。军工配套体系能力构建和管理除了按照重要性考虑外，还应该按照上述四个方面能力实行分类管理、分类施策。
配套新品研制支撑能力和定型产品批量供货能力是武器装备研制生产的基本要求，是改革开放以来，尤其是“十一五”以来军队装备管理部门和国家国防科技工业主管部门关于军工配套能力关注的重点，配套新品研制、研保条件建设和关键配套产品批产条件建设是中央财政资金在配套能力建设方面的主要投向。这一时期，由于我们总的判断是冷战基本结束、国际局势相对稳定、大国之间发生战争的概率不大，党中央确定的工作重点是经济建设，战争动员工作相对弱化，相应针对武器装备科研生产和军工配套的应急动员能力建设关注较少，投入很低。
同时，由于我们对军工配套在武器装备研制、生产和创新发展中的定位和作用认识不够深刻。总的来说，我们把军工配套放在武器装备研制生产的“配角”地位，没有把军工配套产品和技术放在基础性地位上。尽管非常重视基础产品及相关技术，但在实际投资中并非如此，相对武器装备总体来讲，军工配套能力建设投入还有待提高。更应引起注意的是，我们对基础产品和技术在装备发展中的创新引领能力的认识不够、支持不够，更没有主动发挥基础产品及相关技术的创新引领作用。例如，特种晶体是武器装备的关键材料，在该领域某些晶体材料研究方面我们国家走在世界前列，但是我们没有及时把材料优势用于支撑和引领我们的武器装备发展。
应急动员能力是当前国际形势下我们必须具备的一种能力。军工配套体系建设必须关注基础产品研制生产的应急动员能力。这种能力由基于国民经济基础的支撑能力和基于政府管理部门的协调能力两方面构成。作为国防科技工业主管部门，国家国防科技工业局应当与工业和信息化部、国家发展和改革委员会、国务院国有资产监督管理委员会、中华全国工商业联合会、教育部、中国科学院、军队装备管理部门等有关部门和地方政府联合，逐步建立健全军工配套体系应急动员组织管理构架和功能，明确分工和协作关系，摸清能力家底，根据各自职责范围和可能出现的应急状态补齐应急动员能力短板和空缺。
武器装备发展的创新引领能力是军事强国竞相抢占的制高点，例如，美国国防高级研究计划局（DARPA）创新计划就是通过支持具有颠覆性的前沿科技创新，助力美国未来武器装备发展的创新能力。创新引领能力不是一朝一夕就能建立的，也不是一个部门就能建立的，必须依托于国家的工业基础和创新体系。关于配套产品对武器装备发展的创新引领能力建设，一方面应提前布局和安排关键材料、元器件、零部件、基础机电产品等具有颠覆性、引领性的前沿技术探索；
另一方面要主动发现具有军事应用价值的民用尖端技术，积极引导用于武器装备发展。
2. 构建军工配套体系和能力的一些原则
军工配套体系和能力建设应遵循规划布局与市场选择相结合、加大开放和加强监管相结合、需求牵引与前瞻部署相结合，以及协同推进与创新引领相结合等原则。
军工配套体系能力实行分级管控、分类施策；
突出重点、兼顾一般；
增强核心能力，核心能力统筹布局，重点建设；
管好重要能力，重要能力有序竞争，择优支持；
看住一般能力，一般能力依托市场，监督运行。建立健全供应商管理监督和风险管控机制，完善配套需求生成与信息发布、新技术新产品发现与培育等机制，抓好需求、用好基础、选好队伍、管好能力，确保军工配套能力的持续发展与高效管理。
一是建立健全供需对接机制。逐步建立完善军工配套产品研制生产能力数据库，依托国家军民协同创新等信息平台，及时向武器装备总体单位和分承包商提供能力信息。通过国防科技工业管理部门按行业收集本地区民口前沿技术、先进技术和优质产品等资源信息，由专业机构组织筛选，集中或定向向军工单位发布或对接。建立完善全军武器装备采购信息网、国家军民协同创新公共服务平台，以及工信部和全国工商联等相关信息平台的对接机制，加强与民用企业、协会及地方省市等相关信息发布机构的联系，实现军地需求信息共享共用和双向推送，形成良性对接互动。在条件允许的情况下，指定专业机构参与和指导军工集团或其所属院所自主开展供需对接活动。
二是优化公平竞争机制。除法律规定和国家决定保留的审批事项外，凡是已经放开、军民口均可承担的项目，严禁以任何形式对民口尤其是民营企业设置门槛，做到对民口企业和军工企业一视同仁、民营企业和国有企业一视同仁，对大中小企业平等对待。在市场准入、审批许可、任务竞争、经营运行、招投标、服务等方面打造公平竞争环境，实行一视同仁的投资入股、补助、贷款、定价普惠制。强化武器装备反垄断执法，杜绝对民口、含民营企业的歧视行为。对从事相同级别武器装备科研生产项目的各类企事业单位执行统一的税收政策，提高办事效率，减少军品税收优惠审核环节，精简办理手续，简化和规范军品税收优惠程序。
三是健全能力评估机制。对科研生产单位能力进行评估，按能力等级分级分类监管，形成动态调整优化机制，对核心能力、重要能力和一般能力的范畴进行科学界定、适时评估、适时调整。对于具有巨大潜在军工应用前景的前瞻性战略前沿技术，加快形成核心能力和重要能力；
对于技术水平要求不高、现有国家科技和工业基础容易满足且市场可以调节的，逐步降低能力等次。结合全级次供应商管理制度，探索建立有关研究院军工配套供应单位的能力评估清单，逐步完善科研生产能力评估机制。
四是强化过程监管机制。建立军工配套单位信用评级动态管理机制以及失信惩戒机制，定期对军工配套单位合同履约情况、产品质量、交付进度、保障条件等方面进行信用评级并公开发布，研制生产能力强、技术水平高、重信守信、环保条件好的单位，进入“红名单”，研制生产能力弱、技术水平低、违规失信、环保不达标的单位，进入“黑名单”。重点做好对高新武器装备研制的核心能力、“独子线”等重点领域的风险管控。对于现有国家科技和工业基础完全能够到达且通过市场能够解决的供应能力短缺的，尽快引导现有能力进入相关领域，通过科研投入和条件建设，逐步消除或降低风险。
五是完善配套服务保障机制。择优利用军工和民口配套单位产能，建立军工单位武器装备科研生产任务年度计划统筹协调机制，着重解决产能不足问题，加强军工单位之间的科研生产能力统筹利用和有效对接，推动军工集团之间的产能充分利用；
鼓励民口配套单位产能用于武器装备科研生产，对从事军工配套并做出突出贡献的民口单位个人或团队制定相应激励政策。鼓励民口单位参与军工重大试验设施建设，避免重复投资，加强军工内部、军工与民口统筹。对于具备能力而受设备设施限制无法完成技术研制的民口单位，制定相应支持政策与保密措施，适度开放。
六是健全应急动员机制。对军工配套单位武器装备研制、生产、维修基础产品保障能力进行摸底和动态评估，形成不同应急级别对应的保障能力清单。建立以国防科工局、军工集团、地方国防科技工业管理部门、科研院所、高校、民口国企等组成的配套应急动员组织管理、应急指挥和供应保障体系，确保国家发布应急动员命令后做到快速响应和高效实施，强化国防科技工业应急动员能力。研究制定民营企业国防应急动员保障制度与激励政策，尤其是在突发情况下满足生产能力的单位倾斜。
七是健全政策及法规制度。开展军工行业标准清查，提出“立改废”清单。对明显不适应或应用范围受限的军用标准，及时剔除，民用标准能够满足军用需求的，逐步使用民用标准代替军用标准。在制定新的军用标准前，均需开展必要性论证，凡是现有民用标准或新制定民用标准能够满足要求的，不再制定军用标准。
军品定价向市场竞争定价倾斜，进一步理顺军品价格机制，使承担协作配套任务的单位获得合理经济效益，专用配套产品的价格可由供需双方采取市场定价或成本加合理利润的方式，按产品需求质量和批量要求协商定价。
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