以标准化理念推动社区矫正检察监督工作高质量发展——基于山东省日照市的实践分析
时间：2023-03-10 11:15:26 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
李志云 徐文超 赵永群（山东省日照市人民检察院）
依法对社区矫正工作实行法律监督是法律赋予检察机关的重要职责，而巡回检察是检察机关全面深化司法体制改革和检察改革的重大举措。开展社区矫正巡回检察工作，是实现社区矫正法律监督和巡回检察深度融合的重要方式，也是推动社区矫正法律监督工作高质量发展的重要举措。近年来，山东省日照市检察机关秉持双赢多赢共赢的监督理念，以实现通过检察监督高质量发展督促全市社区矫正工作提质增效为目标，以完善社区矫正巡回检察标准化建设为抓手，积极探索在市域范围内开展社区矫正巡回检察工作，坚持将标准化的理念和方法贯穿社区矫正巡回检察工作全过程，着力打造以《日照市社区矫正巡回检察办案指引》（以下简称《办案指引》）为基本框架的标准化体系，初步实现了社区矫正巡回检察工作的系统化和规范化，在强化全面监督、促进能动履职方面取得了新突破，为全市社区矫正法律监督工作高质量发展提供了新动能。
山东省日照市检察机关在探索开展全市社区矫正巡回检察过程中发现，主要存在以下几个方面的问题影响到该项工作的开展。
（一）制度规范较为宽泛导致具体实施性不强。目前开展社区矫正巡回检察的依据主要有：《人民检察院组织法》《“十四五”时期检察工作发展规划》和《人民检察院巡回检察工作规定》，其中，《人民检察院组织法》第十七条第一款仅是确立了巡回检察制度，《“十四五”时期检察工作发展规划》只是提出探索开展对社区矫正机构的巡回检察工作，2021年最高人民检察院制定出台的《人民检察院巡回检察工作规定》第四十八条仅有“对社区矫正等其他刑事执行活动进行巡回检察，参照本规定执行”的原则性规定，总体而言，对于如何组织开展社区矫正巡回检察缺乏具体性规定。比如，社区矫正巡回检察采取的形式、巡回检察组的成员组成及人数设置、巡回检察法律文书适用、巡回结果反馈整改与日常监督的衔接、巡回检察案件线索的流转、检察机关监督缺位纠正、普遍管理问题跟踪整改等，这些问题均无具体规范可供遵循。
（二）流程管控不完善导致监督质效缺乏保障。社区矫正检察监督的内容涵盖在多部法律法规之中，内容众多，规定交叉，同时还缺少流程管控和内容的细化，容易导致巡回检察发生“超期检察”“纸面合格”等流于形式、效率不高的情形；
对于巡回检察反馈问题的整改落实和办案质量的追踪缺乏必要的评价手段，直接影响到巡回检察的监督刚性；
常规社区矫正检察监督模式下，各基层院在各自的辖区内各司其职，互相之间的沟通交流较少，存在市域内的不平衡、检察监督系统性不强等问题。
（三）信息共享不畅导致检察监督存在盲区。《社区矫正法》明确规定，社区矫正工作相关部门之间依法进行信息共享。但通过社区矫正巡回检察发现，公安机关、人民法院、检察机关、司法行政机关、监狱管理机关、社区矫正机构之间衔接不够紧密，信息流通不畅，没有统一的社区矫正信息交换平台，社区矫正工作动态数据共享机制也没有建立，导致检察机关无法实现同步监督。检察机关的监督因为社区矫正对象信息掌握不及时，不能有效督促社区矫正工作人员及时做好监管工作，存在检察监督不到位的情形。
（四）尚不能完全适应新时代检察监督工作需要。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确指出，进入新发展阶段，与人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求相比，法律执行和实施仍是急需补齐的短板，检察机关法律监督职能作用发挥还不够充分。这些问题在社区矫正巡回检察工作中均有不同程度的体现。比如，如何更好地开展未成年人社区矫正巡回检察？如何通过社区矫正巡回检察，督促实现社区矫正制度的内在价值？如何因地制宜，结合地域自身的特点，适应多层次的需求，更好地保障社区矫正对象的合法权益？这些都是需要在实践中予以解决的问题。
社区矫正巡回检察作为一项专业性较强的办案工作，需要用标准化的理念来引领，更需要用严格的标准来规范。《办案指引》共六章十八节三十六项，明确了“巡回检察组织实施形式”和“检察监督方法途径”，确定了“重点监督内容”和“检察机关监督履职评价运用”，严格了“法律文书适用”和“案卷归档标准”，以规范性文件的形式构建了社区矫正巡回检察全链条办案模式，具有四个方面的鲜明特色。
（一）丰富了巡回检察的实施方式和内容。在保有传统的“常规、交叉、专门、机动”4类巡回检察的基础上，创新设置了“社区矫正日常巡回检察”，即以区县检察机关为主体自行开展针对本辖区的社区矫正巡回检察，为赋权区县级检察机关组织开展社区矫正巡回检察提供依据；
创新设置了“社区矫正年度巡回检察”，即对社区矫正巡回检察工作的“巡回检察”，由市级检察机关对区县检察机关社区矫正监督情况及社区矫正巡回检察开展情况进行年度巡检，促进各级检察机关主动担当履职；
坚持“集约化、高效能”原则开展巡回检察工作，采取检察台账和表格分类的形式将社区矫正检察监督的相关规定进行了分门别类的概括和列举，实现“一张表格完成巡检”，提升了巡回检察的工作效率，降低社区矫正监管成本。
（二）规范了巡回检察的具体办案程序。明确提出“社区矫正巡回检察规划”概念，明确并强化市级检察机关全面监督指导责任，要求市级检察机关加强规范意识，发挥规划引领作用，以“三年”为基础时间轴，根据现阶段市域范围内社区矫正检察监督和监管履职等情况，综合研究制定下阶段社区矫正巡回检察的工作重点任务和目标规划；
进一步明晰了社区矫正巡回检察基础办案方式，即形成以巡回检察组“案件线索发现、证据收集固定、整改落实监督”为主责和以同级检察机关“调查核实、监督整改、形成长效”为主责相衔接的全过程闭环办案模式；
进一步完善了与司法工作人员相关职务犯罪侦查相衔接的制度设计，实行以常规巡回检察单设“自侦组”为原则，其他巡回检察“自侦人员”随时切入为辅助的办案模式。
（三）提供了巡回检察各项保障的依据支持。明确了不同类别社区矫正巡回检察人员及业务保障配置要求，将社区矫正巡回检察组人员组成情况、检察设备配置数量、人员培训及后勤保障方式进行了详细规定，将社区矫正巡回检察工作进行单独预算编制、目标考核和经费保障；
构建了市级层面全域社区矫正巡回检察的人才支撑体系，明确了社区矫正巡回检察人才库人员组成、数量、专业及使用要求，打造“全市通用、专业丰富、能力突出、结构合理”的多层次人才体系，适应巡回检察多元化工作需要。
（四）强化了巡回检察的内外监督。注重对社区矫正检察监督工作效果的实质性评价和监督，充分利用考核指向作用，将对区县级检察机关社区矫正检察监督工作的评价结果纳入年度条线考核，将区县级检察机关开展巡回检察工作的综合评价纳入党组重点工作任务进行考核；
同时对社区矫正巡回检察的监督质效进行了“探索性”规定，创新设置了社区矫正巡回检察第三方评价和反馈制度，与司法行政机关共同组建社区矫正巡回检察评议专家组，对全市社区矫正巡回检察工作及监管工作进行综合评价并反馈专家组建议。
以《办案指引》为基本框架的标准化体系，建立了旨在“强基础、严标准、立规范、促质效”的社区矫正巡回检察“日照模式”，在全面释放检察效能，提升监督管理规范化水平，实现刑事执行与检察监督良性互动等方面取得明显成效。
（一）实现社区矫正巡回检察工作的系统化、规范化。以标准化构建了社区矫正巡回检察的全程框架，以模块化分解了社区矫正检察监督的工作内容，进一步明确了社区矫正巡回检察的开展方式、工作程序、监督内容、整改反馈、工作评价等具体内容，既包罗万象、面面俱到，又分门别类、重点突出，实现了从形式到内容、从程序到实体的规范，解决了以往巡回检察“线多面广耗时长”的问题，促使社区矫正检察监督由“确保社区矫正监管工作程序完善、档案规范、要素齐整”向“解决社区矫正深层问题，促进在矫人员合格回归”转变，社区矫正巡回检察正从最初的“粗放型”监督稳步过渡到现在的“精细化”监督。这既体现了检察机关充分履行监督职责，也符合新时代社区矫正法律监督现实实践的需要。
（二）实现对社区矫正的多维度立体化检察监督。通过规定市、县两级检察机关不同的参与方式，明确各项巡回检察不同的参与主体，打造“三维度立体化”监督格局。《办案指引》明确，以区县级检察机关为主每年自行组织巡回检察，以市级检察机关组织、区县级检察机关牵头实施交叉巡回检察，以市级检察机关为主导组织专项巡回检察，市级检察机关组织实施常规巡回检察。通过提出三年内实现对全市司法所社区矫正工作巡回检察全覆盖的目标，督促巡回检察中做到统筹兼顾，避免出现监督漏洞、盲点。进一步织密刑事执行监管的篱笆，促进刑事执行检察监督工作和社区矫正执行工作规范化水平的跃升。
（三）实现在巡回检察过程中依法能动履职。在标准化理念引领下开展的社区矫正巡回检察，已成为汇聚社区矫正各方力量，共同破解监管难题的重要手段。检察机关与司法行政机关更加注重横向联合，进一步优化完善社区矫正监督和管理模式。如结合当前经济发展形势，坚持既严防“失之于宽”又“依法放开”的原则，探索与邻近省域地市建立联合监管机制，解决社区矫正对象跨省域地域务工问题；
探索制定社区矫正民营企业家跨省、市域生产经营活动监管规定，解决在矫民营企业家跨省域、市域开展生产经营活动较多的问题，为民营企业家减压减负；
联合多部门制定出台具有地方特色、产业特色的社区矫正监督管理文件，保障涉渔等特色产业社区矫正对象顺利就业作业等，确保检察监督不缺位、能补位。
（四）实现教育矫正和严肃刑事执行的有机统一。标准化指导下的社区矫正巡回检察，更加侧重促进社区矫正机关注重教育矫正效果，同时也更加注重严肃刑事执行行为，维护法律权威。在教育矫正效果方面，关注社区矫正机关在社区矫正对象在矫期间强化“个性化矫正”和“分类化人员管理”，开展“身边典型案事例”学习和“沉浸式”体验警示教育，将法律意识和法治思维融于日常监管，预防和减少社区矫正对象再犯罪，使社区矫正对象顺利融入社会，成为守法公民，向社会输出合格的“法治产品”；
在维护刑事执行严肃性方面，促使检察机关和社区矫正机关协力解决长期存在困扰社区矫正刑事执行的难点问题，诸如重点解决以连续怀孕、哺乳等手段逃避刑事执行的行为、缺乏鉴定能力导致保外就医情形消失的暂予监外执行社区矫正对象未及时收监的行为等，以标准化监督方式支持配合司法行政机关依法开展工作，促进社区矫正执法水平的提升，共同维护司法公正和法律权威。
山东省日照市检察机关探索制定《日照市社区矫正巡回检察办案指引》，打造标准化、规范化的社区矫正巡回检察“日照模式”，是进一步深化巡回检察改革、增强检察机关法律监督质效的有益尝试。山东省日照市检察机关将在实践总结的基础上，继续加以完善和提升。一是持续更新监督理念，深刻领悟、自觉践行习近平总书记强调的“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”的要求，把对社区矫正工作的检察监督，既当作抓末端、治已病（已经犯罪的人）的工作，又当作抓前端、治未病（防止再犯罪发生）的工作，通过巡回检察从源头上落实监督者、被监督者责任，促进诉源治理。二是持续完善“检司”横向沟通协调联动机制，建立健全重点人员动态管理、社区矫正对象矫正工作及再犯罪情况通报制度，结合当地社区矫正工作情况，建立跨区域社区矫正一体化协作机制。三是持续加强信息化建设，推进检察信息网络与社区矫正监管系统联网融合，实现监管数据实时共享、同步监督，全面提升社区矫正检察监督信息化水平和能力。
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