基层行政的秩序困境及其超越

董伟玮

公共行政是国家治理最为直接和常规的方式，由于它在日常生活中代表着国家，因而对于民众而言国家就是科层体系。①[美]查尔斯·葛德塞尔：《为官僚制正名：一场公共行政的辩论》，张怡译，上海：复旦大学出版社，2007 年，第198 页。更具体来说，社会公众日常生活中接触到的往往是基层行政，它是指发生在行政组织基层的国家意志执行活动。②董伟玮：《国家治理现代化的基层行政基础》，《理论探讨》2020 年第2 期。由于基层行政处在国家与社会的交界面，因此它在反映国家治理的纵向层级关系的同时，又是国家与社会关系的表征和缩影。所以，基层行政处在国家治理和社会治理的衔接点上，各个行动主体在这个场域中进行互动，这意味着若干个体面对面在场时彼此会产生交互影响。③[美]欧文·戈夫曼：《日常生活中的自我呈现》，冯钢译，北京：北京大学出版社，2008 年，第12 页。在互动中，国家具象化为基层行政组织甚至是组织成员，行政组织也不再是封闭和神秘的，基层行政人员和社会公众也不再是抽象的群体标签。

对一般的社会成员而言，日常生活是最切身相关的现实。因此，对基层行政的描述和理解必须还原到日常生活中去，国家、组织和个人的行动意义凝结在日常生活情境之中，并在其中进一步实现意义的再生产。聚焦于情境的分析并未回避结构性议题，它反而使得国家层面和组织层面的政策如何展现在此时此刻变得清晰可见。①E.Hjörne,K.Juhila and C.V.Nijnatten,"Negotiating Dilemmas in the Practices of Street-Level Welfare Work",International Journal of Social Welfare,Vol.19,No.3,2010,pp.303-309.因此，面向日常生活本身，基层行政主要通过一线行政人员与公众的互动,才得以展现出其国家与社会交界面的属性。前者在理论上也被称为街头官僚（street-level bureaucrat），这是一个中性概念，体现出其工作界面的特征与行使职权的属性，而并不强调其是否具有某种编制的法律身份和是否纳入干部管理的政治身份；
②苏曦凌、黄婷：《国家与社会的互动界面：行动语境中的基层概念及其理解》，《行政论坛》2022 年第2 期。后者则被称为当事人（client），体现出其在互动情境中的在场特性。一线行政人员与其他行动者之间的联系方式在互动中得到观察和理解，国家与社会的关系、科层体系的运行过程得以具体地显现。

基层行政互动是具体的，因而可以看到不同的行动主体展现出各自的行动逻辑，他们都是自主的行动者，有着各自的需要与诉求。一线行政人员也不会是机械化的执行者，互动过程中屡见不鲜的基层政策变通执行问题③景跃进、张小劲、余逊达：《理解中国政治：关键词的方法》，北京：中国社会科学出版社，2012 年，第182—188 页。就是明证。基层行政过程和结果同上级决策和计划的期望常常存在落差，引起国家和社会公众的多方不满，这在表面上是国家治理的难题，在实质上则反映了科层制组织的内在特征，是组织成员的行动策略和常规选择。

对此，国内外研究者从不同的角度开展了广泛研究，提出了很多著名的理论解释，如自上而下的政策执行偏差④[美]珍妮特·登哈特、罗伯特·登哈特：《新公共服务：服务而不是掌舵》（第3 版），丁煌译，北京：中国人民大学出版社，2016 年，第78—79 页。、委托代理理论⑤[澳]欧文·E.休斯：《公共管理导论》（第4 版），张成福等译，北京：中国人民大学出版社，2015 年，第10 页。、公共选择理论⑥[英]丹尼斯·C.缪勒：《公共选择理论》（第3 版），韩旭、杨春学等译，北京：中国社会科学出版社，2010 年，第396—398 页。、行政发包制⑦周黎安：《行政发包制》，《社会》2014 年第6 期。、运动型治理⑧周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012 年第9 期。等。细思之下不难发现，上述解释无论是从宏观视角还是从微观视角切入，其底色都是结构功能主义的，都是在一种客观主义的秩序框架中解释组织行为，⑨G.Burrell and G.Morgan,Sociological Paradigms and Organizational Analysis,London: Heinemann,1979,p.26.政策所代表的上级权威和制度安排实际上体现为一种宏观秩序诉求，给出的问题解决方案都可以归纳为控制官僚。⑩韩志明：《街头官僚的行动逻辑与责任控制》，《公共管理学报》2008 年第1 期。这里面既存有对宏观秩序的先天合理预设，如平等、公正、法治、权利、统一、效率等，同时又蕴藏着官僚行为违背这一宏观秩序应加以负面评价的立场。

然而结构功能主义解释的最大问题就在于，宏观秩序的合理性并非不证自明，其具体含义是模糊的；
同时这个宏观秩序内部其实也存在矛盾，加之上级的政策来自各个系统，相互之间难免存在冲突，其背后的价值也难以完全融贯，如平等和公正⑪洋龙：《平等与公平、正义、公正之比较》，《文史哲》2004 年第4 期。、统一和效率⑫周雪光：《中国国家治理的制度逻辑》，北京：生活·读书·新知三联书店，2017 年，第12—14 页。就都蕴含着深刻的价值冲突。政策冲突和价值冲突虽然在战略层面上解决不了，却会转移到基层行政，矛盾也随之转嫁给一线行政人员。基层行政本来就缺乏相应的资源和能力处理这种矛盾，为了避免基层执行偏废其一，上级就需要不断强调宏观秩序的方方面面，这就成了行政实践中的“面面俱到”，进而演变为“既要……又要……还要……也要……”的复杂要求，这进一步使一线行政人员手足无措、疲于应付。因此，对宏观秩序的合理性预设是有漏洞的，而它是否值得追求在互动情境中面临着具体判断。也就是说，宏观秩序要求在互动情境中即便不至于完全失效，但在重要性排序上也会发生调整，毕竟“什么都要”总是困难的，对一线行政人员而言，解决眼前的问题更具有实际意义。

与此相对，一些理论转换视角反映基层行政的实际困难，分析基层行政自身所蕴含的逻辑，最具代表性的就是街头官僚理论，其他理论也包括集权的简约治理⑬黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》2008 年第2 期。、自主性扩张⑭颜昌武：《刚性约束与自主性扩张——乡镇政府编外用工的一个解释性框架》，《中国行政管理》2019 年第4 期。，正视基层自主决策的意义，并在举措上提出面向基层简政放权、克服形式主义官僚主义。这实际上采取了一种社会建构主义立场，承认存在着一种基层行政的情境秩序，一线行政人员作为理性行动者会采取最有利于自己的策略行事，他们追求安全顺利地完成手头工作，同时尽量获得赞许、规避问责，因此他们谋求对情境的掌控。这个过程中形成的情境秩序有很大的迷惑性：它虽然也维持了某种稳定，但无法完全以宏观秩序为导向，一线行政人员处置手头工作的常规策略无论是按规定行事还是“打擦边球”——包括“和稀泥”、威胁、支配、妥协等，都是在基层行政情境中的“正常”选择。“正常”在宏观秩序的论域内并不一定正当，但在情境中却伴随着一线行政人员“正当化”的努力。依靠这种行动维系的情境秩序与宏观秩序之间仅仅是貌合神离而已，但社会建构主义在某种程度上承认其合理性，认为这是一线行政人员面临现实困难的必然选择。

结构功能主义与社会建构主义在审视基层行政问题方面的区别虽然在具体理论中有不同体现，但本质上还是围绕着一线行政人员行动与秩序之间的关系问题。只不过，前者更看重国家和公众预设的宏观秩序，后者则承认情境秩序对一线行政人员而言具有现实意义上的优先性。良好的秩序意味着稳定，稳定的基础在于规范得以正常发挥作用，即便存在不稳定的因素也可以控制在一定范围之内。①中国大百科全书出版社编辑部：《中国大百科全书（社会学卷）》，北京：中国大百科全书出版社，1991 年，第353 页。虽然宏观秩序和情境秩序都可以观察到某种稳定，但相似的稳定现象却有着不同的本质。基于纵贯国家、组织和一线行政人员以及横连国家与社会的复合视角，基层行政充分反映了行动者对秩序的理解及其在秩序实现过程中的具体选择，它本身面临的困境和挑战在行动与秩序的关系中可以得到分析，优化路径则需要在处理好行动与秩序关系的基础上才能得以实现。在承认行动者自主的前提下，分析行动者动机的内容和外化是在研究行动问题；
而考察这些自主行动者的相互联系方式就是在回应秩序问题。②J.C.Alexander,Theoretical Logic in Sociology (Vol.1)：Positivism,Presuppositions,and Current Controversies,Berkeley,CA:University of California Press,1982,p.70.具体到基层行政中，一线行政人员行动对实现理想的宏观秩序发挥了什么作用？要回答这一问题，必须从行动和秩序的实然层面入手。

秉持结构功能主义立场的研究成果从不同侧面还原了一线行政人员实际行动与宏观秩序要求之间存在的差距，偏重于从宏观意义上解析基层行政，将情境中个体超出政策要求和制度规定的策略都视为越轨行为。如此一来事情似乎简单了，即便按照社会建构主义观点所说，基层行政存在一种情境秩序，那只要把情境秩序拉回到宏观秩序的轨道上即可。但一线行政人员所处的情境是特殊的，探寻这个情境的特征，才能深刻理解基层行政同时蕴含的结构性、制度性和行动性要素，也才知道情境秩序和宏观秩序的落差是基层行政的困境，而不只是能够简单求解的问题。

（一）一线行政人员所处的“压力—自主—应付”情境

基层行政面临着很多难题，一线行政人员作为理性行动者，他们的工作在诉求多样、资源不足、目标模糊和规则不确定等不利境况下面临着巨大压力，这种压力具有相应的结构和制度基础，但凝结到具体情境中时，其复杂性、稀缺性和即时性更为突出，表现出一定的风险性。③L.Gabriela and P.Roberto,"Street-level Bureaucracy Research and Social Inequality",In Peter Hupe edS.Research Handbook on Street-level Bureaucracy,Northampton,MA: Edward Elgar Publishing,2019,p.89.规避风险是一种正常的心理倾向，这其中可以运用多种策略和工具。与常规认知中“自上而下”的政策实施过程正好相反，一线行政人员往往倾向于脱离上级的直接监管，而惯于在日常工作中运用自由裁量权（包括积极使用和一线弃权）以使总体目标和正式规则能在具体情境中得到解释。这种解释基于一线行政人员对情境的判断，而非完全依据制度规定和上级指示，所要达到的效果是维持情境秩序，因为这才意味着一线行政人员的日常生活得到了维系，他们以处理不确定性的应付策略为基本行动模式。④董伟玮：《建立一种街头官僚的政治理论：主题演进、概念愿景与理论整合》，《云南社会科学》2018 年第6 期。无论资源和能力如何，一线行政人员还是倾向于加强对情境的掌控，进而实现对工作流程的全面控制。这种“压力—自主—应付”情境具有结构性和制度性两种要素加以支撑。

结构意味着制约行动的外在条件总和，它与自主性相对。从本质上讲，结构不是一种实在，尽管一直有试图将其实体化的理论主张，但它更多地表现为一种对社会关系进行模式化理解的倾向。因此结构往往在表征一种结构化的过程，它意味着将社会系统的时间和空间“束集”在一起。①[英]安东尼·吉登斯：《社会理论的核心问题：社会分析中的行动、结构与矛盾》，郭忠华等译，上海：上海译文出版社，2015 年，第71 页。而互动使结构变得具体，凝结在基层行政互动情境中的结构性要素融合了互动参与者对政治结构和社会结构的理解和判断。政治结构决定了基层行政互动回应性的基本导向，国家性质和政体价值对行政体系的基本要求是基层行政的旗号，无论在基层行政互动中的落实程度如何，一线行政人员在公开场合倾向于宣称接受政体价值。社会结构影响了一线行政人员对社会中客观存在的层次和群体之别的认识，确定了各自参与基层行政互动的初始地位，当事人会因其社会角色被一线行政人员划分为三六九等、归入不同类别。

制度性要素在固化与合理化结构性要素的意义上支撑一线行政人员在情境中的策略选择。制度是规范社会互动的规范体系，而在常人方法学（ethnomethodology）看来，制度的规范作用在于它能使行动在特定场景中得到解释。②J.Heritage,Garfinkel and Ethnomethodology,Oxford：Polity Press,1984,p.210.特别是在基层行政中，制度是在组织层面上为人所感知的规则体系，它以倡导、许可或禁止的方式规范或调节一线行政人员行动，即便与宏观秩序联系密切，但只有与情境相关并影响互动过程的规则才会被一线行政人员援引，这是制度在基层行政互动情境中发挥作用的方式。制度作为解释资源是其作为规范体系的直观表现和实践结果。一线行政人员的选择性解释又影响着互动情境中的结构性要素：当基层行政互动发生时，一线行政人员既在结构上成为国家和组织的具体代表，又在制度上因熟知组织规范而具有知识和信息优势，因而他们虽然面对结构压力和制度规范，但又获得了自主空间，并能在具体互动中生成相应的应付策略与行动。

（二）一线行政人员的行动逻辑及其内蕴的秩序落差

国家、地方、社区和公民都希望一线行政人员能成为自己的代理人。③S.Maynard-Moody and M.Musheno,"State Agent or Citizen Agent: Two Narratives of Discretion",Journal of Public Administration Research and Theory,Vol.2,No.2,2000,pp.329-358.一线行政人员的行动目的与国家、公众和组织的目的之间可能存在冲突，这除了他们作为理性人会考虑自身利益的原因之外，还因为这些目的之间以及目的体系内部也存在矛盾。由于面临科层体系的权力指挥和绩效评估，一线行政人员会依据命令指向和评估指标分配注意力，转移工作焦点。他们的策略选择实际上既迎合国家和组织，又应对当事人和社会公众，基层行政的情境秩序是按照一线行政人员的“剧本”设计的，其直接目的不是为了完成组织目标或服务当事人，而是让当事人服从一线行政人员工作程序以顺利完成手头工作。④M.Lipsky,Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Service,NY: Russell Sage Foundation,2010,p.83.情境秩序表面得到了维持，然而是以有利于一线行政人员的形式得以维持的。由于基层行政互动情境是结构、制度和他人行动叠加生成的公共场景，所以一线行政人员行动的具体决策超出了情境限制，会通过特定机制产生宏观影响。

第一，结构赋予的身份是一线行政人员行动的初始条件，一线行政人员在互动过程中采取一系列策略巩固优势。在阶级社会中，掌权者相比于社会公众在整体上更具结构性的身份优势。具体到基层行政互动中，这有利于一线行政人员对互动的初步掌控。这种结构性优势来源于社会资源的差异化配置，在这个意义上，一线行政人员行动倾向于固化既有结构。

第二，一线行政人员行动受到制度制约，制度同时也为一线行政人员行动提供了解释资源。一线行政人员行动受到制度制约的直接表现就在于对行动进行合理化要依赖制度。一线行政人员在基层行政互动中面向当事人会宣示法律和政策等制度性规定来合理化自己的行动，但这种制度化倾向包含着明显的实用态度，制度在互动情境中不一定规范了一线行政人员行动，而是成了一线行政人员所援引的行动解释。在这个意义上，制度只是一线行政人员维护情境秩序的工具，他们对制度本身并不必然持有一种敬畏和坚守的态度。

第三，基于结构性和制度性要素对情境的塑造，对一线行政人员而言最合理的行动选择，就是自觉维护情境秩序同时谋求对其进行主导。但由于一线行政人员行动在客观上可能有悖于正式制度，因此情境秩序与更广泛的宏观秩序之间的关系并不是线性的。一线行政人员所掌控的情境秩序要巩固原有的结构优势和制度优势，最终保证一线行政人员在情境中对当事人的控制和支配。行动与秩序之间的关系似乎同时游走在积极和消极的两个方向上，但一线行政人员优先考虑情境秩序，并对当前情境秩序的前景不提供任何规范性承诺，也就是说它是否合于宏观秩序的要求并不在自觉考虑的范围之内。

互动层面的情境秩序乃是宏观秩序的经验基础。公众对宏观秩序的体认、描述和评价源自日常生活中体验到的情境秩序的积累。公众在基层行政中体验到的情境秩序会转化为他们对宏观秩序的评价，而这个由一线行政人员所主导的情境秩序虽然看起来井井有条，却充满了对宏观秩序的忽视和悬置：国家会要求一线行政人员重视自己工作的政治意义，但上级越要求落实政策、制度和政体价值，一线行政人员就越会把形式上的稳定看得更重，因为情境秩序是直观的、公开的，宏观秩序是抽象的、潜在的，国家越从实质上控制一线行政人员实现宏观秩序，一线行政人员就越在形式上加紧控制情境秩序。形式上越来越有秩序的基层行政互动，却在实质上与国家治理的初衷渐行渐远，互动秩序与情境秩序出现了反向共变，这就成了难以化解的困境。

在维护情境秩序的过程中，无论一线行政人员是否自觉，他们的行动都影响了宏观秩序，可能政策目标因此难以完全实现，当事人也会因此对国家治理产生负面评价。对此，国家和组织不会坐视不理，社会公众也不会漠不关心。然而，外部的要求却始终难以保障一线行政人员行动完全以宏观秩序为导向，当这种宏观秩序要求成为维持情境秩序的束缚时，自主行动就会被认为具有消极意义。一线行政人员行动的消极方面源于基层行政所具有的内在矛盾：当事人需求和基层行政供给之间的矛盾、基层行政回应性和一般行政标准化之间的矛盾、工具理性行动目的导向和价值理性行动规范导向之间的矛盾，总结起来就是一线行政人员自主和控制一线行政人员之间的矛盾。

（一）控制路径：规范一线行政人员行动以符合宏观秩序要求

面对秩序困境，控制路径是绕不过去的解决方案，“管理体制的规则是控制”①[美]拉尔夫·赫梅尔：《官僚经验：后现代主义的挑战》，韩红译，北京：中国人民大学出版社，2013 年，第52 页。，这是现代管理体制的最常规选择。但控制一线行政人员还面临他们希望摆脱控制的挑战。②[美]理查德·博克斯：《公共行政中的社会批判理论》，戴黍译，北京：中央编译出版社，2015 年，第115 页。普罗塔斯（Jeffrey Prottas）在街头官僚理论创立初期就曾指出：“街头官僚是独立的，因为他们有权力并且能够阻挠原本就有缺陷的组织界定他们责任和观察他们行为的企图，而这些正是有效控制的先决条件。最终，可供组织利用的促使他们服从的正式工具只能发挥有限的力量和效用。”③J.M.Prottas,People-Processing: The Street-Level Bureaucrat in Public Service Bureaucracies,MA: Lexington Books,1979,p.162.控制一线行政人员并没有消除资源配置不均这个问题根源，反而使一线行政人员在日常工作中感觉到压力和束缚，进而产生动机将控制进行转移和转换。对一线行政人员而言，控制当事人是转嫁或规避控制的最直接选择。

控制路径的极端要求是取消自由裁量空间，消灭自主行动，使一线行政人员成为完美执行者。我们可以通过反证法设想一个理想场景，来检验控制路径是否真正有效。在理论上，计算机决策可以做到严格且精准地实施法律和政策，程序也可以完全标准化。但由于自然语言与机器语言的不同，其中还是会出现纰漏，这就需要解释。这时候，原本的一线行政人员角色可能由技术专家甚至计算机程序、手机应用、人工智能来充当，这时的常用解释就变成电脑故障、手机卡顿、系统崩溃、网络不好、缺少权限等。作为“人”的一线行政人员虽然受到了控制，但经由“物化（reification）”产生的程序却自有一套技术运作逻辑，它拥有各种技术理由摆脱或转移控制。因此，计算机决策取代一线行政人员行动看似打造了完美执行者，但它使基层行政无须再对行动做出任何超越于技术之外的解释，原本基于法律和政策的制度性解释统统没有必要，因为制度已经被化约为计算机程序，基于技术的解释从后台走向前台。在丧失行动自主性的前提下，物化的“一线行政人员”当然也就失去了责任，无须再对宏观秩序负责。悖论就此出现：基层行政需要完美执行者是为了宏观秩序的顺利实现，而完美执行者本身无须对宏观秩序负责，因为宏观秩序未能实现绝不可能归咎于完美执行者。因此，控制路径消灭不了自由裁量权，被取代的只是作为“人”的一线行政人员，自由裁量权转移到技术领域，宏观秩序并不能随着技术对基层行政的支配而一劳永逸地得以实现，遑论随之被消灭的还有基层行政互动中的人情和温度。因此，基层行政以完美执行者为基础在理论上是不切实际的。

（二）控制路径失效的客观表现：一线行政人员日常生活的功能性悖反

参与基层行政互动是一线行政人员的日常工作，也是其日常生活的基本内容。“只要日常生活的常规不被打断而能够持续存在，它们就被理解为没有问题的。”①P.Berger and T.Luckmann,The Social Construction of Reality: A Treatise in the Sociology of Knowledge,New York: Double and Company,1969,p.24.如此一来，一线行政人员对日常生活就缺乏批判的动力和反思的条件。基于马克思主义的哲学视角，日常生活本是一种自在的对象化，是实现社会再生产的个体再生产要素集合，概言之就是“个人”的再生产。然而日常生活需要“革命”，通过扬弃自在化和异化以实现类的人道化，这种自为的对象化是维系日常生活的规范和规则的起源。②[匈]阿格妮丝·赫勒：《日常生活》，衣俊卿译，哈尔滨：黑龙江大学出版社，2010 年，第3、53、61 页。因此，对掌握公共权力的人来说，对日常生活进行“超越”是其日常生活自身所蕴含的要求，否则就不会在超越自在化和异化的意义上产生公共性。这说明，真正的“革命”或“超越”是内在的，外在于日常生活的力量强加给日常生活的功能并不一定能实现。

对公众而言，一线行政人员毫无疑问是代表国家的行动者；
对国家而言，一线行政人员也在传递社情民意方面被寄予厚望，他们在一定程度上可以代表公众的声音。但需要注意的是，一线行政人员还代表着自己，而这在日常生活中更具优先性。从现象上看，一线行政人员的自觉行动自发地聚合为国家行动；
然而从本质上看，本是自发聚合产生的国家行动在公众看来却是自觉的，而真正意义上的国家自觉行动又无法彻底消除一线行政人员行动的自发性。一线行政人员自觉行动充当了国家自发行动，同时消解了国家自觉行动，这是超越自在对象化走向自为对象化失败，是通过控制使日常生活实现宏观的治理功能和社会功能的失败。

国家和公众都希望一线行政人员行动发挥理想的治理功能和社会功能，希望对日常生活进行渗透并促使一线行政人员产生超越其日常工作的动机，使日常工作与治理目标和社会愿景紧密契合。悖反之处就在于，在日常与超越之间，由于一线行政人员在情境中的自主行动，国家意志的贯彻在表面上强大有力，却始终面临着巨大的无力风险，因为伴随着基层行政的组织化程度提升，官僚化趋势也会蔓延。组织化是日常生活功能化的基本实现途径，它将日常生活整合到客观的社会生产和主观的社会期望之中，一线行政人员的日常工作也不例外。官僚化是日常生活功能化的外在表现，是日常生活中一线行政人员抗拒组织控制的自主行动。与其说官僚化是组织化的必然结果，倒不如说它是一线行政人员的主动选择。因此，日常生活中的一线行政人员行动很难按照一种统一的顶层设计图景进行运作，控制会随着应付策略的累积而不断内卷。

（三）控制路径失效的主观原因：基层行政个体行动的目的性局限

在基层行政的互动中，一线行政人员行动的直接目的是不受威胁地顺利完成手头工作，当然这一直接目的背后可能有不同的深层目的的支撑。然而无论深层目的的具体内容如何，一线行政人员行动都带有结果论色彩，更有日常生活层面的实用性意蕴，目的导向①韦伯所划分的四种行动作为理想类型拥有巨大的学术价值，但舒茨的行动定义表明不可能“无目的地行动”，因此基于目的的理性行动是日常生活中最频繁和最强大的事实。参见J.C.Alexander,Theoretical Logic in Sociology (Vol.3)：The Classical Attempt at Synthesis,Max Weber,Berkeley,CA: University of California Press,1983,pp.25-30,pp.55-57.是一线行政人员行动的基本特征。

目的导向并不意味着先验的消极性，它赋予一线行政人员行动的积极意义就在于实现个体目的同时还承载了基层行政的治理功能和社会功能。正是在目的导向之下，一线行政人员行动客观上成了国家治理正常运转的终端环节。这种积极作用可以在化解一统体制和有效治理矛盾的意义上恰当定位高层与基层的理想互补关系：高层决策可以无差别地平等对待所有人，而基层行政则可以考虑在差异基础上公平对待个别人。在这个意义上，基层行政是国家治理处理差异性需求的基本途径。作为一种正常的心理倾向，人们希望被平等对待，但更希望别人能格外善待自己。一线行政人员行动在维护情境秩序的同时，又在兼顾当事人特殊性的意义上保障宏观秩序的韧性。

然而，由于一线行政人员在情境秩序和宏观秩序中优先选择前者，这就更多暴露出一线行政人员行动的消极方面。一线行政人员缺乏更加善待当事人的合法合理动机，制度赋予的空间也很狭小。基层行政互动作为当事人体验宏观秩序的经验来源，它限定了宏观秩序的体验上限，最好的情况也就是政策和制度能够原样贯彻，甚至公众会认为达不到也可以接受，“第二等的公平”也算满意。②吴思：《潜规则：中国历史中的真实游戏》，上海：复旦大学出版社，2011 年，第31 页。当事人所能体验到的秩序即便在理想情况下也是经过筛选的，一线行政人员在日常工作中将具体的当事人异化为情境的附属物，而当事人本应该同一线行政人员一样都是情境的主体，在差异基础上公平对待每个人的美好期望就此落空，公众渴望这种差异化对待，最终却会察觉，能得到无差别对待就已经是“满意解”了。

秩序困境的存在和控制路径的无效，说明改善一线行政人员行动面临着严峻挑战。情境秩序实际上是基层行政与宏观秩序之间的媒介，国家、组织和公众对宏观秩序的期望无法绕过情境秩序。解决问题的思路需要从控制个体行动转向对基层行政秩序困境的整体超越。

（一）树立兼容基层行政功能差异的治理理念

基层行政是一种国家治理过程，也是一线行政人员的日常工作过程。如果只强调前者而忽略后者，那么秩序困境就永远不可能突破；
相反，如果片面强调后者而忽略前者，那么国家治理的价值属性与合法性基础就会被消解，科层制的反功能（dysfunction）就会更多地暴露出来。治理理念需要实现平衡，就必须兼顾基层行政的功能差异，在国家治理和一线行政人员的共同事业层面重新定位基层行政。

公共行政本身当然是一项值得付出和奉献的事业，它需要公共服务动机、奉献精神、专业知识，对基层行政而言更需要沟通的亲和力、随机应变能力和良好的身心素质，一线行政人员被认为理应具有上述特质，成为一名合格的基层公共服务工作者。公共行政对社会而言是国家治理的工具和方式，但不能否认它对个人而言也是一项日常工作。马克思主义所揭示的人首先必须吃喝住穿的历史唯物主义道理与人们直接经验相符，这正是日常生活优先性的理论和实践依据。因此，当一线行政人员被要求应该发挥国家治理的工具性作用、将公共行政当作高尚事业之时，必须牢记他们不可能成为理性官僚制所构想的非人格化存在，也不是人形的计算机，国家治理实践不是给国家机器配上一个流水线工人那么简单，并不存在完美的执行者。对一线行政人员而言首要的和最真实的现实是日常生活现实，是他们的日常工作，对一线行政人员的管理只有把工作转化为事业，国家治理的意图才能更加合理有效地涉入日常生活。

所以，欲使一线行政人员转变理念，把自己的工作作为与国家和社会紧密相关的高尚事业，必须首先从国家和社会的层面转变治理理念，需要使一线行政人员、上级政策制定者和社会公众真正理解基层行政功能的发挥是建立在一线行政人员的日常工作基础之上的，如果不能很好地理解一线行政人员为什么要掌控情境秩序，就会使情境秩序与宏观秩序之间的落差越来越大。政策不会自动执行，因而政策有没有可执行性实际上是政策质量的重要指标，那么上级政策制定者在决策时考虑下级的执行特点也是决策过程的一部分。上级政策制定者在决策时应该把自己置身于基层行政情境中，反思自己会采取何种行动策略；
虽然不能放松对一线行政人员的要求，但提出“既要……又要……还要……也要……”时也应该考虑他们需要上级政策制定者做什么。否则，在机关工作多年却不知道基层行政如何运作，这种决策产生的政策质量是存疑的。基层形式主义往往出自对上级官僚主义的应付，要让一线行政人员从思想上把公共行政当作事业而不仅仅是工作，那就要给予他们相应的空间，彻底整治文山会海和痕迹管理等繁文缛节，规范来自不同系统、持有不同口径的考核检查；
激励体系也应该以正面激励为导向，崇尚实干和担当而不是抓住细小过失不放。个人、组织、国家和社会多方需求在基层行政情境中得以兼容，情境秩序与宏观秩序才可能得到兼顾。

（二）构建面向基层行政授权赋能的组织体系

仅仅减负还不够，基层行政更需要授权赋能，而这背后其实是资源的重新分配。在制度设计上，基层行政在授权和赋能方面受到很大制约，但正如一统体制和有效治理之间的永恒矛盾那样：上级可以把权能收得很紧，然而治理无效的结果又难以承受；
如果把权能下放，监督成本过高，政策目标的达成又比较困难。这种情况下，无论采取行政发包还是其他策略，看似是在“统”的基础上进行了下放，尽量确保了政策实施不走样，然而这种方式给了基层行政自主权的同时，也对违背宏观秩序的行为加以背书。行政发包是一种以宏观秩序为导向的结果论行为模式，这期间基层行政一些越轨手段因其最终有利于结果实现而被正当化，特别是在组织体系内部得到了上级的首肯或默许。在此意义上，常见的行政发包制虽然在授权赋能，但并非真正面向基层行政，还是着眼于上级政策实施。同理，机关干部下沉或者所谓扁平化管理，也是着眼于上级政策实施，即便它可以制度化，但其可持续性却存疑，因为这既打破了上级和基层的原有工作安排，又在某种程度上以运动式治理取代了常规治理，造成了行政资源向基层聚集的假象。权力主体还是上级，能力也是暂时补充基层随时可以回收，等势头一过，基层还是权能不足。下沉更像是一种权宜之计，这只是一种基于上级意志的暂时转移。

真正面向基层行政授权赋能是以授权为基础的赋能，而不是临时从上面调派人力或调拨资源，不以授权为基础的赋能不可持续，最终仍存在自觉维护情境秩序的同时又自发破坏宏观秩序的可能。所以，要从行政组织上下级之间的权力体系和权限设置出发，明确将相应权力以法律和政策等形式制度化固定到基层。既然“上面千条线、下面一根针”，那就要在减少“线”的羁绊的同时把解决实际问题的“针”真正做大做强。基层简约治理的历史传统实际上主要存在于行政领域，现代基层治理的实践又使得多元共治以及政府与社会合作的愿景成为一种潮流。但这一古一今的经验和愿景都忽视了公共行政在当代的基础性，为避免国家治理碎片化的局面和治理效能偏离公共价值，基层行政作为现代理性科层体系的基础性作用只能加强、不能削弱。

面向基层行政授权赋能，应以建设真正有权的基层行政为目的，而不是事事等批示、时时少资源，能够在制度框架内明确基层行政的权限，在纵向治理体系中除了关注央地关系之外，还要改变基层的不完全行政现状，这样才能使基层行政从缺乏晋升渠道、编制资源、财政资源的结构性劣势中解脱出来，而不只是沦为官员晋升的“经验副本”、编制资源的“贫瘠矿床”、财政资源的“过路财神”。

（三）优化实现基层行政责任均衡的问责机制

权责匹配是现代政治文明的基本逻辑。为基层行政授权赋能，问责也要跟上，然而目前基层行政的情况是权力不足也仍然有来自方方面面的问责。问责越多，避责的需求也越强烈，这会导致一线行政人员即便有权也不愿行使，出现所谓的一线弃权——毕竟如果出现过失想适用容错的规定是非常严格的。

一线行政人员需要问责，但在现代行政责任体系中，只强调了下对上负责而忽视了上对下负责。这种上对下负责不是仅仅在下级出问题后承担连带的领导和监督责任，而是对下级的工作和生活承担某种职责和义务。一线行政人员行动理应受到制约、监督和问责，在各种理所应当的背后，上级是否有转嫁责任的心理也值得警惕——毕竟大家都是理性人，在行动逻辑方面的差异并没有职级之间的区别那么大。

这并非是降低对一线行政人员的要求，而是面向日常生活现实的务实。毫无疑问，基层行政要求一线行政人员负有更多和更大的责任，但公共行政既然具有公共性，那么它就并不仅仅指向一线行政人员，还指向上级、组织和国家，甚至是社会公众。行政责任的均衡就在于，基层行政从应然上应该让情境秩序和宏观秩序衔接一致，那么上级、组织和国家以及社会公众何尝不对情境秩序负有责任。在科层体系内部，自下而上的负责当然是基础性的，但自上而下的责任也是领导力的体现和保证。要求一线行政人员担当作为，更应要求以上率下，由上级承担起更大更全面的责任，由国家对宏观秩序的实现方式进行统筹考虑。基层行政出了问题，在问责一线行政人员的同时，更要问责上级的实际决策者。即便将改善一线行政人员行动视为改进基层行政的关键方面，上级、组织和国家在这其中也责无旁贷。超越秩序落差不是因为一线行政人员拥有“原罪”，这是整个科层体系以及受其影响的政治力量和社会成员都要参与的共同事业。

综上所述，基层行政的情境秩序实际上因互动而具有相对独立性，因此它与宏观秩序之间的关系并不是线性的。在这个意义上，国家治理体系和治理能力现代化的要求既体现出对稳定即是秩序这一方式的总体继承，更彰显出对其进行系统改造的意愿。本文以社会建构主义解释为本，吸收结构功能主义的合理方面，尝试从基层行政互动和一线行政人员行动的角度回应这一问题，对治理主体行动表现出何种秩序、应该表现出何种秩序以及怎样促使他们表现出这种秩序的动机进行了分析。这既是对国家纵向治理体系的一个自下而上的研究，更有一种从宏观视野拓展街头官僚理论的思考。无论是理论还是实践，只有上下贯通，才能上下同欲，进而在国家治理中实现上下齐心。

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