论大数据时代网络谣言治理的多元协同
时间：2023-02-16 16:10:04 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
许伟明
（复旦大学法学院 上海 200438）
大数据时代，得益于自媒体的发达，微博、微信公众平台、短视频App等新媒体更新速度快，信息发布渠道多元，言论传播速度加快，网络谣言相伴而生。在“流量效应”等利益驱动下，利用信息网络来博眼球或造势的情况有增无减。要看到，大数据时代，信息科技、网络技术是把双刃剑。信息传播的智能化、社交化为人们生活带来便捷的同时，也极大助推网络谣言的扩散，网络谣言治理成为时代课题。
为有效规制网络谣言，各国从不同层面进行了多种尝试。以美国为代表的部分国家主张通过“实际恶意”等可操作化原则来治理谣言；
以英国为代表的相关国家则提出通过整合互联网行业资源等多重自律措施来治理网络谣言。面对网络谣言突发多发的问题，我国立法机关采取积极主义立法策略对之予以刚性法律规制。目前有关网络谣言治理的“行刑民”相衔接法律规制体系已经形成，代表性规范有《治安管理处罚法》第二十五条、《刑法》第二百九十一条之一、《民法典》第一千一百九十四条。要看到，“行刑民”制裁性法律规制策略对网络谣言的治理发挥着“立竿见影”的刚性治理效果，通过对已经生成并广泛传播的网络谣言肇事者采取强硬法律制裁措施，一定程度上可对社会大众产生威慑和教育作用，发挥着强行法的实用性价值。但值得关注的现象是，自2015年刑法修正案（九）新增编造、故意传播虚假信息罪以来，网络谣言爆发量却呈逐年递增之势。据统计，2021年全国各级网络举报部门受理的谣言类举报信息多达500万件。刚性法律制裁手段属于应对网络谣言的事后规制方案，是网络谣言治理的最后一道防线，并不是规制网络谣言的万能法宝。在刚性法律规制的基础上，针对愈演愈烈的网络谣言，是否有其他应对措施？本文指出，网络谣言治理的根本依归是多元治理的协同，有效发挥多方合力，将网络谣言的规制路径前移，以实现应对网络谣言的“事前避免、事中控制”之效。
当前网络谣言治理的法律体系主要包括三个层面：宪法相关规范，《民法典》、《刑法》、《治安管理处罚法》等一般法规范，《网络安全法》等互联网专门法条款。宪法中有关言论自由权利行使的限制属原则性规范，《网络安全法》等专门法律中的网络谣言规范条款为准用性规范但无直接强制力。实践中，规制网络谣言的刚性规范主要是指《治安管理处罚法》、《刑法》、《民法典》等普通法律中的相关规定。
（一）行政处罚措施
不论是应对传统谣言还是网络谣言，最常用的法律规制措施是行政处罚。对网络谣言责任人科以行政处罚的直接依据为《治安管理处罚法》第二十五条。根据该条规定，因散布谣言，谎报疫情、警情等行为，危害社会秩序时，公安机关有权对相关责任人处以最高10日的行政拘留。基于规范分析，《治安管理处罚法》所规制的对象主要包括涉疫、涉警、涉险类网络谣言，且是在相关谣言危害社会秩序时方可采取的必要行政处罚措施。该规定符合行政处罚比理性原则基本要求，体现了应对网络谣言行政处罚的谦抑性。但该规范中“危害社会秩序”标准较难认定，导致实践中有关网络谣言的处罚标准不一，近年来一些因疫受罚的情形即是例证。整体而言，《治安管理处罚法》对网络谣言的规制属于事后刚性制裁方案，针对已然发生且已经产生大规模传播效果的网络谣言行为予以事后惩戒，体现了刚性法律规制的滞后性。且此种事后制裁方案往往是基于举报线索等渠道针对个案的处罚，无法有效打击所有网络谣言行为，这便产生网络谣言打击面过窄的弊端。当然，基于法的稳定性和保守性，对网络谣言予以事后制裁性规制也体现了法是保护社会秩序最后一道防线的特征。
（二）刑事处罚措施
当造谣或传谣行为给社会秩序造成严重破坏并达到情形严重的入罪标准时，公安司法机关将通过刑事追诉手段对相关责任人予以追责。刑法中的编造、故意传播虚假信息罪为2015年刑法修正案（九）新增罪名，在本罪名出台之前，实践中的大多网络谣言涉刑行为由诽谤罪和寻衅滋事罪规制，而当网络谣言内容涉及恐怖信息时则通过编造、传播虚假恐怖信息罪予以打击。编造、故意传播虚假信息罪的出台，为有效规制网络谣言行为提供更为精准的刑事规制方案，也符合罪刑法定原则的基本法理要求。近年来，有关疫情类网络谣言的刑事制裁即大多被认定为编造、故意传播虚假信息罪，体现了增设该罪名的实用价值。根据《刑法》第二百九十一条之一第二款规定，编造或明知而故意传播虚假的疫情等虚假消息，造成严重后果时，将要承担管制、拘役、七年以下有期徒刑等刑罚制裁。相较于以罚款或行政拘留为主要处罚措施的行政处罚，刑事处罚措施更具严厉性，对造谣者及传谣者发挥着更大的威慑作用，也将对社会大众产生更具直观的普法教育效果。
要看到，“根据行为责任确定的刑罚并不总是能够胜任刑法的犯罪预防任务”，在有期徒刑、拘役等传统刑罚措施之外，刑法还规定了保安处分措施，具体包括禁止执业等非监禁措施。为有效应对网络谣言行为，在传统刑罚措施之外，必要时可以对相关责任人采取保安处分规制措施。如对于部分借用专业技术生成网络谣言的“罪魁祸首”人员，禁止其一定期间登录社交媒体等处罚措施，可有效避免其再次造谣传谣行为。当然，为了防止不以罪责为标准的保安处分措施的滥用造成侵犯人权的恶果，保安处分的适用要以必要性为原则。
（三）民事侵权责任
当网络谣言侵犯公民名誉权、荣誉权等人格利益时，受害方有权提起民事诉讼。对此种侵权类型的请求权基础，《民法典》予以了系统规范。根据《民法典》第一千一百九十四条规定，利用网络侵害他人民事权益的，应当承担侵权责任。网络谣言当然属于网络侵权情形，网络谣言侵害他人合法权益的，应当承担民事赔偿责任。此外，值得一提的是，《民法典》人格权编规定了民事主体的名誉权、隐私权等人格利益，当网络用户利用网络侵害公民名誉或隐私的，受害方可基于《民法典》的相关规定向侵权者提起侵权诉讼。需要注意的是，网络谣言类民事侵权责任的承担贯彻过错责任原则，在诉讼活动中采取“谁主张谁举证”的举证责任分配规则。这意味着，当原告（受害方）向法院提起相关民事侵权诉讼时需要提供权益受侵害的初步证据，而若被告方有足够证据证明其在网络空间所发表的涉案言论“不是故意而为之”时，可获得免责的效果。当然，不具有侵权的故意可以不承担责任，但应当采取删除言论、排除妨害等必要的补救措施，以最大化保护原告方的合法利益。
刚性法律制裁手段是网络谣言治理的最后一道防线，网络谣言治理的根本依归是多元治理的协同。在网络谣言规制方式上，除了政府依法履责外，还应强化网络服务商的监管责任，并可有效依靠其他社会组织，动员其他社会主体广泛参与。网络服务商、自律组织等相关主体对网络谣言的监管治理措施虽不具有刚性强制执行力，但却是将网络谣言规制方案前移的重要抓手，本文将之称为柔性治理方式，刚柔相济，多元协同，共同助力网络谣言治理的全链条对接。
（一）强化网络服务商的监管责任
网络服务商是直面网络谣言的第一道防线，强化网络服务商的监管责任可有效控制相关谣言的蔓延，对网络谣言治理发挥着重要的“止损”效用。《民法典》侵权责任编对网络平台的侵权责任予以明确规范，被诽谤、污蔑类网络谣言攻击的受害者向网络平台提出删除相关信息的请求时，平台应当予以及时删除处理，最大化减小对受害者的影响，否则平台应当对损害的扩大部分承担责任。而针对疫情、社会公共利益类网络谣言，相关监管部门或者民众向网络平台提出相关线索的，平台也应第一时间予以处理。此外，更重要的是，网络平台自身应完善网络谣言预警机制，如平台可以通过设置预警关键词有效识别发现网络谣言线索并可依技术权限直接处理。需要说明的是，网络平台在收到有关网络谣言的举报信息时，应当对相关信息进行审慎核查，只有当被举报的言论确属谣言时才可作出删除等处理措施，避免因径行删帖行为侵犯民众的言论自由。实践中，为有效核查信息的真实性，网络平台有权要求信息举报者提供权益受害的初步证据。在核验证据真实性后再行采取相关措施。只要网络平台尽到审慎核实的义务，虽最终作出错误处理决定，一定程度也可以免责。综上，为有效规制网络谣言，需要强化网络服务商的监管责任，但要树立证据意识，且要有效防止对公民言论自由的过多干预。
（二）明确行业自律组织的监管权限
在网络谣言的规制策略上，除了完善法律规范体系及强化网络平台的监管作用外，还可以有效发挥互联网协会等行业自律组织的作用。实践中，互联网协会等行业自律组织对网络谣言的治理主要通过提示语或倡议书方式对民众进行教育警示，如我国互联网发展基金会曾联合多家单位出台了《“抵制网络谣言共建网络文明”倡议书》，呼唤民众文明上网。该类抵制网络谣言倡议书对净化网络空间、传播正向价值观发挥重要指引作用。但其弊端也显而易见，缺乏规制网络谣言的制度刚性。正如有学者所言，我国网络行业自律组织面临着行政管制色彩浓厚、法律授权不足以及自律机制不完善等问题，致使实践中缺乏规制网络谣言的话语权。基于此，为有效应对网络谣言，监管部门可适当依法依规授予互联网行业自律组织部分权力。当然，明确行业自律组织的监管权限并不是随意扩大自律组织的权力，而是在法律明确授权的框架下采取必要措施促进自律组织积极履职、能动监管，协同网络服务商一道有效击破网络谣言的传播链条。
（三）完善信息公开机制
“谣言止于公开”，应对网络谣言的利器是及时恰当的信息公开机制。毕竟，当人们希望了解真相而得不到官方答复时，谣言便会甚嚣尘上。政府及时、准确、有效的信息公开是遏制谣言传播的重要保障。完善信息公开机制，首先应畅通信息公开渠道。中国网信办联合多家单位开设的中国互联网联合辟谣平台即是有效应对网络谣言的公开窗口，通过网络辟谣联动机制，及时有效将相关信息予以公开，谣言也便不攻自破。除了互联网联合辟谣平台外，各级政府官网及官方微信公众号平台也应在适当位置对争议信息及时予以官方答复，以避免相关谣言的发酵、扩散。完善信息公开机制，其次需要明确信息公开的范围。一般认为，除了涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等信息可以选择不公开外，其他信息一般应及时准确地予以公开。此外，需要妥善处理信息公开与社会稳定的关系，当公开的相关信息容易导致社会秩序混乱或容易引发群体恐慌时，需要审慎评估信息公开的实施效果，若信息公开后带来的弊端大于公开的价值，可以选择暂时不公开。当然，信息暂不公开并不代表谣言不禁止。即当相关网络谣言为不适合公开的敏感信息时，监管部门应综合借助前述刚性法律规则、网络平台监管、自律组织参与等其他多元手段对网络谣言进行有效阻断。
网络谣言治理过程中需要平衡与言论自由保护的关系，网络谣言治理在本质上是网络言论自由的法律界限问题。有学者指出，“关于网络谣言与言论自由的界限，可以从主观不法性、客观不法性、行为需罚性等多个视角予以区分。”也有学者提出，从言论自由的权利属性出发，应确立“网络言论不被轻易犯罪化”的宪法法理。《宪法》对公民言论自由保护明确授权，这是法治国家建设的基本要义。基于权利义务相一致的基本法理，民众在行使言论自由时不得滥用权利，不得散布谣言危及他人合法权益、社会公共秩序及国家安全。从这个层面看，公权力机关及相关自律监管组织有权对网络谣言等不正当言论采取必要的规制措施。但在对网络谣言规制的过程中，应恪守提前告知、允许申诉等法律规定的程序要求，以有效避免为打击“网络谣言”而招致侵害公民言论自由的弊病。网络谣言治理的多元协同在本质上要走法治化治理道路，网络谣言的治理应围绕信息公开、行政执法、刑事司法等领域的法治化治理路径展开。此外，网络谣言的有效防控还依赖于网络平台企业社会责任的提高，以及公众网络素养、理性认识能力的提升。“应构建硬法软法协调、多元主体协同的治理机制，以实现网络谣言的良法善治。”
面对突发多发的网络谣言，我国已初步构建了相关“行刑民”相衔接法律规制体系，明确了造谣传谣者的行政责任、刑事责任及民事赔偿责任。刚性法律制裁手段是网络谣言治理的最后一道防线，且法律规制具有滞后性等弊端，有必要探索网络谣言治理的新思路。要看到，网络谣言治理问题不仅仅是公权力机关的职责，也需要整个社会的重视，因此需要合理借助网络平台、行业自律组织等多方力量的参与以实现网络谣言打击面的全覆盖。即，网络谣言治理的根本依归是多元治理的协同，应强化网络服务商的监管责任、明确行业自律组织的监管权限。过往，“谣言止于智者”，但在大数据时代，网络信息“鱼龙混杂”，“智者”也有不理智之时，因此有必要完善信息公开机制，“谣言止于公开”，信息公开机制也是应对网络谣言的重要抓手。■
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