我国地理标志专门立法的必要性、可行性和基本框架

黎平,葛富荣,周雅风

(景德镇陶瓷大学 法学系,江西 景德镇 333000)

长期以来,关于我国地理标志的立法问题就一直存在讨论,但大多都是该领域内专家学者的早期研究。地理标志立法问题突然成为立法大热门,是有其原因的。《民法典》将地理标志作为一项单独客体予以列举,确立了地理标志的法定专有权地位,与该法律地位相匹配的专门立法提上日程。2021年在网上引发巨大舆论的“潼关肉夹馍”“逍遥镇胡辣汤”事件,也让普通民众开始逐渐了解地理标志这一概念,同时引发了业界对地理标志专门立法问题的广泛关注和日益重视。

从实际情况来看,我国目前的地理标志保护制度也确实存在着一些的问题,商标法体系、地理标志产品保护体系和农产品保护体系三套体系并行,不可避免地会产生冲突,尤其是会因为注册人不同而产生权利冲突。根据第四次全国地理标志调研报告提供的数据来看,单一类型注册登记数量有6 825个,占总数的81．05%;两种类型注册登记的数量有1 398个,占总数的16．60%;三种类型同时注册登记的有198个,占总数的2．35%[1]。这种情况不仅造成了行政资源的浪费,而且也会对申请人造成认识上的困难,导致权利纠纷案件频生。孙智教授对贵州省地理标志现状的研究提到,仅在一个省内注册的地理标志其重复保护就已经占到了12%,这一现象在地理标志商标与地理标志保护产品中,占了总重叠数的1/2[2]147－157,因此也导致了农产品地理标志与地理标志商标保护之间的权利冲突,其中比较有代表性的有“都匀毛尖茶”“梵净山茶”“大方皱椒”等品牌。这一现象不仅出现在贵州一省,全国范围内多多少少都有这种情况发生,如广西的新大苦丁茶、云南的文山三七和昭通苹果、安吉白茶、安溪铁观音都存在类似的情况[3]89－99。这一情况也不是近年来才出现的,之前的山东东阿阿胶诉姿美堂案[4]、浙江省食品有限公司诉上海市泰康食品有限公司和浙江永康四路火腿一厂商标侵权纠纷案[5]以及山西沁州黄小米和吴阁老公司商标权纠纷案[6]等诸多知名地理标志侵权案件的发生,都反映出我国现行地理标志保护制度存在的问题。不可否认的是,在很长一段时间里,在《商标法》无法给予地理标志足够保护的情形下,地理标志产品保护体系、农产品保护体系起到了补充性的保护作用,但在地理标志经济价值与乡村经济发展关系逐渐紧密的阶段,现存的地理标志系统化保护不足问题日益凸显、亟待解决。

(一)夯实地理标志保护和管理基础的需要

从国际形势来讲,我国与欧盟于2011年开始的关于订立中欧地理标志协定的谈判在历经八年的漫长过程之后终于尘埃落定,双方正式签署《中欧地理标志保护协定》,双方各纳入了275个地理标志产品[7]。欧盟作为地理标志强保护的代表性组织,要求签署协议的协定国采取专门法的保护模式,但是我国目前的地理标志立法体系并不能很好地适应该协定的要求。为了让互认的地理标志产品能更好地在国际市场上参与交易,地理标志专门立法是当前我国的急切需求。

从国内形势来讲,2021年05月21日,国家知识产权局、国家市场监督管理总局公布的《关于进一步加强地理标志保护的指导意见》强调,要提高地理标志保护法治化水平[8]。为了响应党中央和国务院高度重视地理标志保护工作的号召,国家知识产权局印发了《地理标志保护和运用“十四五”规划》,该规划指出,要强化地理标志保护,并且提出未来五年的主要发展目标,要进一步完善地理标志制度,使得保护水平显著提升[9]。其中重点任务之一,就是要夯实地理标志保护和管理基础,积极推动地理标志专门立法工作。国家为积极促进地理标志产品的发展做出了一些重要举措,还建立了国家地理标志产品示范区。

第四次全国地理标志调研报告数据显示,地理标志中涉农产品的有8 273个,占到总数的98.24%[1]。可以看出,地理标志中农产品地理标志所占比重大,重要程度高,影响力大。近来,国家大力提倡发展乡村振兴战略。一方面,乡村并不具有城市发展工业、新兴产业的优势条件,乡村发展归根到底要依靠农业和手工业,甚至有些地方整个地区的人口都依赖得天独厚的人文因素和地理因素生存,如我们所了解的景德镇陶瓷、库尔勒香梨,已经成为当地的支柱产业。我国地理标志产品大部分是农产品和手工艺品,这些产品能给我国带来的经济收益潜力巨大。2020年11月国新办的新闻发布会公布的数据表明,地理标志产品相关产值已经突破了一万亿元。地理标志也成功助力贫困县脱贫,超过60%的贫困县拥有地理标志。因此,即使基于为提高我国国民生活水平的考虑,建立完善的地理标志保护体系也是确有必要的[10]58－64。形成特色鲜明的地理标志保护体系,不仅能够助力乡村振兴和产业振兴,而且能够拓宽海外市场。

就专门立法工作而言,在今年两会期间,农工党中央提交了《关于进一步完善“地理标志助力乡村振兴”机制》的提案,提案中提出了一些亟待解决的问题,如:国家层面缺乏统一地理标志专门立法、行政监管部门职能职责重叠交叉,这些问题仅靠现行法律法规不足以解决[11]。我们认为,应该尽快研究制定出台《中华人民共和国地理标志保护法》,明确专门立法的框架,同时修改其他法律法规中重复或冲突的条文,从立法层面形成系统的地理标志保护体系,构建地理标志统一认定和保护监管的法治基础。

(二)凸显地理标志运用效益的需要

1．我国经济高质量发展的需要

当前我国经济已经从高速增长阶段转变到高质量发展阶段,为了建设现代化经济体系,我国需要寻找更多的经济突破点。地理标志作为一项知识产权,有着巨大的经济价值,若能够通过专门立法加强对地理标志的保护,就能够给我国经济提供一份超乎想象的助力。这也是研究地理标志专门立法的意义所在。在目前混乱的国际形势,以及持续了两年多并且尚未有彻底预防手段的全球疫情的影响下,我国经济情况不容乐观。我国拥有960万平方公里的土地,横跨热带、亚热带、北温带,地理标志类型多种多样,这是我国在知识产权领域少有的优势之一。要想充分发挥这一项优势,需要有统一的法律来加强对地理标志的保护,以此保障我国经济发展,在国际社会中维持我国经济优势,推动我国更加深入地参与经济全球化。

2．保护文化遗产、促进文化繁荣的需要

为地理标志颁布统一的专门法的目的是保护地理标志,保护地理标志就是保护知识产权,也是保护我国的历史文化遗产。我国众多种类的地理标志,不论是农业产品还是手工艺品,其中都蕴含着我国传承下来的传统文化。这些传统文化需要国家大力支持、宣传,需要国家采取更多的方式让越来越多的人看到并重视其传承。同时,保护传统文化、促进文化繁荣不仅是国家的义务,也是每个公民的义务,更是所有地理标志注册人、使用人所希望的。地理标志专门立法有利于实现保护地理遗产、文化遗产、民俗风情目的,可以促进特色文化和特色行业的发展,达到良性循环的目的。

3．发展特色产业、助力乡村振兴的需要

习近平总书记指出,从中华民族伟大复兴战略全局看,民族要复兴,乡村必振兴,要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重[12]。解决好“三农”问题,就要增加农民发财致富的途径。我国目前已注册的地理标志中,极大一部分都是农产品地理标志,比如我们所熟知的五常大米、洞庭(山)碧螺春茶、阳澄湖大闸蟹、祁门红茶、西藏那曲冬虫夏草等,都在我国甚至全球颇有名气,是带动当地经济发展的主力力量。这些农产品具有良好的市场声誉,市场前景广阔,利用其优势顺势而为,改善当地经济,是解决“三农”问题的可行之策。统一地理标志立法,其目的之一即是如此。解决“三农”问题有利于缩小城乡差距,减少农村剩余生产力,缩减贫富差距,维护社会稳定。研究地理标志专门立法,寻找更好保护地理标志的方法,是符合国家大政方针要求的。

(三)扩大地理标志互认互保范围的需要

我国与欧盟签订的《中欧地理标志保护协定》约定,双方各纳入275个地理标志产品,截止2022年4月25日,双方已经实现了244个中欧地理标志产品互认互保。随着我国与其他国家逐渐开展相关方面合作,具有中国特色的地理标志产品“走出去”的步伐不断加快,我国地理标志产品发展迎来了新的契机。中国的茶叶、陶瓷,以及一些特色食品发展势头很足,受到各国的喜爱。四川、山东、广东等省份也积极举办了地理标志产品国际合作大会、中华地标品牌与产业发展国际研讨会等活动,其目的主要在于开发地理标志潜力、促进国际合作。在今后的发展过程中,我国将不断扩大地理标志互认互保的范围。因此,为了加强地理标志国际间合作,服务地理标志产品“走出去”战略,地理标志专门立法的需求显得更为迫切。

(一)我国现行法具有统一地理标志立法的基础

我国对于地理标志的保护并不是处于无法可依的状态,只是现行的法律体系存在一定的缺陷。新中国第一部《民法典》第123条将地理标志作为知识产权的一项客体单独列举了出来。现行法律规定中对知识产权八项客体中的大部分已经用知识产权单行法予以规定,但是现行知识产权单行法与民法典关于“法定专有权”的规定之间存在不匹配之处。

就地理标志法律保护现状来讲,地理标志通过注册集体商标和注册商标可以获得商标法的保护,但是其中存在的问题就是,如果该地理标志未去注册证明商标或者集体商标,则由市场监督管理局(职能部门整合后)的《地理标志产品保护规定》和农业部(现农业农村部)的《农产品地理标志保护办法》给予保护。但从法律的位阶上来说,两者均属于部门规章,比《著作权法》《专利法》的法律位阶更低,无法提供类似《著作权法》《专利法》高位阶立法的保护。所以,既然《民法典》将地理标志列为单独客体,“为了与地理标志提升到《民法典》法定权利客体的地位相匹配,应当制定专门的《地理标志法》”[13]24－33。因此,从我国现有制度以及实际情况等方面综合考虑,我国在制定《地理标志法》过程中,可以形成以《民法典》为依托,整合现有的三套体系,形成统一的体系,改变多部门注册、多部门保护造成的重叠保护、权利冲突的情形。

(二)国际上存在可资借鉴的成功经验

就国际社会上的相关协定而言,《巴黎公约》的保护过于笼统,且重点在于对商标和专利的保护,《里斯本协定》保护水平虽高,但一些成员国为适应国内发展限制性地解释了很多条款,而且它还要求缔约国必须采取专门法的模式对地理标志进行保护,因而限制了一些国家的参与[14]673－696。各国基于实际发展情况所追求的利益点各有不同,欧洲国家关注的是多边注册体系的建设,发展中国家希望能够将对葡萄酒与烈性酒的高水平保护扩展到其他产品之上,美国、澳大利亚等国家又反对高水平保护。

现在国际上有三种保护模式,分别是专门法保护模式、商标法保护模式和反不正当竞争法保护模式,由于人文因素与经济因素的不同,各国针对地理标志的保护所采取的方式也各有不同[15]88－96。目前,世界已制定了专门的地理标志保护法的国家有法国、匈牙利、以色列、意大利、墨西哥、葡萄牙等。其中最具代表性的国家莫过于法国,法国在19世纪就颁布了世界上第一部保护地理标志的专门法。法国对于地理标志的保护开始于葡萄酒产业,然后再发展到其他产品之上,在国内的地理标志保护制度发展到相对完备的阶段之后,开始采取国际合作。采取商标法保护模式的典型国家如美国、英国等国家,主要通过证明商标和集体商标来保护地理标志。

采取反不正当竞争法保护模式的国家主要有德国、瑞典等国家,这种模式利用将假冒、滥用的行为认定为是一种不正当竞争行为进行保护。有些国家并不是单纯地采取一种保护模式,而是历经变化,不同的阶段采取不同的保护模式,例如,日本对地理标志的保护制度经历了三个阶段的发展,最初适用《不正当竞争防止法》保护地理标志,之后由于工商业和旅游业的发展而增加了“地域团体商标制度”,这样就形成了由《不正当竞争防止法》《商标法》以及《农业标准法》共同起作用的地理标志保护体系,但该体系仍然不能满足发展需求,故日本在2014年颁布了《特定农林水产品名称保护法》,该法通常被称为《地理标志法》,至此,日本形成了相关法和专门法协同保护的体系[16]906。

印度地理标志产品发展早期,由于地理标志产品未获得足够重视,导致在对外贸易的过程中长期处于弱势一方。在意识到制定关于知识产权的法律重要性之后,印度颁布了《1999年商品地理标志(注册与保护)法》(以下简称《地理标志法》)。《地理标志法》为“地理标志”提供了两项“与贸易有关的知识产权协议”(TRIPS)附加保护,将法律保护扩展到农业和非农业产品,将合格的“商品”定义为“任何农业、自然或制成品或任何手工艺品或工业产品,包括食品”。除了维护TRIPS中规定的对地理标志的法律保护外,《地理标志法》赋予印度中央政府自由裁量权,允许在政府公报通知后“对某些货物或某些类别的货物提供额外保护”。这一自由裁量权使印度政府能够将第23条的保护扩大到除葡萄酒和烈酒以外的地理标志[17]。

纵观各个国家针对地理标志采取的各种保护模式,并没有绝对的好与坏的标准。就实际情况来说,我国主要针对地理标志保护的制度都还处于行政规章的阶段,商标法中对于地理标志的保护规定也只是停留在原则性的规定上,因此,我们认为,借鉴法国专门法的保护模式,既可以解决实际情况中法律位阶的问题,又可以改变多头立法、多头管理的情形,从而形成一个位阶清晰、统一管理的局面。

(一)立法框架

地理标志立法的具体内容大概包括以下几部分:第一章对地理标志概念、性质、立法目的、适用范围等做出规定;第二章规定地理标志注册、注销程序,监督机制,撤销程序等指导内容;第三章是对权利人的保护做出规定,例如权利人许可使用、转让的权利如何行使,如何保护;第四章规定侵权认定及例外情形、救济方式;第五章为国际互认有关规定;第六章是附则,规定一些有关本法生效日期,与其他法冲突的解决问题。以下拟聚焦地理标志专门立法的核心内容,探讨地理标志的权利取得、侵权认定及例外、国际互认三个核心问题。

(二)核心内容

1．权利取得

从注册人的角度来看,虽然我国地理标志注册申请人并不是行政机关,而是当地的不以营利为目的团体、协会等组织,但是申请人需要获得地理标志所标示地区县级以上人民政府或行业主管部门授权才能申请注册。由此可以看出,为规范管理地理标志,行政机关把授权地理标志的权力掌控在自己手里,民间无法随心所欲地决定自己是否有资格将当地特色作为地理标志使用和授权他人使用。因此相关行政部门在认定注册人的资格时应该谨慎,既然掌握权力,那就应当满足责任政府的要求。

目前我国可以检索到的关于地理标志注册规定的文件,只有原农业部(现农业农村部)农产品质量安全中心公布的《农产品地理标志登记申请人资格确认评定规范》[18],该文件对申请人(注册人)的资格条件、评定认证内容做了规定,但该规定并不能约束所有的地理标志注册人。由于缺乏具体可行的相关规定来规范地理标志注册申请过程,也没有对此类规定的监督,会产生有资格的申请人不知道去何处申请、无处可申请等问题。为了规范相关团体、协会的申请流程,应该在法律中规定资格认定的具体条件。

主管部门依照现行有效的规定同意授予注册人的程序也是具体内容中需要重视的部分。纵使有明确的理论规定,若没有严格地依照规定施行,那规定就仿若不存在。对于政府机关官员在受理地理标志授权申请过程中的行政行为应当予以监督,否则难以保证公平,将会导致有资格的申请人无法取得授权,而没有资格的申请人却可以被授权使用该地理标志,甚至滥用该地理标志的后果。因此,我们认为,在编写《地理标志保护法》时,必须将地理标志的注册、使用监督作为一编单独列出来,以便依法管理、依法监督、依法使用。

2．侵权认定及其例外

对于地理标志侵权认定及其例外情形,我们认为可以从三个方面进行规定。首先是归责原则的确定。长期以来,我国理论界对知识产权领域的侵权案件应当采取怎样的归责原则一直争论不休。郑成思教授主张采用无过错责任原则,而冯晓青教授坚持过错责任原则并且反驳无过错责任原则。此外还有一些折中派的学者主张二元归责原则,他们认为归责时应当依据法律对过错作出的明确规定[19]30－36。对于这一问题,我们比较认同选择过错责任原则,并对于一些善意使用的情形给予包容。

其次是地理标志侵权认定标准的内容。在我国,商标法的侵权认定标准为混淆标准,在判定地理标志侵权案件中是否也采取同样的标准,人们存在不同的观点,有的学者支持以混淆为标准,另外一些观点以误认作为标准。现存的观点都有一定的合理性,但实际侵权案件情况复杂,需要从不同的阶段和角度进行判断。例如,“五常大米”案中,围绕混淆的标准问题,法官认为混淆不是仅指对商品提供者产生的误认,还应扩展到对产地的误认,“混淆应该是对地理标志产品的产地以及该产地所代表的产品的品质产生误认”[20]95－100。该说法符合司法实践中的判断,也更加具有合理性,所以地理标志侵权案件中以混淆作为标准并无不可。

最后要讨论侵权的例外情形,即正当性使用的问题。学界对于该问题也存在着对立的观点,一方认为正当使用该地理标志是指正当使用该地理标志中的地名,即使产品来自地理标志证明商标的指定地域内,产品品质特征符合规定的标准,但未经过地理标志证明商标注册权人的同意而对此类商标进行使用,此种行为仍然构成侵权。另一方认为只要产品经营者的产品符合地理标志证明商标使用管理规则规定的要求,即使其事先未办理使用手续,使用人亦不构成侵权[21]37－49。我们认为,应当综合考量各方因素,产品的质量、被告人的主观意图等方面,可以允许正当性使用情况的存在。

3．国际互认

与国际上的组织和国家的地理标志产品达成互认协定是让我国地理标志产品走向国际的一个好的平台与重大机遇,为了抓住机遇,补足短板,我国与欧盟进行多次磋商并最终达成《中欧地理标志协定》。在此期间,我国也与法国、印度、日本等国家就地理标志合作问题进行讨论,进一步加强合作。这些国家在国际互认上的一些成功模式值得借鉴。鉴于目前国内的地理标志产品经济进入快速发展阶段,我国应该积极与国际上地理标志保护制度较为先进的经济体达成合作意向并签署互认协定,以争取本国利益的最大化。就我国目前的地理标志保护体系而言,三套体系的运行导致在与国际社会达成互认协定后的对接中存在问题。为了解决这些问题,应当明确国际互认中的主管部门,化解现有保护模式中地理标志与商标的权利冲突。要确定唯一的法律依据,以避免与不同国家达成互认协议时依据不同的法律法规和规章,造成在接下来的互认过程中立场不明确的问题。

总而言之,在了解国内外立法现状之后,结合我国目前对于地理标志专门立法的社会实际需求和党中央、国务院的政策走向,为在国际社会中与各国地理标志相关规定接轨,在国际上取得更多的话语权,地理标志保护制度亟待改革。就我国目前情况而言,专门立法是大势所趋。在立法模式的选择上我们倾向于选择制定《中华人民共和国地理标志法》的模式,在立法内容的具体体现上,各方面都需要考虑得当,我们认为前文所提及的地理标志如何监督、明确归责原则以及明确的侵权认定标准等实用性问题是目前需要重点考虑的问题,规范国际互认也是我国目前与国际社会积极合作之现状的要求。

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