城市内涝灾害防治的社会管理问题
时间：2023-01-23 20:15:03 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
尚彩霞
(北京市水利规划设计研究院，北京 100048)
近年来，受极端天气和强降雨过程影响，许多城市出现内涝，形成较大灾害，使人民生命和财产遭受了重大损失。如2021年7月17—23日，河南多地遭遇强暴雨袭击，全省共有150个县(市、区)、1663个乡镇、1453.16万人受灾，因灾死亡失踪398人，其中郑州市死亡失踪380人[1]。城市出现严重的洪涝灾害，其主要原因固然是自然方面强降水过程远超城市防洪排涝能力，但从社会方面看，也有对城市洪涝风险认识不足、应急处置不当、社会动员不够、公众对灾害防范意识和避险能力较低等社会管理问题，在一定程度上加重了内涝的灾害程度。
城市内涝问题实际上包括降雨导致地面积水产生内涝和由于内涝形成灾害2个方面[2]。
当降雨超过城市雨水系统排水能力，在规定的时间内降雨不能被有效排除时，地面就会产生积水出现内涝。这个过程与降雨强度、下垫面条件、雨水排除系统设计标准和运行状况等有关。目前我国城市雨水排除基本采用“源头减排+中间管网+末端河渠”的形式，前端通过建设海绵小区、海绵花园等渗蓄滞利用部分雨水，减少源头排水，随后多余的雨水进入城市排水管网，通过雨水管网排入城市排水河道排向下游或进入水库、湖泊。前端滞蓄减排利用量较小，主要解决中小强度降雨。如北方地区城市海绵城市建设对应的设计降雨量多在20～40mm。对于排水管网和排水河渠，GB 50014—2021《室外排水设计标准》、SL 723—2016《治涝标准》等文件对不同规模城市、不同区域都提出了相应的设计要求，并明确城市内涝防治中地面积水设计标准为：居民住宅和工商业建筑物的底层不进水；
道路中一条车道积水深度不超过15cm。实际上，目前我国许多城市的雨水排除系统并不能全部达到规范要求，尤其是在老城区，管网标准大多较低，有的不足一年一遇[2]。当降雨强度超过城市雨水系统设计标准时，就会产生地面积水，出现内涝。所以，在某种意义上讲，发生超标准降雨就会导致城市出现内涝。近年来北京、武汉、郑州等许多城市出现的严重内涝都是极端降雨所导致。
但内涝引发的灾害大小除与积水严重程度有关外，还与社会对内涝的应急处置、抢险救援以及公众的风险意识、避险技能等有关。同样的降水和内涝情形下，如果对降雨可能导致的内涝有充分认识、前期准备充足、社会动员有效、对内涝应急处置得当、社会公众有较强的风险意识和应急避险技能等，即使出现局部或大范围地面积水和内涝，也可能不会产生较大的灾害。反之，同样的内涝可能会产生严重的直接灾害和次生灾害，给人民群众造成重大的财产损失乃至生命伤害。因此，在发生极端天气出现内涝的情况下，城市社会管理直接关系到内涝灾害的轻重，加强城市社会管理对于减轻和消除内涝灾害具有重要意义。
以郑州“7.20”暴雨为例，分析对暴雨的应当过程，可以看到目前在城市社会管理方面还存在一些问题。
一是对城市内涝问题重视不够。自20世纪末以来，我国北方地区曾遭遇连续10多年的持续干旱，降雨偏少，干旱缺水，许多地区将更多的注意力放在了干旱应对方面。近些年来，虽然降水增加，一些城市发生洪涝，出现了“城市看海”现象，但在许多城市，包括管理者和社会公众，对内涝问题并没有真正从思想上高度重视，尤其对极端天气可能引发的洪涝灾害认识不足，侥幸心理、应付思想依然存在。
二是应急预案不完备。城市灾害应急预案一般包括总体应急预案、专项应急预案和专题应急预案。应根据当地具体情况，分层次、分部门编制各自的应急预案，明确各自的职责范围和任务，对各类情形下的处置对策、处置程序、应对措施、启动条件等作出明确的、具体的、可操作的预案。但从近几年出现的城市内涝灾害来看，目前一些城市还存在应急预案职责不明、步骤不清、方案笼统、可操作性不强的问题，预案多以出现严重后果为启动条件，没有做到预防为主[1]，遇到实际问题不能快速提出相应的解决方案，以至于在出现较大汛情的情况下，匆忙应对，决策迟缓。
三是应急响应制度不健全。城市应急管理是指针对城市自然灾害及其引发的次生、衍生灾害而开展的从预防与准备、监测与预警、应急处置与救援，到事后恢复与重建等全方位、全过程的管理[3]。城市内涝防治涉及应急、气象、水务、交通、城建、园林、教育等城市运行管理部门，在存在内涝风险、可能出现较大内涝的情况下，需要相关部门的科学研判、果断决策，需要各部门依据相应预案的及时响应，需要全社会的积极配合。但从一些案例看，还存在部门间的相互衔接联动不顺畅、应急响应不到位、应急救援处置不及时、运行管理混乱等问题。如郑州“7.20”暴雨中，郑州市气象台最早于7月19日21:59发布暴雨红色预警，随后又多次发布红色预警，但有关部门直到20日16:00才将应急响应级别提升为I级。在20日早上6:00气象部门发布第2次暴雨红色预警后，相关部门没有按红色预警果断采取停止集会、停课、停业措施，只提出“全市在建工程一律暂停室外作业、教育部门暂停校外培训机构”，并建议“全市不涉及城市运行的机关、企(事)业单位今日采取弹性上班方式或错峰上下班”，没有根据暴雨红色预警及时采取足够的避险措施。对京广快速路北隧道低洼易积水路段，未充分利用视频监控实时掌握交通状况，未及时疏散交通、封闭隧道，导致了247辆汽车被淹、6人死亡的灾难发生[1]。
四是社会动员力不强。城市内涝灾害防治和应急处置不仅仅是政府部门的事情，而是需要全社会的配合协同，需要广泛的社会动员。目前一些城市对社会动员重视不够，对政府组织、社会团体、传播媒体等在社会动员中的作用发挥不充分，不能充分利用各种途径将相关信息和要求迅速传播到全社会，致使社会公众对城市汛情和政府要求和部署不能及时了解，也就谈不上全社会的协同配合。如郑州“7.20”暴雨，19日21：00至20日16:00气象部门先后发布了5次暴雨红色预警，但电视台只是常规化在天气预报中播报，电信运营商也只在全网推送了一次预警信息；
20日8:00市防指发出紧急明电通知，建议市民尽量减少外出，而宣传部门到下午5时才部署“所属新媒体不间断滚动播放本地气象预报预警、雨情等信息”。此时，人们早已正常上学上班了，全市已经严重受灾[1]。
五是社会风险意识和避险技能缺乏。受多年干旱、无大汛的影响，一些地区尤其是北方地区多年未经历洪涝灾害，加之日常宣传教育不够，社会对汛期可能出现的洪涝灾害认识不深，风险意识不强，重视程度不够，预期准备不足。许多市民对降雨分级不了解，对暴雨预警关心不够，对可能出现的灾害和应采取的措施不清楚，对汛期什么情形下不宜出行，遇道路积水什么情况不能冒险涉水前行，什么情形下应弃车避险，如何防止水中触电，如何防止掉入水坑或排水井等应急避险知识缺乏[2]。在一些地方，由于多年干旱，排水沟被截堵，防护堤被挖断，坑塘填土占用，遇到暴雨无法排水、无处滞水，导致内涝严重。
3.1 提升全社会对城市内涝风险的重视
多年来，随之城市化进程的加快，我国城市范围不断扩大，建成区面积逐步增加，下垫面条件发生较大变化。城镇化发展影响了局地气候特征和水文变化规律，“热岛效应”和“雨岛效应”导致短时强降雨由农村向城市转移，降雨产生的地表径流呈现产汇流时间短、流量峰值高等特征[4]。但城市基础设施建设并未完全跟上，雨水系统排水能力相对较低，与城市化发展不相匹配，造成雨水短时间无法排出。加之随着全球气候变暖，增加了城市降水强度和洪涝灾害事件发生的风险。近年来暴雨大暴雨等极端天气时有发生，导致城市内涝问题日益突出，内涝灾害频发。因此，应提升全社会对城市内涝问题的重视，从城市建设部门、管理运行部门到社会公众，应充分认识气候变化条件下城市存在的内涝风险，充分认识城镇化、现代化以及社会财富不断增长形势下内涝对城市安全运行和经济社会发展的巨大影响，从城市规划、建筑设计、运行管理等方面，充分考虑内涝防治需求，加强城市基础设施尤其是城市生命线工程防涝能力建设，优化城市雨水排除工程规划布局，强化城市建筑防涝设计，建设城市防涝基础数据及管理平台，提升内涝监测、预报、预警、预演能力，增强整个城市抵御和消除内涝灾害的能力。
3.2 完善城市内涝应急预案
按照习近平总书记“坚持预防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾与非常态救灾相结合”的要求，结合城市实际，坚持问题导向，注重灾前预防，以风险研判为启动条件，突出预报、预警、预演、预案措施，分层次、分部门科学编制应急预案，提高应急预案的针对性和实用性。城市内涝灾害防治涉及应急、气象、水务、交通、城建、教育等众多部门，在总体应急预案的指导下，各部门都应根据部门职责，结合部门工作特点编制部门应急预案。对于机场、地铁、立交桥、隧道、低洼易涝区等重点区域、重点设施还应有单独的预案[2]。如北京市新修订的突发事件总体应急预案明确应急预案体系分市、区、街道(乡镇)三级管理，分为政府及其部门应急预案、单位和基层组织应急预案两大类。政府及其部门应急预案由总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、应急保障预案、巨灾应急预案，以及为应急预案提供支撑的应急工作手册、事件应对行动方案等组成[5]。北京市水务部门对重点桥区、易积滞水点实行“一桥一预案”“一点一预案”。
3.3 健全内涝灾害应急响应制度
预警的目的是引起社会对可能出现灾害的重视，启动应急响应并采取相应的应对措施，预防和减轻灾害损失。建立健全应急、气象、水务、交通、城建、园林、教育、通信等部门预警响应联动机制，加强暴雨预警风险研判，按照应急预案及时启动应急响应，果断采取相应措施，做到迅速响应、快速行动、人员到位、设备到位、措施到位。如2021年7月11日上午，北京市气象台发布暴雨黄色预警，预计11日17：00至13日8:00北京将出现暴雨、大暴雨天气，可能诱发山洪、泥石流等次生灾害。11日中午12：00，北京市规资委和气象局联合发布地质灾害气象黄色预警，0.5h后市水文总站又发布洪水黄色预警，提示市民远离河道。各类预警信息及安全提示通过电视、广播和手机短信及时发布并在电视和广播持续播出。11日下午2:00，市防汛指挥部启动III级应急响应，各部门立即采取应对措施。水务部门强化雨水情分析研判，加强工程巡查和防汛调度，及时降低河道水位；
自来水集团组织抢险分队，承担应急抢险任务；
排水集团提前布控，动态管控再生水厂(污水处理厂)运行，提前预留排水管网调蓄空间；
交通部门加强“六站两场”应对措施，做好交通提示、引导和疏导，科学调配调度运输工具，保障早晚高峰运营秩序；
地铁公司加大车站出入口、楼梯、通道积水清扫准备，摆设防滑提示牌，铺设防滑垫，为顾客发放一次性雨衣，并在降雨期间地面和高架线路自动驾驶改为人工驾驶，确保行车安全；
教育部门提出7月12日当天中小学、幼儿园停止返校活动，高校停止组织户外活动；
各区全部关闭山区公园和林区景点，文旅部门停止安排组织山区景区旅游，同时对游客尽到安全告知和提示义务[6]。7月11日夜间至12日白天，降雨如期而至，而全市运行秩序平稳。
3.4 增强社会公众的防灾意识和避险技能
充分发挥政府、社会组织和志愿者的作用，通过报纸、电视、网络、宣传册、宣传栏等载体，采取宣传画、主题活动、知识问答、模拟演练等多种形式，加强对社会公众灾害风险宣传教育，传播城市洪涝灾害预防知识，提升社会公众的防灾意识；
利用公园、展览馆、博物馆等，建设城市风险灾害教育基地，宣传普及各种紧急状态下公众应急避险和自救知识。通过常态化宣传教育，使所有人了解掌握灾害预警知识、清楚预警等级含义、潜在风险、和避险措施等，让灾害防治知识和避险技能深入到每一个人，化为社会公众的思想意识。北京“7.21”暴雨后，在加强城市基础设施建设、消除城市低洼易涝积水点的同时，针对提升社会防灾意识做了大量工作，在可能积水点标记了水尺和警戒水位，向广大市民宣传普及洪涝灾害防御知识，发放水旱灾害防御知识手册，印制防汛主题公益海报，开展洪涝灾害主题宣传活动，开展“不要占压雨水箅子，不要向雨水口倾倒垃圾”倡议，汛期通过电视、手机向全体市民发布暴雨雷电预警及避险提示等[10]，取得了很好的社会效果。
3.5 提升灾害防治社会动员能力
城市内涝防治是政府组织、全社会参与的社会化工作，无论事前灾害预防，还是事中应急处置、抢险救援和事后重建恢复，都需求全社会的配合协同，需要较强的社会动员组织能力。我国作为社会主义国家，具有强大的社会组织动员体制优势，近年来的新冠肺炎疫情防控救体现了这一优势。针对城市内涝防治的社会化特点，城市管理者也应高度重视社会动员工作，充分发挥政府、社会、市场各方面作用，整合政府组织、社会团体、公益组织、服务企业等各种资源，提升城市社会动员能力；
强化预警发布渠道，利用电视、广播、电话、短信、微信、微博等各种现代化传播工具，及时发布预警信息、风险警示、应急对策；
在内涝发生时，充分利用现代化通讯手段，及时向公众发布应急避险提示和城市应急避险点、救助点位置图，指导和引导遇险市民安全快速脱险。通过广泛的社会动员，将政府的决策部署、方案措施、建议要求及时传播到社会方方面面，变为全社会的自觉行动。
随着全球气候条件的变化和城市化发展的加快，城市地区极端天气及短历时大强度降水频率增加，城市内涝灾害时有发生，经济损失和社会影响越来越大。导致城市内涝的根本原因是降水远远超过了城市排水系统排水能力。但通过对近年来城市严重涝灾产生及应对过程分析，在一些城市还存在对内涝风险重视不够、应急管理体系不完善、社会动员能力弱、公众风险意识和应急避险能力低等社会管理问题，在一定程度上加重了内涝灾害和次生灾害。因此，在难以避免极端天气导致城市内涝的情况下，重视城市内涝灾害防治，加强城市基础设施和防涝管理平台建设，科学编制洪涝灾害应急预案，提高应急预案的针对性和实用性，健全城市灾害应急体系，建立多部门协同联动应急工作机制，加强城市灾害宣传教育和社会动员，普及灾害预防知识，提高社会公众的防灾避灾意识，对于消除或减轻洪涝灾害损失，保障人民财产和生命安全极其重要。
猜你喜欢 内涝预案暴雨 西藏应急预案体系建设诌议*西藏发展论坛(2022年2期)2022-12-18“80年未遇暴雨”袭首尔环球时报(2022-08-10)2022-08-10海绵城市内涝防治系统的功能探析建材发展导向(2022年2期)2022-03-08当暴雨突临疯狂英语·初中天地(2021年8期)2021-11-20高校课程教学活动应急预案的思考与设计计算机教育(2020年5期)2020-07-24暴雨袭击支点(2017年8期)2017-08-22紧急预案故事作文·低年级(2016年6期)2016-05-14应急预案的编制信息化建设(2014年6期)2014-12-01
