事业单位内部控制管理问题探讨
时间：2023-01-23 18:30:05 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
季晓毓
内部控制作为管理学的分支，最早适用于企业管理。所谓内部控制，是指一个单位为了实现其经营目标，保护资产的安全完整，保证会计信息资料的正确可靠，确保经营方针的贯彻执行，保证经营活动的经济性、效率性和效果性而在单位内部采取的自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手段与措施的总称。相比企业实行内部控制是为了实现经济利益最大化的发展目标，行政事业单位实行内部控制既是中央“八项规定”的内在要求，又是十八届三中全会关于全面深化改革的主要内容，同时也是《党政机关厉行节约反对浪费条例》的具体要求。中央八项规定客观上要求行政事业单位通过建章立制，以规范调研、会议、出访以及住房等管理过程，实现单位经费管理的规范化和制度化，这就为事业单位内部控制制度的建立奠定了基础。2012年11月29日，财政部以财会〔2012〕21号印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》更是为事业单位内控管理提供实施规范。
内部控制的概念从诞生到如今在企业管理中的常态化运用经历了市场和时间的考验。同样，事业单位的内部控制作为一个相对新生的制度，从框架的建立到有效实施也需要一个过程，不是一蹴而就的。在事业单位内部控制管理从稚嫩到成熟的发展过程中，目前尚存在一些问题需关注。
（一）当前事业单位内部控制仅具有表面性。每年财政部门都会组织各单位编报上年度行政事业单位内部控制报告，虽然编报内控报告的任务都能够按时按要求完成，但是编报人员需要在有限的时间内整合单位大量材料，不仅是单位层面的内部控制，还要细化业务层面的内部控制，具体包括预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制以及合同控制。而这种工作模式则暴露出当前事业单位内部控制管理尚停留在表面阶段，仅仅外化于形而未内化于心。对于多数事业单位来说，内部控制管理仍处于单位内控框架和体系的建立，内控管理制度并未浸润到单位职工层面，就像楼房建设只完成了搭建工作，而内部的装修装饰工程尚未开展。这就使得事业单位的内部控制从表面来看是完整的、全面的、具体的，但是细化到职工个人，并不了解其中的约束和控制，只有单位的内控牵头部门熟悉并掌握该制度。如此，事业单位内部控制管理的有效覆盖范围大大缩减，能够发挥的控制效能也将减弱。
（二）事业单位内部控制管理囿于单位规模，缺乏实践性。虽然为了整合社会资源和提高运行效率，事业单位改革的进程一直在持续，事业单位机构设置越来越适应事业的发展，但是囿于事业单位编制的规定，和企业相比，事业单位的规模较小，人员较少。而内部控制从企业管理演化而来，到财政部出台《行政事业单位内部控制规范（试行）》文件，涵盖内容非常全面，从单位整体层面到事业单位六大业务层面。但从具体实践来看，并不是所有事业单位均涵盖这些业务范围，并且单位岗位设置也并不能完全满足内部控制管理的需要。因此，就会显得事业单位内部控制管理过于冗余复杂，难以落到实处，付诸实践。事业单位内部控制最大的特点就是其对单位各项业务活动的约束和控制作用，即强制性、可控性、可操作性，总的来看，就是广泛而综合的实践性。然而当前事业单位内控管理中人员岗位的匹配情况与制度的落实却有所背离，削弱了作为事业单位内部控制管理应有之义的实践性。
（三）事业单位内部控制管理不具有联动性。目前看来，事业单位内部控制管理更加注重结果导向，目标较为单一，主要是确保事业单位整体运行，尤其是预算的编制与执行，符合相关法律法规和纪律规定。在内部控制管理过程中，强调的是结果的呈现和事后的监督与评价，缺少过程性，这样就会造成事前和事中监督难以发挥作用，很容易引发舞弊现象。在当今信息科技飞速发展的时代，只注重结果导向的内部控制管理将面临非常大的风险。如果没有全过程、全方位的内部控制，可能会出现舞弊现象，容易造成国有资产的流失，事业单位内部控制的意义将不存在。
（一）加强培训，固化内部控制管理意识。一项制度的建立，不仅是完成制度本身的编制，更重要的是要将制度的精神内核植入单位干部职工的心中。将浮于表面的管理制度内化为全体干部职工的行为准则和行动指南，才能更好地发挥内部控制的约束作用，更好地识别和规避风险。然而单纯地通过纸质印刷体很难真正地让职工学懂弄通，应当适当组织培训，通过案例教学，使内部控制流程更加清晰可观，比生硬的流程图更加生动形象。同时，为了强化内部控制中的风险意识，可以参照廉政风险警示教育，以反面教材为切入点，使干部职工意识到一旦偏离了单位自我调整、规范的界限，触碰了法律法规的红线，将会产生怎样的严重和无法挽回的后果。社会发展的组成单位是一个个的团体，事业单位就是其中之一，而每个团体的组成单位是团体中的成员个体，当事业单位的干部职工都能以法律法规为准绳，以内部控制管理规范为行为指引，事业单位的内部控制将会有序、有效、有力地进行。
（二）化繁为简，提炼内部控制管理精髓。面对一整套全面、完整的内部控制管理规范，事业单位首先应当从中抽丝剥茧，提炼内部控制管理的核心要义，根据本单位的业务范围，选择适用的业务层面控制规范，使内部控制富有单位特色，这就是事业单位建立内部控制时应当遵循的适应性原则。这样就会使得通用型的内部控制制度具有可操作性和实践性，也不会限于人员岗位的配置，使得相关管控流程无法开展。为了更好地实现事业单位内部控制管理，尤其是一些规模相对较小、业务相对单一的事业单位，可以参照法律诉讼适用简易程序的规定，合理调整内部控制流程，在有效的风险评估结果下，删繁就简，遵循全面性、重要性、制衡性的原则，建立贴合事业单位自身性质和特点的内部控制管理制度。在这样的制度管控之下，人员配置能够实现最优解，单位的发展也能有效实现自我调整、约束、规划、评价和控制，使内部控制的效能发挥到最大。
（三）过程导向，覆盖内部控制管理流程。事业单位内部控制管理是自我调整、约束、规划、评价和控制的一系列方法、手段与措施的总称，因此，内部控制具有全周期性。内部控制共包括五个基本构成要素，分别是内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及内部监督。其中，内部环境的识别和风险评估是前提，控制活动是核心，信息与沟通是手段，内部监督则是保障，五个基本要素相辅相成，相互连接，覆盖事业单位内部控制的所有环节。从内部控制的含义和构成来看，事业单位在建立起内部控制管理制度之后，应实行全流程控制，针对极易发生舞弊和贪腐行为的风险点更要重点实施事前、事中、事后监督和控制。同时，为了增强事业单位内部控制管理的联动性，单位的内部控制应与内部审计相结合。内部审计是由各部门、各单位内部设置的专门机构或人员实施的审计。内部审计主要监督检查本部门、本单位的财务收支和经营管理活动，它是内部控制制度的一个重要组成部分。由于审计本身具有的独立性、客观性、权威性以及广泛性与综合性，内部控制与内部审计的强强联合，将会使得约束和控制的效能叠加，事业单位内部控制管理发挥更大的作用。
事业单位内部控制管理制度是为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设的重要工具。这项制度从创立到发展再到完善，需要不断适应事业单位的改革和发展。从问题中找到提升和改进的突破点，从改进中日臻完善，内部控制的作用才能发挥到最大，事业单位内部管理水平也会日渐提高。
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