城市生物多样性友好型绿地规划的日本经验及启示

苏 畅 陈一秀 郭懿娴 郭诗怡

SU Chang1 CHEN Yixiu1 GUO Yixian2 GUO Shiyi3*

（1.华中科技大学建筑与城市规划学院，武汉 430074；
2.重庆大学艺术学院，重庆 400044；
3.武汉大学城市设计学院，武汉 430072）

( 1.School of Architecture and Urban Planning, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan, Hubei, China, 430074;2.School of Arts, Chongqing University, Chongqing, China, 400044; 3.School of Urban Design, Wuhan University, Wuhan, Hubei,China, 430072 )

城市是生物多样性关注的热点区域，亦是生态文明建设和可持续发展的重要空间组成部分。风景园林、城乡规划领域既往研究中多次提及生物多样性保护的重要性，然而对具体的保护方针措施及政策研究较为笼统，不利于城市生物多样性保护工作的充分开展。围绕日本生物多样性友好型绿地规划热点，基于深度案例解析其生物多样性导向下城市绿地总体规划相关施策；
并以日本新宿区为核心案例，分析城市中心区范围内生态网络构建方法，厘清日本生物多样性保护政策的具体流程；
总结生物多样性友好型绿地系统规划经验，以及国内绿地规划实际，讨论其规划施策经验在中国相关领域的可借鉴性，为未来国内城市生物多样性保护工作及生态文明建设提供规划管控施策及理论方法层面参考。

生物多样性；
绿地系统规划；
国土空间规划；
城市绿色空间；
指示物种；
生态网络；
日本

生物多样性是指来自陆地、海洋和其他水生生态系统及其所属生态复合体的生物体之间的多样性，包括物种内部、物种之间和生态系统之间的多样性[1]。随着城市化进程的快速发展，绿地减少[2]、景观破碎化[3-4]、热岛效应[5]、大气[6]、噪音、光污染、水环境变化[7]等问题日益突显，直接或间接对生物多样性产生不同程度的影响[8]，最终改变了生物群落的组成。分布在城市内部和周围的自然、半自然和人工的绿色空间，包括林、灌、草以及水体等，是城市中的生物多样性热点区域[9]。

在生态文明指引下，全面生态转型是我国城市人居环境建设的重要环节[10-11]。一方面，生物多样性保护工作成果显著：1992年我国加入《生物多样性公约》；
1993年城市规划和风景名胜区内的生物多样性保护工作被列入《中国生物多样性保护行动计划》；
2002年印发《关于加强城市生物多样性保护工作的通知》；
2005年《国家园林城市申报与评审办法》中明确要求申报城市编制《城市规划区范围内生物多样性（植物）规划》；
2010年发布的《城市园林绿化评价标准》将城市生物多样性保护列入评价内容。另一方面，如何将生物多样性保护融入城市规划建设尚未形成官方定论。例如，住建部相关城市建设标准中，在绿地规划中提及了生物多样性相关概念，但未作明确指示；
各类国家标准对城市中生物多样性相关准则要求不明确，不利于城市生物多样性保护工作的主动作为；
对城镇开发边界以内特别用途区的生态保护相关要求较为笼统，缺乏扎实的技术性依据，不利于城镇总体生物多样性保护格局的建立。

日本是落实城市生物多样性保护于绿地规划及实施层面的国家之一，具有长期的城乡生物多样性情况监控及保护经验。2018年，日本国土交通省颁布《生物多样性友好型绿地规划编制手册》（《生物多様性に配慮した緑の基本計画策定の手引き》[12]），“生物多样性友好型绿地规划”概念首次被提出，旨在通过学科交叉将生物多样性保护理论引入绿地规划实践的每个阶段，整合复杂城市生态资源，量化城市生物多样性现状，探究城市建成环境对生物多样性的影响，采取因地制宜的生物多样性保护措施等，从而试图解决城市发展与生物多样性保护的矛盾。本研究也将以日本生物多样性友好型绿地规划以及保护实施实践为例，解读指导文件内容以及指标细节，梳理其发展历程、实施现状、实践方法、特色和趋势，并结合前沿的区域规划案例，探索日本经验对中国国土空间规划中生物多样性保护的启示。

作为生物多样性资源丰富国家，国内较早开展了与国际接轨的生物多样性保护进程，1992年正式加入《生物多样性公约》，次年发布《生物多样性保护行动计划》，并于2011年成立“生物多样性保护国家委员会”统筹保护工作。此外，在2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中亦明确提出了“构筑生物多样性保护网络，加强国家重点保护和珍稀濒危野生动植物及其栖息地的保护修复”的总体目标[13]。然而，目前国内的生物多样性保护仍以保护及减少野生动植物物种灭绝的“存量”保护为主要施策方向，就物种量与物种种类恢复的“增量”保护仍缺乏科学思考与路径。

现阶段国土空间规划作为我国重要现行空间规划体系，是“多规合一”政策导向下各类开发保护建设活动的基本依据。在国土空间规划体系文件《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》（2020）中明确了生物多样性维护功能的重要性，指出要在各项专项规划开始之初，从生态系统、物种和遗传资源三个层面先期开展“调查—评价”工作流程，强调生物多样性保护工作在顶层规划的重要性。然而，在现有背景下的生物多样性保护工作仍存在资金投入机制单一、保护机制由上至下、整合度不够以及追求数量目标忽略生态系统结构完整性等问题[14]。

而在欧美等国家绿地系统与空间规划实践中，生物多样性准则与相应保护策略逐渐突显其重要性，开展生物多样性友好型绿地规划具有高度的前瞻性。以欧洲为例，其空间规划中加强对生物多样性和生态系统的考虑仍然是一项重大挑战。评估生物多样性和生态系统的方法日渐丰富，但在决策过程中以及在规划实践中因时间和资源的有限，很少有工具对生物多样性和生态系统的空间信息进行适当分析，更多出现的是一些具体的生物多样性保护措施。生物多样性保护和社会发展的空间规划还是处于相对分割和对立的状态[15-16]。

日本具有生物多样性长期监测、保护与规划实践的历史，也是绿地规划立法较早的国家：1973年正式颁布《都市绿地保护法》并编制“绿色总体规划”，立法保护城市绿地基本机能[17]；
1993年，成为《生物多样性公约》缔约国；
1995年首次制定《生物多样性国家战略》；
2002年修订《生物多样性国家战略》。物种监测方面，日本环境省于2003年开始逐步建设1 000个固定监测站，构建监测网络并开始定期监测调查工作，由此逐步形成了国家尺度的生物多样性监测体系[18]，同时在生物多样性保护方面开展了广泛的实践活动。2018年，日本国土交通省颁布《生物多样性友好型绿地规划编制手册》（《生物多様性に配慮した緑の基本計画策定の手引き》），为规划层面的生物多样性保护提供具体操作指导，成为生物多样性保护上升至规划层面的先驱实践案例。

2.1 生物多样性保护的实施依据与衡量指标

2.1.1 实施依据

都市绿地相关法律是生物多样性保护的重要抓手。为了推进城市生物多样性保护，日本国土交通省在2011年修订了《都市绿地法运用方针》[19]（以下简称《方针》），特别追加了要切实进行生物多样性保护的观点。结合当时蓬勃发展中的景观生态学理论，即认为景观（栖息地）之间的连通有利于物种之间物质和能量的交换从而有利于生物多样性的维持，《方针》强调对绿地展开栖息地面积、质量、景观连续性等评价，并将其划分为核心区域、据点区域、廊道区域、缓冲区域，从而构建对生物多样性有利的生态网络。

为推进生物多样性保护工作，2011年日本国土交通省又出台了《绿地规划中生物多样性保护相关的技术事项》[20]。该文件基于景观生态学理论提出了构建生态网络的实际操作规程，主要包括自然和社会条件现状调查方法、调查结果分析和评价、课题整理内容、目标设定、绿地配置、具体实施、物种监测等项目的技术注意事项。

2.1.2 衡量指标

国土交通省参考了包括新加坡、名古屋等多个国家和地区的生物多样性评估框架，并与地方行政管理部门积极交换意见，于2016年11月正式制定出台了《城市生物多样性指标》[21]（以下简称《指标》，表1）以配合和指导相关工作，被各地方公共团体广泛应用。

表1 城市生物多样性指标Tab.1 Urban biodiversity indicators

2.2 生物多样性友好型绿地规划的基本框架

在“生物多样性指标”导入的同时，日本提出了生物多样性友好型绿地规划制定、调整及实施的基本框架（图1），包括：工作开展方式确定、现状调查、分析与评价、理念方针及目标确定、政策细则及规划结构体系确定、规划内容细则、规划实施细则、规划实施进度监督细则，确定了日本生物多样性友好型绿地规划的编制流程以及编制策略。

图1 日本生物多样性友好型绿地规划框架Fig.1 Framework for biodiversity-friendly green space planning in Japan

2.3 日本现行生物多样性保护的规划实施现状

日本的行政管理特征之一即市、区、町、村等行政级别均有各自的行政自治体开展地区规划和管理工作。全日本目前已完成或正在进行的各级绿地规划共688份，当前具有效力的有504份。根据《生物多样性友好型绿地规划编制手册》和《指标》，日本各行政管理尺度下的绿地规划中及时追加了生物多样性的现状评估、保护规划及具体实施方法等内容，相关部门针对规划中的生物多样性内容以及实施情况开展了调查和统计工作。

根据统计结果，从2001年开始，绿地规划中对生物多样性保护内容逐年增多，第4次绿地规划调整（2007年）后，生物多样性相关描述内容显著增加，截至2016年底已有80%以上绿地规划中体现了生物多样性保护内容（图2）；
然而，即使是具有规划内容以及实施策略的规划，生物多样性保护的实施程度仍参差不齐，仍有近30%的保护工作仅停留在“口头”文字材料阶段（图3）。

图2 生物多样性保护规划实践情况Fig.2 Biodiversity conservation planning practices

图3 各级绿地规划中生物多样性内容表征的年间变化Fig.3 Interannual changes in the representation of biodiversity content in green space plans at all levels

由于日本各层级管理尺度高度自治，仅从总体情况的统计分析获取日本生物多样性保护的实施现状，难以窥见日本基层管理部门的规划制定与保护实操。下文以具有代表性的东京都新宿区作为案例，解析日本核心城市中心区域开展的生物多样新规划制定以及保护施策工作，并探讨可借鉴经验。

新宿区是日本东京都的特别区之一，面积18.22 km2，常住人口34.7万。作为日本都厅（都政府）所在地，以新宿车站为中心的商圈是东京乃至日本重要的中心商业区。2018年，日本新宿区政府对区绿地规划方案进行调整形成了新一轮的《新宿区绿地规划》（《新宿区みどりの基本計画》[22]）。同以往的绿地规划相比，生物多样性概念开始作为规划前期的方针、策略制定手段以及后期工作进展的评估内容，贯穿于规划内容始终。

3.1 前期基础调查——规划区物种库建立

绿色开放空间服务于居民，是之前新宿区绿地规划的基本原则和出发点。在本次的规划中，绿地不仅承担着游憩、环境提升功能，还作为生物栖息地保育、生物信息与能量流交换的重要场所。因此，规划前期的物种调查、物种库的建立十分重要。

在前期基础调查中，规划人员根据已有研究成果中的物种信息，结合物种调查，确定新宿区内最常见动物物种，包括哺乳、鸟、爬行、两栖及昆虫5纲以及对应具体动物类群的18科。除了绿地规划通常会考虑的绿地（生境）数量、规模、质量（树林、草地、水边等），从生物的视角出发讨论绿地之间的联系，形成有助于种间能量和信息交换的生态网络，是新宿区生物多样性友好型绿地规划的宗旨。为了对不同物种的移动能力进行细化，规划者对照已有科研成果对平均移动距离以及最大移动距离进行了汇总，划分了1～100 m，1～1 000 m，1～10 000 m及10 000 m以上4种移动距离区间（表2），从而确定了新宿区内活动、区划间活动以及国土空间范围迁徙的物种，可对应动物物种可针对性地构建生态网络。

表2 动物物种库与移动距离Tab.2 Animal species databases and movement distances

3.2 中期规划编制——基于指示物种构建生态系统网络

传统的生态网络是基于已有的绿色开放空间资源确定的，对点状、线状等绿色空间进行功能赋值，形成核心、节点、廊道和保护区的定性。在新宿区最新绿地规划中，尝试进行基于多种指示物种的多层级生态网络廊道构建方式。其中生态网络分为规划区范围及以规划区为中心的广域范围两类。根据不同活动能力动物移动迁徙能力、栖息地环境等要素，选择具有代表性、分布广泛的特定指示物种进行生态网络构建，如图4，分别以小星头啄木鸟和白尾灰蜻为指示物种构建生态网络，最终叠加形成生态网络格局。此外，根据物种特性，对以规划区为中心的广域范围指示物种进行选择，将规划区内外的绿地进行活用，保障动物的基本栖息生境、廊道和多样性结构。图5是以绿头鸭、苍鹰、家燕、香鱼、普通鸬鹚为指示物种形成的广域范围生态网络。

图4 根据指示物种构建东京新宿区生态网络Fig.4 Construction of ecological network in Shinjuku District, Tokyo based on indicator species

图5 以东京新宿区为核心的广域生态网络（指示物种为绿头鸭、苍鹰、家燕、香鱼、普通鸬鹚）Fig.5 Wide-area ecological network with Tokyo"s Shinjuku district at its core

3.3 后期规划实施——公众参与的生物多样性保护实施

在新宿区的绿地规划中，通过公众参与，调动地方团体、学校和居民的积极性，促进生物多样性保护意识落到实处，自下而上地完成规划内容。首先，面向民间环境保护组织和居民，开展针对区域生物多样性保护的具体实施内容的指导工作，其中包括外来入侵物种监测和管理对策、生物栖息环境保护工作推进、生境基底与地下水资源保护、绿地循环利用4个方面。其次，着力在学校、公园等可激发公众参与的区域进行重点生境保护营造。对特定物种、濒危物种的迁徙途径以及路径进行细化明确，在区域内廊道覆盖的路线打造迁徙廊道。此外，将城市生境作为面向公众、学生环境教育以及开展自然教育活动的重要“课堂”。最后，实施基于生物多样性思维的绿色空间活用策略。将生物多样性保护和生态网络构建切实纳入区域住民生活之中。比如，开展周期性的生物观测活动，成立自然观察、自然体验等公益活动，充分利用现代多媒体信息平台推广区域生物多样性保护成果，最终将环境教育融入市民日常活动。

国土空间规划是中国现阶段城乡规划及相关领域的工作重点。2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确提出了建立国土空间规划体系的重大意义和总体要求，确立了空间规划体系的总体框架和编制要求，要求形成各层级完善、衔接完整的国土空间规划方案。其中，生物多样性概念思维作为重要的规划开发内容的先导环节，在国土空间规划中具有显著地位。日本作为国土空间规划概念的先导国家，在近年绿地规划修编工作中，已尝试将生物多样性友好型绿地规划思维贯彻于前期调研、规划方针编制、内容规划以及具体细则实施等环节。基于日本生物多样性友好型绿地规划的经验，对日本的生物多样性概念导入的相关特点和启示进行梳理总结。

4.1 高精度的现状物种调查报告为生物多样性保护提供依据

日本绿地规划的生物多样性特性的最显著特征是高精度的现状物种调查报告，其“高精度”体现在两个维度。一是范围精度，从国土交通省最高层级的绿地基本规划，到各市、町、村、特别区的绿地规划，对各层级行政单位所管辖范内的生物多样性内容进行详细调查，形成具有区划特征的生物多样性物种调查成果。二是内容精度，以新宿区物种调查为例，规划制定人员广泛应用已有的大学、研究所等针对所在区划的调研及科研成果，结合现地调查工作，将物种划分为常见种类、濒危种类以及外来入侵种类并分别制定策略。其中，常见种类作为重要的保证生物多样性指示物种，按照动植物自有的物种分类依据，以及动物的迁徙能力和距离进行分级分类，为下一阶段的生态网络构建提供基础数据支撑。

在我国国土空间规划生物多样性保护专项规划前期的调查工作中，也应遵循《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》要求，开展详细的区域生物多样性调查评估工作。在调查评估过程中，整合多专业人才团队，结合动植物学、生态学、资源环境、城乡规划等诸多领域专业人才研判区域生物多样性情况，提出具有规划空间尺度区域特色的生物多样性保护策略。

4.2 生态学理论与实践结合：基于指示物种的生态网络构建

在生物多样性物种调查的基础上，规划编制人员基于生态学理论构建区域生态网络。传统的生态学理论基础生态网络构建，采取基于用地与城市绿色空间现状出发的基本策略，优化现有的城市绿色空间格局，形成核心—节点—廊道的结构。对应我国城市生态网络构建应在生态学理论的基础上，基于区划内常见物种的迁徙能力以及迁徙需求，制定精确至单一物种的多层级生态网络，形成对单一物种友好的生态网络集合。此外，区划内生态网络构建强调同周边区划以及上位区划的整体生态网络的联通，在整体性层面保证物种的迁徙和生境活用。

4.3 调查评估—规划决策—施策检讨体系完整

日本绿地规划修编中，为了避免规划与实施相脱节的情况出现，引入“调查评估—规划决策—施策检讨”的整体规划框架，规划实施的进展与成效监督和验证同样是规划内容中的重要环节。此外，从最高级别的都市绿地法和生物多样性基本法，到各区划层级的具体行政管理条例，各层级法律法规，行政执行保证生物多样性政策完整施行。

4.4 生物多样性友好型绿地规划的公众参与思维

生物多样性保护相关规划的实施过程中，在末端往往缺少“抓手”和实施具体内容及手段，缺乏执行力保障。日本采取了公众参与的实施策略，由对应区划行政管理部门主导，广泛发动地方民间组织、协会等团体，通过组织生物多样性教育、环境教育等活动，推广生物多样性概念的推广并获取住民认同。基于此经验，我国应以大中型城市为起点，将城市新增生境营造活动设置于学校、公园等适合开展自然教育的场所，激发青少年群体对生物多样性的关注和思考。多样的生物多样性保护和学习活动展开，让区域住民对区域生境、生物多样性意识以及生态网络构建的概念有更为完整全面的理解，将生物多样性友好型绿地规划通过自然教育等方式深入住民生活。

日本是将生物多样性思维引入国土空间规划与绿地规划的先行国家，在政策制定与实践诸多环节经验值得借鉴。然而，由于日本复杂的土地权属关系以及各国家行政管理层级的法律法规叠加等问题，传导至具体的生物多样性绿地规划及保护工作中，导致目前仍有半数自主行政单位的绿地规划并未体现出相关内容。在权属、法律及管理条例交错的末级行政单位，理想型的规划理念与政策策略难以实现。此外，在少子高龄化问题引发的人口结构负面影响下，传统的城市绿地格局是否面临变革机遇，生物多样性概念如何灵活调整，是日本在未来“变局”需要解决的问题。

而我国在国土空间规划推进的背景下，处理好生产—生活—生态的三生空间格局与绿色生态空间的相互融合配合同时，也应谋篇布局生物—生境—生态的生物多样性保护框架，在新时期背景下将生物多样性与生态网络构建落到实处。落实“多规合一”与“一张图”理念，避免由于管理及法律规章等问题产生的政策实施滞后问题，将生物多样性从口号转变为技术手段与技能方法，在微观实践、中观规划、宏观布局的多个层面协助落实生态文明建设目标，助力在未来发展成为具有国际示范性生物多样性保护、生物友好型国家的样板。

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