我国地方政府债务信息披露质量的评价及影响因素研究*
时间：2023-01-18 20:35:10 来源：柠檬阅读网 本文已影响 人 
谭艳艳 吴 琦 汤湘希
地方政府债务及其风险防控是近年来备受各界关注的一个重要问题。在防控地方政府债务风险的一系列举措中，债务信息披露制度是有效实施债务监控的重要保障。一方面，债务信息的披露是政府问责的有效途径(李敬涛、陈志斌，2015)，债务信息公开能抑制官员违规举债的动机，从而使得地方政府的债务规模和融资成本都得到控制；
另一方面，债务信息公开能促使官员更加高效地利用债务资金，推动当地经济更好地发展，减少政府债务违约的风险。自2014年以来，我国陆续出台了一系列有关政府债务信息公开的制度(1)国务院印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)明确规定“各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况”；
2015年，财政部制定的《地方政府一般债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕64号)和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕83号)分别要求各地应及时披露一般债券和专项债券的基本信息、财政经济运行及债务情况等；
2018年，财政部出台了《地方政府债务信息公开办法(试行)》(财预〔2018〕209号)，对债务信息公开渠道、内容和时间等作了明确规定；
2020年，财政部办公厅《关于启用地方政府新增专项债券项目信息披露模板的通知》(财办库〔2019〕364号)规定2020年4月1日起，地方政府需增加披露专项债券项目信息披露模板。2021年，财政部印发了《地方政府债券信息公开平台管理办法》(财预〔2021〕5号)明确要求规范地方政府债券信息公开平台管理。，这些制度的出台彰显了党中央对政府债务信息披露的重视。然而，我国目前地方政府债务信息披露质量如何？制度的出台是否提升了披露质量？还有哪些因素在激励或阻碍地方政府披露债务信息？这都是值得研究的问题，因为它直接影响着我国地方政府债务治理的效果。
在已有有关政府信息披露的文献中，基本都以整体的政府财务信息为研究对象，研究了政府财务信息的影响因素和经济后果(2)由于篇幅限制，本文不列举相关文献。，较少有文献单独关注政府债务信息。但是，在我国的制度背景下，政府债务信息披露和政府财务信息披露有较大的区别。首先，在制度规范方面，国家相关部门专门发布了有关地方政府债务信息披露的制度，细化了政府债务信息披露的要求，相较其他非债务的政府财务信息，政府债务信息披露更加有据可循；
其次，在信息范围方面，已有相关文献主要关注的是政府综合财务报告或者预决算报告中的财务信息，较少关注其他渠道的债务信息，如政府债券发行时的相关信息等，故政府财务信息披露质量难以完全代表政府债务信息披露质量。由此可见，对政府债务信息披露质量进行单独研究是必要且可行的。
基于此，本文以我国省级政府2015—2021年的决算报告中的债务信息以及债券发行时披露的信息为研究对象，通过构建政府债务信息披露质量评价体系，运用量化指标描述我国地方政府债务信息披露质量现状，并进一步探寻其影响因素。本文可能的理论贡献在于将政府债务信息作为一种特殊的信息从政府财务信息中剥离出来进行单独分析，深化和拓展了政府财务信息披露的相关研究，同时也为检验地方政府信息披露在地方政府债务治理中的作用奠定了一定的基础；
本文可能的实践贡献一是在于采用量化的方式描述我国各地方政府债务信息披露的质量，有助于社会各界比较直观地了解我国地方政府债务信息披露的情况，通过横向比较各省份之间的披露质量差异，纵向比较各省份在不同年度的披露质量变化，用于相关决策时的参考；
二是通过探寻地方政府债务信息披露质量的影响因素，帮助相关部门制定更科学的提升政府债务信息披露质量的制度和政策，进而更好地发挥政府债务信息在政府债务治理中的作用，进一步防控地方政府债务风险。
有关财务(会计)信息披露的文献大致包括三类：财务(会计)信息披露质量的评价、信息披露的影响因素和经济后果，研究对象包括企业的财务(会计)信息和政府及非营利组织的财务(会计)信息。围绕本文的研究主题，本文将重点回顾政府财务信息披露质量的评价方法及其影响因素的相关文献。
(一)政府财务信息披露质量的评价方法
关于政府财务信息披露质量的评价，既有独立机构发布的评价体系，也有学术界构建的衡量指标。在独立机构方面，国际货币基金组织(IMF)、经济合作与发展组织(OECD)等一些国际性组织提出了“财政透明度”的概念，并设计了不同的指标体系来衡量。我国上海财经大学公共政策研究中心和清华大学公共管理学院也分别构建了省级政府和市级政府财政透明度的评价体系。
在学术研究中，早期的学者曾采用一些较间接或单一的指标来衡量，例如财务报告页数(Zimmerman，1977)，是否获得美国财政官员协会的认证(CCP)(Evans和Patton，1983)，是否采用与公认会计原则(GAAP)一致的会计程序(Baber和Sen，1984)。为了解决这些评价指标过于单一的问题，后续不少学者开始探索构建“披露指数”。Ingram(1984)以美国各州政府采取公认会计原则建议的12项会计政策的程度来构建衡量财务信息披露质量的指数，后来Robbins(1986)在此基础上发展了包含披露内容和信息重要性两方面的复合型披露质量指数。Coy和Dixon(1991，1994，2004)从公开的内容和报告的定性特征两方面选择评分项目，Caba等(2008)将网页设计加到了评分体系中。
近年来，国内也有不少学者构建了政府财务信息披露质量的评价体系，何玉、唐清亮(2011)提出通过内容指数、质量特征指数和便捷性指数计算政府财务信息披露指数(CDI)；
张琦、方恬(2014)构建了包含内容、特征和网页设计三个维度的政府部门财务信息披露评分(DI)体系。潘俊等(2017)借鉴上述做法，并将其中的网页设计维度进行了修正，进一步概括为运行维度，同时增加了对机构设置和人员配置的考虑。周咏梅、信玉(2018)构建的我国省级政府会计透明度的评价指标体系将一级评价指标设定为全面性、相关性、可靠性、可理解性、可比性、及时性和便捷性七项。
针对地方政府债务信息，刁伟涛等(2019)以债务限额和债务余额为主要指标，通过对省、市、县不同级别政府赋予不同权重评估了我国地方政府的债务透明度；
秦龙(2021)借鉴上海财经大学对省级政府财政透明度的评估方法，从地方政府债务信息披露所包含的各类信息出发，设置了“债务预算信息披露”“债务决算信息披露”“债券发行及存续期披露”三个一级指标来评价信息披露质量。此外，由于我国项目收益专项债披露的信息数量更多、内容更详细，吴京(2021)认为地方政府项目收益专项债的信息披露质量高，普通专项债的信息披露质量低。
(二)政府财务信息披露质量的影响因素
针对政府整体财务信息，已有文献发现制度法规(Ingram和DeJong，1987；
Gore，2004；
邓淑莲，2016；
上官泽明，2020)、人口规模(Robbins和Austin，1986；
Evans和Patton，1987)、经济发展水平(Ingram，1984；
肖鹏，2013；
王永莉，2016；
刘晓红，2018)、自然资源禀赋(Williams，2010；
辛兵海，2014)、公众关注度(Wehner和Renzio，2013；
申亮，2015；
刁伟涛，2020)、媒体监督(Zimmerman, 1977；
张琦，2016)、审计(Dwyer和Wilson，1989；
朱荣，2014)、政府治理结构(Gore，2004；
樊博，2016；
庞保庆，2018)、财务状况(Robbins和Austin，1986；
Evans和Patton，1987；
王永莉，2016；
Cuny，2016；
张琦，2018)、政治激励(张蕊，2016；
申亮，2017)以及债务成本(Gore，2004)和信用评级(Gillette，2020)等都会影响政府财务信息披露的质量。
(三)文献述评
通过上述文献梳理，我们发现，大多数学者都将政府财务信息作为一个整体来展开研究，但债务信息作为财务信息的一部分，具有其特殊性。一方面，我国已有研究一般都以政府的预决算报告作为衡量政府财务信息披露质量的研究对象，但《地方政府债务信息公开办法(试行)》(以下简称《办法》)明确指出，地方政府债务信息既包括预决算公开范围内的相关债务信息，也包括预决算公开范围之外的地方政府债券发行、存续期、重大事项等相关信息，可见政府财务信息披露质量并不能完全代表政府全部债务信息的披露质量，这凸显了本研究的必要性；
另一方面，在我国现行的政府债务管理框架下，有专门的政府债务信息披露制度和规范(3)既包括相关法律法规中有关政府债务信息披露的规定，如《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等十余项制度中都有相关规定，也包括专门针对地方政府债务信息披露的制度，如《地方政府债务信息公开办法》(试行)等。，政府债务信息披露的重要性和特殊性由此可见一斑，已有相关文献中的评价指标体系尚未完全系统地考虑到我国这一特殊的制度背景，使得其对债务信息披露质量评价的科学性有待进一步考证。因此，本文将在现有信息披露理论的基础上，结合我国地方政府债务信息披露的制度背景，构建专门的地方政府债务信息披露质量评价体系。
此外，由于债务信息与生俱来的负面性，政府会计主体在披露时考量的因素可能比披露非债务信息时考量的因素更多、更复杂，故影响其披露质量的因素也可能不同于整体的政府财务信息。因此，本文将通过构建地方政府债务信息披露质量评价体系对全国各地方政府的债务信息披露质量进行横向比较，并进一步剖析导致差异的原因，进而探寻提升地方政府债务信息披露质量的影响因素，以推动债务信息披露在地方政府债务治理中发挥更大的作用。
(一)地方政府债务信息披露质量评价体系构建的理论基础
在我国现行的政治体制中，存在“中央政府—地方政府”、“普通民众—地方政府”的双重委托代理关系(唐大鹏，2015)，地方政府债务风险也正是源于这一双重的信息不对称。作为防控地方政府债务风险的重要手段之一，地方政府债务信息披露旨在解决这一双重信息不对称问题，即地方政府债务信息的需求者既包括中央政府，也包括普通民众，故地方政府在披露债务信息时需要兼顾中央政府和普通民众的双重需求，地方政府债务信息披露的质量也取决于对中央政府和普通民众的信息满足程度。
对中央政府而言，财政分权激励和政治考核激励共同决定了我国地方政府的经济行为越来越呈现商业化倾向(王叙果等，2012)。在“中央政府—地方政府”的委托代理关系中，信息不对称往往会促使大量的地方政府机会主义行为产生。在债务方面，根据现行的《预算法》，地方政府通过省级政府发行地方债是唯一合法的政府融资渠道(4)《中华人民共和国预算法(2014年修订)》第35条第2款指出，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。，通过大规模融资举债进行政绩工程的建设使得地方政府债务不断加重(李敬涛、陈志斌，2015)。中国在政治上实行单一制的治理结构，使得地方政府即使出现债务危机也不能破产。中央政府的“预算软约束”使其对地方政府“不救助”信号的可信度大打折扣(王永钦等，2016)，而中央转移支付的“公共池”属性也会使得地方政府产生增加举债额的意愿(郭玉清等，2016)， 一旦某地方政府债务出现实质性违约时，地方债务风险就会转变为中央政府的债务风险(刘尚希，2004；
郭玉清，2011)。因此，如果中央政府不及时了解地方政府债务的规模、限额、发行及债务资金等使用情况，将无法掌握地方政府的债务风险情况，对国家正常运转及财政安全都会形成一定的威胁。
对普通民众而言，在建设服务型政府理念的推动下，他们对政府财务信息的诉求更强烈(石英华，2006)。在债务方面，首先，地方政府举债规模、投向等信息有助于公众准确地理解和把握宏观经济政策，对经济运行环境形成理性的预期，从而形成自身经济行为中的最优决策(邓淑莲，2017)。其次，在“普通民众—地方政府”的委托代理关系中，代理人(地方政府)可能违背委托人(普通民众)的意愿而追求自身利益最大化，债务信息的不透明可能造成公共服务供需双方的沟通障碍，提高交易成本，导致“逆向选择”而削弱地方政府的公共服务供给效率和供给能力(张开云等，2010)。因此，为了保证获得更好的公共服务，公众需要了解地方政府的债务情况。再次，由于信息获取与分析成本较高，普通公众往往被迫关注能够体现决策差别的“可比”信息(张琦，2012)，地方债务信息则是典型的“可比”信息，通过比较不同政府的债务负担、偿债能力等，能更好地满足公众的绩效评价需求。由此可见，无论是出于自身经济决策的需求，还是为了获得更好的公共服务以及最直观地评价地方政府的绩效，公众都需要了解地方政府债务的规模、额度、偿债能力、资金投向等信息。
目前，我国地方政府债务信息的披露主要来自于两个方面：一是其决算报告中有关政府综合债务的情况；
二是地方政府在发行债券时所披露的相关信息(5)除了预决算公开和发行公开，《地方政府债务信息公开办法(试行)》对再融资债券发行公开、存续期公开、重大事项公开等都作出了规定，但由于实务中极少地方政府披露此类信息，本文未对此进行评价分析。。因此，本文将从地方政府综合债务的信息披露和地方政府债券的信息披露两个方面入手，对地方政府债务信息的披露质量展开评价。
(二)地方政府综合债务信息披露质量评价的指标构成与赋值依据
关于信息披露质量，已有制度对其也有一些明确规定，如国际公共部门准则委员会(IPSASB，2015)提出，公共部门披露的财务信息需满足相关性、如实反映、可理解性、及时性、可比性和可验证性等要求；
我国政府会计准则提出，政府财务信息质量必须真实、完整、具有相关性、及时、可比、可理解、实质重于形式等。
通过对地方政府债务信息的需求以及相关制度中关于信息质量论述的分析，我们发现，对中央政府而言，对地方政府债务信息披露的要求一是体现在内容方面，即对地方政府债务的来龙去脉有较清楚的了解，并且内容真实、可靠、完整；
二是体现在披露的时效性方面，即及时披露，以便中央政府及时做出相关决策。对普通民众而言，除了内容和时效性以外，还存在对信息的理解和信息获得途径问题。首先，由于普通民众并非都是专业人士，对部分专业术语的理解乃至整个债务信息的阅读和理解可能都会存在一定的偏差，故地方政府提供让普通民众便于理解的信息至关重要。此外，由于普通民众并不具备中央政府的强制力，无法强制要求地方政府通过特定渠道主动报送债务信息，故地方政府提供便利的信息获取途径也是普通民众的重要需求。综上，结合Caba等(2008)与张琦等(2012)的研究，我们认为，地方政府债务信息披露质量应从三个维度进行评价，即内容维度、特征维度和信息获取便利性。同时，我们也将沿用Caba等(2008)与张琦(2014)的赋值方法，即每个维度总分6分的方法，具体指标和相关赋值将结合我国的相关制度在下文进一步阐述。
在内容维度中，本文设计了三个二级指标，包括强制性信息披露、自愿性信息披露以及信息披露详细程度。考虑到各指标之间无明显的主次之分，在债务信息管理中均是较重要的内容，每个二级指标等权重赋值2分。强制性信息披露是指《办法》中明确规定的必须披露的内容，包括债务限额、债务余额、发行情况、还本付息和资金使用安排。由于这些内容都是债务相关的基本信息，故本文认为其权重基本相等，每个指标均赋分0.4分。“自愿性信息披露”指标是指除了强制性信息披露以外的内容，根据笔者收集的数据，自愿性信息披露的内容主要包括债务管理说明、风险程度、债券期限和币种等。由于债务管理和风险程度能够在更大程度上反映地方政府在债务风险管理方面的作为，帮助公众对地方政府债券和债务风险进行准确研判，所以权重相对较重，分别赋分0.7，债券期限和币种则分别赋分0.6。此外，由于不同的地方政府针对基本内容披露的详略程度不同，比如有些地方政府仅笼统地用文字描述该年全省的政府债务限额和余额分别是多少，而有的政府则专门编制债务情况表；
有的地方政府只说明了资金投向到了公共领域，而有的则公开了详细的资金投向项目表。本文通过“详细程度”指标来衡量这些差异，对于进一步披露市、县级数据或者分期限结构的债务限额、余额、发行和还本付息情况的，每项赋值0.4分；
对于披露了详细资金投向的，赋值0.4分。
在特征维度中，本文设计了及时性、可比性和可理解性三个二级指标，每个赋值2分，删除了已有文献中的“完整性”、“相关性”、“可靠性”等指标，其原因是“完整性”已通过本研究设计的内容维度所衡量，“相关性”和“可靠性”尚缺乏客观数据。通过对决算报告中的债务信息披露情况进行梳理，本文发现只有及时性、可比性和可理解性这三个特征呈现出地方差异，故评价体系只包含这三个二级指标。在“及时性”方面，本文根据《地方预决算公开操作规程》第八条“政府预决算应当在本级人民代表大会或其常务委员会批准后20日内向社会公开”的规定，以省级人民代表大会或其常务委员会批准后第20天为分界点，在第20天披露的取1.2分(满分2分的60%)。由于样本中披露最晚的推迟了8天，针对这一样本记为0分，故其他样本实际披露每晚一天，得分减0.15分，为了保持一致性，披露每早一天也加0.15分。在“可比性”的衡量中，主要评价地方政府是否提供了有关债务限额、债务余额、债券发行和还本付息等比较信息，由于这些信息的重要性程度类似，故每个三级指标赋分0.5分。在“可理解性”的衡量中，主要评价地方政府是否提供了有助于信息使用者更深层次地理解政府债务信息的数据，包括呈现债务信息的比率(债务率、增减变动百分比、占限额比例、占预算比例、不同用途占比等)、图表以及支持性数据(与纯文字描述区分)，每项0.5分。
在信息获取便利性维度中，由于普通民众现在获取信息的主要途径是网络，所以这一维度我们主要从网站的设计角度出发进行衡量。我国地方政府官方网站的网页设计及其所处的网络环境都与国外情况不同，首先，目前政府官方网站并未设计普通用户通过填入个人资料后登录进入不同板块的功能；
其次，地方政府财政厅网站对于国际环境下使用的要求不高；
最后，地方政府的官方网站往往在其首页都设置了搜索栏，部分地方政府还设置了地方债务信息专栏。基于以上特点，结合《地方预决算公开操作规程》第二十一条 “地方各级财政部门和各部门建有门户网站的，应当在门户网站公开预决算，并永久保留”的要求，本文取消了已有文献中的“对用户访问区域分级”、“在国际环境下易于使用”、“访问不同区域的便利性”等指标， 保留“信息可获得性”并设置为二级指标，用以评价信息使用者是否能够在地方政府财政厅官网直接、有效地查找债务信息。保留网站首页是否有“信息搜索栏”和“网站地图”两项，因为其设置明显对用户获取信息有很好的引导作用，二者权重相同，分别赋值1.5分；
同时新增“债务专栏”项目，对债券信息分门别类，能够直接显示地方政府对债务信息披露的重视程度，而且使得债务信息在纷杂的政府信息中容易识别，节省公众查询成本，所以权重高于搜索栏和网站地图两项，赋值2分。最后，信息应该以可下载的格式出现，使用户能够根据需求处理债务信息，在政府网站中使用的几种方式中，网页格式只能简单显示而无法下载，pdf、word格式尽管可以下载，但不便于对信息进行处理，而xls格式相比而言更有利于使用者使用，所以本文保留了“数据格式”项目，给xls格式赋值较高的做法，考虑到这一项仅影响数据的呈现形式而无信息增量，所以权重低于前三项，赋值1分。
基于上述分析，本文设计的地方政府综合债务信息披露质量评价体系如表1所示(6)在表1的二级指标中，特征维度中的及时性，网页设计维度中的网站地图、信息搜索栏以及数据便利性这几个指标并非专门针对债务信息的，为了检验数据的稳健性，将这4个指标删除，保留基本内容、详细程度、自愿披露、可比性、可理解性以及债务专栏这6个指标，重新进行评分。结果显示，各省的得分率与删除4个非针对性指标前的得分率没有显著差异，故为了保证评价体系的完整性，仍然保留了非针对性指标。：
表1 地方政府综合债务信息披露质量评价体系
(三)地方政府债券发行的信息披露质量评价体系的构建
在地方政府综合债务信息披露质量评价体系的基础上，根据《办法》对债券发行公开的要求，本文构建了一般债券发行信息披露评价体系和专项债券发行信息披露评价体系。该评价体系同样包括内容维度、特征维度和信息获取便利性维度三个方面，但在具体的指标方面，本文做了进一步的调整。此外，由于《办法》中要求债券发行时需披露的内容较多，为了便于计算，每个具体的内容至少赋分0.5分，因此，使得内容维度整体赋分较高，但由于最终可以通过得分率来判断披露的具体情况，故分值的绝对大小并不影响研究结论。
在内容维度方面，根据《办法》规定，必须披露的内容主要包括地区基本情况和拟发行债券信息两方面。根据笔者搜集的资料，样本债券中，实际披露的信息中没有《办法》规定以外的内容，所以取消了“自愿披露”一项。由于内容维度的各三级指标重要性程度相差不大，故每个三级指标平均赋分。地区基本情况涵盖了政策要求的经济社会发展指标(1分)、地方政府一般公共预算情况/地方政府性基金预算情况(1分)和一般债务情况/专项债务情况(与债务信息直接相关，且子项目较多，所以赋值2分)三类信息。在“拟发行一般债券信息”项目中，根据地方政府实际披露状况，将“偿还安排”单独作为一项三级指标，包括偿债资金安排、偿还计划、偿债资金来源、偿债能力分析等，有助于信息使用者了解政府的财政状况和债务情况，每项1分。在“拟发行专项债券信息”项目中，根据政策要求，设置“对应项目信息”子项目，包括项目概况、分年度投资计划、项目资金来源、预期收益和融资平衡方案、潜在风险评估、主管部门责任等，每项0.5分。“第三方评估材料”从第三视角提供大量对地方政府债券的调查结果，信息含量较高，所以赋分较高，一般债券的信用评价报告赋值2分，专项债券包括信用评价报告、财务评估报告和法律意见书，每项赋值1分。
在特征维度方面，各地方政府在公开拟发行债券信息时，披露形式基本一样，“可理解性”差异不大，故去除此项。此外，对于发行新增债券而言，相关信息的“可比性”并不重要，而且《办法》也未要求地方政府提供比较类信息，所以本文也取消了“可比性”项目。因此，最终只保留了“及时性”这一个特征维度。《办法》要求省级财政部门应当在新增债券发行前，提前5个以上工作日公开相关信息，本文以发行日期为基准，基准分为0分，每提前一天披露加0.2分。
在信息获取便利性维度方面，根据《办法》第四条：“预决算范围之外的地方政府债券等信息应当在省级财政部门、发行场所门户网站公开。财政部设立地方政府债务信息公开平台或专栏，支持地方财政部门公开地方政府债务(券)相关信息”，本文通过是否在省级财政部门网站、发行场所门户网站公开债券发行信息和是否能在地方政府债务信息公开专栏找到发行信息三个信息获取渠道来进行衡量。由于在地方综合债务信息披露评价体系中已衡量地方财政厅网站是否设置网站地图、信息搜索栏，所以此处不再重复设置该项目。此外，样本中所有债券发行文件都使用pdf格式，所以此处取消“数据操作的便利性”一项。
基于上述分析，本文设计的地方债券发行信息披露质量评价体系如表2所示。
表2 债券发行信息披露质量评价体系表
由于我国2014年才正式出台有关政府债务信息的披露制度，故本文的数据区间为2015-2021年。各地方政府的综合债务信息披露来源于省级地方政府财政厅官网和地方政府官网公布的决算报告，每个地方政府每年1份决算报告，共计样本217份(7)由于无法可靠取得台湾省和香港、澳门特别行政区的相关数据，故本文的样本中只包含了31个省级行政区域的数据。。地方政府债券发行的信息主要来源于中国债券信息网和地方财政厅网站披露的债券信用评级报告。由于许多省份在同一年发行了多期债券，同一政府在各期债券信用评级报告中披露的相关信息基本相同，因此本文在2015-2021年各省份自发自还债券的发行文件中，每年每个地方政府分别随机选取一期一般债券和一期专项债券的发行文件作为研究对象，最终手工收集样本434份。
(一)地方政府综合债务信息披露质量
1. 整体概况
根据上述评价体系，本文对地方政府综合债务信息披露质量进行了评分，如表3所示。
纵向比较而言，我国地方综合债务信息披露质量近年来一直呈上升趋势，2015年全国的债务信息披露质量得分为4.64，而2021年的得分为10.72，分值提升了2.3倍。从图1中也可以看出，每个区域总体也都呈现上升趋势。为了更进一步地评价不同省份的债务信息披露质量的变化趋势，本文将得分0～5分的划分为低分区，得分5～10分的划分为中分区，得分10～15分的划分为高分区(8)评分总分为18分，考虑到近五年得分最高不超过13分，故本文以5分为间距划分0～5分、5～10分和10～15分三个区域。。通过图2可以看出，低分区的省份数量呈现下降趋势，2020年低分区的省份已经为0；
高分区则逐年增加，从2015年的0个省份增长到2021年的21个。横向比较而言，2019年及以前东部地区和中部地区明显高于西部地区，并且几乎一直高于全国平均水平，2020年和2021年西部地区披露质量明显提升。
表3 综合债务信息披露质量得分表
图1 决算报告债务信息披露质量
图2 不同得分区域省级政府数量
2.维度分析
为了更加深刻地理解我国地方政府综合债务信息披露质量的现状，本文从披露质量的三个评分维度展开进一步地剖析。通过表4可以发现，内容维度和特征维度处于逐年上升的趋势，信息获取便利性维度变化不明显。
表4 综合债务信息披露各维度得分表
(1)内容维度
内容维度的整体平均分为2.06，得分率为34.3%。在强制性信息披露指标中，2015年，绝大多数地方政府在决算报告中完全没有涉及债务信息，2016年也仅有约四分之一的政府开始披露相关内容，基本内容得分只有0.95。随着一系列制度的出台，各地方政府对基本内容的披露逐渐完善，2021年已经基本接近满分，说明大部分政府均已披露了基本内容。在五项具体指标中，债务余额一直保持着较高的披露比例，其次是债务限额，截至2021年，31个地方政府均披露了债务余额和债务限额。关于债券发行情况的披露也逐步好转，2021年所有地方政府均公开了相关信息，有关还本付息的披露在2019年得到明显提升。有关资金使用安排的披露一致处于较低水平，直到2019年才与其他信息披露水平相当。
图3 强制性信息披露的情况
图4 自愿性信息披露的情况
自愿披露指标的整体得分为0.32分，得分率为16.0%。从图4中可以看出，大多数政府披露了加强地方政府债务管理的说明，提出了未来的债务工作目标和计划，但是对风险情况以及债务的期限、利率等信息披露不足。
详细程度的平均得分为0.45分，得分率为22.5%。由于逐渐有越来越多地方政府分市县级、分期限结构或分投资项目公开了详细的债务信息，所以近年来该项得分上升较为明显。但尽管如此，2021年的得分率也仍然只有58.0%。究其原因，一是提供详细限额与余额信息披露不足，2021年仍然还有4个省级政府没有披露市县层级的债务限额和债务余额信息；
二是详细公开明确的资金投向项目表的地方政府较少，2015-2017年没有政府公开，2018年仅有2个，2019年有17个，2020年有16个，2021年有23个；
三是2015-2018年决算报告里的发行和还本付息信息大多仅出现总额，2019年之后才有部分地方政府提供了分地区或分期限结构的相关信息，2021年发行信息详细程度的平均得分为0.08分，还本付息信息详细程度的平均得分为0.06分，整体得分率仅为16.1%。
图5 详细程度的具体情况
图6 决算报告公开(地方政府数量)
(2)特征维度
特征维度的平均得分为2.94分，得分率为49%。及时性指标的平均得分为1.68分，得分率为 84.0%。从图6中可以看出，每年都有少数省份没有在规定的时间内披露相关信息。
可比性的平均得分为0.42，得分率为20.9%，呈现上升趋势。虽然越来越多的政府在决算报告中公开当年债务数据的同时披露上一年的数额，但没有政府进行其他纵向、横向的债务情况比较说明，近五年来，31个地方政府中仅有安徽在2017年和山西在2020年将当地债务率与全国情况进行了比较。
可理解性的平均得分为0.85分，得分率为42.4%。所有地方政府都披露了基本数据，但只有少数地方政府采用债务率等比率类信息说明债务情况，平均每年仅有3个地方政府在决算报告中制作图表分析。
(3)信息获取便利性维度
信息获取便利性维度的平均得分为3.18分，得分率为53.0%。得分较低的主要原因是数据便利性得分很低，平均每年仅有3个地方政府采用xls格式，而且在2015-2021年呈现下降趋势。此外，设置地方政府债务专栏的政府也不多，截至2021年，仅有16个地方政府设置了债务专栏。从时间趋势角度，这一维度在近年来的变化并不大。
(二)地方政府一般债券发行时的债务信息披露质量
1.总体概况
整体而言，地方政府在发行一般债券时披露的债务信息质量较高，平均得分约为13.0分，得分率为72.2%，最低平均得分率也超过了65.56%。
横向比较而言，虽然东部地区略高于中部地区和西部地区，但差别并不大。纵向来看，我国地方政府发行债券时披露的债务信息披露质量呈逐年上升的趋势，在2016年和2021年上升得尤为明显(见表5)。
2.维度分析
为了进一步分析地方政府一般债券发行时披露的信息质量，本文将从三个维度展开更深入的分析，各个维度的具体得分如表6所示。
(1)内容维度
内容维度得分均值为9.52，得分率为73.2%。2016年有较明显的提升，主要是由于2016年政府开始实施债务限额管理，所有政府都披露了债务限额指标，使得基本内容得分增加。在基本内容的其他方面，所有政府都披露了经济社会发展、地方政府一般公共预算情况以及债务余额和限额，但所有政府均未公开债务的地区分布和期限结构，所以2016-2021年保持为3分。
表5 一般债券发行信息披露质量得分表
图7 不同区域一般债券发行信息披露质量
图8 不同区域专项债券发行信息披露质量
表6 一般债券发行信息披露各维度得分表
拟发行一般债券信息平均得分6.59分，得分率为73.2%。在这一指标中，由于2015-2021年几乎所有债券发行文件都披露了一般债券基本信息以及信用评级报告，主要差异在于偿还信息的披露。其中，每年都有超过75%的政府披露了偿债能力分析，但其他的偿还信息的披露不够充分。关于偿债来源的信息，2015年有42%的政府对偿债来源进行了披露，而到2019年只有32%的政府对此进行了披露，但这一比率在2021年又上升到了58%；
每年约有25%的政府披露了偿债资金安排；
9.7%的政府披露了偿债计划。
(2)特征维度
特征维度得分均值为1.41，得分率为70.5%。大多数政府都选择在债券发行前7天披露相关发行信息，所以地方政府的及时性评分差别较小。
(3)信息获取便利性维度
信息获取便利性维度整体得分为2.06，得分率为68.7%。全部债券的发行文件均可在中国债券信息网获取。近年来在地方政府财政厅官网披露一般债券发行信息的政府明显增多，到2021年有83.9%的政府将债券发行信息于财政部门网站公开。虽然部分政府设置了政府债务信息专栏，但大多披露的是债务总体状况，在专栏里包含债券发行信息的地方政府占比不到55%。其中，上海市和陕西省的该项得分每年都是满分，因为它们不仅在财政厅网站公开了一般债券发行信息，并将之分类进了债务专栏。
(三)地方政府专项债券发行时的债务信息披露质量
1.总体概况
与一般债券相比，地方政府专项债券发行的披露质量评分较低，平均得分约为12.0分，得分率为66.67%。横向比较而言，2015-2019年东部地区的信息披露质量明显高于中部地区和西部地区，但2020年和2021年中部地区赶上了东部地区。纵向比较而言，专项债券发行信息的披露质量呈上升趋势。2016年出现明显提升，其中一个可能的原因是政府债务限额指标的披露使得总体评分随之增加。之后至2018年保持平稳趋势，2019年再次出现了显著增长，可能的原因之一是地方政府明显地区分出项目收益债券，此类债券的披露文件及其内容更加丰富，所以评分更高。由于宁夏回族自治区2021年仅发行了一般债券、再融资一般债券和再融资专项债券，未发行专项债券，此项得分为0分，所以西部地区的总体平均得分在2021年出现下降。
2.维度分析
为了进一步分析地方政府专项债券发行时披露的信息质量，本文将从三个维度展开更深入的分析，各个维度的具体得分如表8所示。
专项债券发行时披露的信息内容维度得分均值为8.35，得分率为64.2%。基本内容平均分为2.42分，得分率为60.5%。与一般债券相同，由于债务限额信息的披露，2016年的评分明显增长。没有政府公开专项债务的地区分布和期限结构，对于拟发行专项债券对应的地方政府性基金预算收支情况则仅有北京市和辽宁省在信息披露文件里进行说明，其他内容则是所有政府都进行了披露，所以2016-2019年该项得分保持为2.53分，而2020年北京市没有披露该项信息，所以平均值下降为2.52。
表7 专项债券发行信息披露质量得分表
表8 专项债券信息披露不同维度得分表
拟发行专项债券信息平均分为5.93分，得分率为65.9%。由于所有专项债券发行文件都披露了基本信息及信用评级报告，所以主要差异在于对应项目信息及其他评估材料的公开。2015-2018年仅有个别政府公开了项目信息，并且仅涉及项目的预期收益，几乎所有政府均仅提供了信用评价报告。而2019年开始地方政府则明确区分出项目收益债券，所有项目收益债券均披露了与项目相关的资金、收益、风险等情况，表明项目收益债券的信息披露更侧重于项目自身的情况。此外，对于项目收益债券，地方政府更可能同时公开了财务评估报告和法律意见书，所以该项得分显著增长。
在特征维度和信息获取便利性维度方面，专项债券与一般债券的发行及时性结果类似，而且信息在共同的门户网站公开，因此研究结论相同，本文在此不再赘述。
通过上述的现状描述，我们发现，从时间趋势来看，地方政府债务信息披露质量呈逐年上升趋势；
横向比较而言，各地方政府的债务信息披露质量存在一定的差异。如果能厘清导致上述差异的原因，将有助于探寻提升地方政府债务信息披露质量的途径。因此，本文对地方政府的信息披露质量进行了进一步的影响因素分析(9)由于篇幅限制，本文在该部分的分析中只选取了综合债务信息披露的数据为代表，通过对地方政府债券发行时的信息披露质量数据进行分析，得到了相似的结果。，根据已有文献，结合我国地方政府债务信息披露的制度背景和实际情况，本文将检验信息披露制度对提升地方政府债务信息披露质量的有效性，并从财政监督、媒体关注和政务信息化水平角度分析地方政府债务信息披露质量的影响因素。
(一)信息披露制度的影响
自2014年以来，我国先后出台了一系列有关地方政府债务管理的制度，其中不少提出了对债务信息披露的要求，但此类要求只是分散地出现于陆续出台的制度条文中，直到财政部2018年发布《地方政府债务信息公开办法(试行)》，才系统地确定了地方债务公开的适用范围、渠道、具体内容、公开时间、职责分工、绩效评价以及法律责任等，标志着规范地方政府债务信息披露的工作进入全新阶段。该《办法》自2019年1月1日起实施，因此，为了检验其有效性，本文以2019年为时间节点将样本期划分为制度前和制度后两组，结果如表9所示。我们发现，《办法》实施以后，全国整体的债务信息披露质量大幅提高，并且在1%的水平上显著(t=-9.583，p=0.001)。从分地区的角度而言，东部地区、中部地区和西部地区的财务信息披露质量都有不同程度的提高，这充分说明《办法》对地方政府债务信息披露质量提升起到了重要推动作用。
表9 《办法》实施前后分组的评分结果
(二)财政监督的影响
《预算法》第35条第5款规定，“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”《办法》第20条进一步明确提出“财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处应当将地方政府债务信息公开工作纳入日常监督范围，对发现问题的予以督促整改”，从而保证《办法》的顺利实施。因此，本文认为，不同的财政监督力度也可能会导致信息披露质量产生差异。
鉴于此，本文用样本期内各地财政监督局的工作动态中关于债务的新闻总条数作为衡量财政部对当地政府债务信息披露的财政监督力度的指标，并根据新闻条数将31个省(市)分为财政监督力度强和弱两组，结果如表10所示。结果发现，新闻条数多的组别，其地方政府债务披露质量总分明显提高，且在10%的水平上显著(t=-2.018，p=0.053)，说明地方政府受到的财政监督力度越强，其债务信息披露质量越高。具体而言，内容维度和特征维度都明显更加优化(t=-1.842，p=0.076；
t=-3.190，p=0.003)，债务信息的强制披露内容也更多(t=-1.894，p=0.068)，自愿披露的评分提高则更为明显(t=-2.649，p=0.013)，说明对债务的日常监督能够显著促进地方政府扩大信息披露范围，提升信息披露质量。
(三)媒体关注的影响
近年来，中国的大众传媒在公众议程设置方面扮演着越来越积极、主动的角色，进而影响到政策议程的设置与调整(王绍光，2006)。注意力分配理论认为决策者的有限理性导致在制定决策时会选择性地关注某些信息而忽略其他部分(Simon，1976)。由于没有足够的时间、资源、利益驱动或信息，地方政府遵循选择性执法﹑稳定偏好和自利的逻辑(王清，2015)，优先回应引起广泛关注而不得不处理的社会问题。由此可见，政府决策的起点是注意力聚焦，进而形成政策动机并采取政策行为(练宏，2016；
文宏，2018)。媒体正是引起政府关注的触发机制之一(Telock，1985)，它作为一种独立的“法律外制度”(郑志刚，2007)，能够通过相关报道直接或间接地对政府造成舆论压力。
表10 按财政监督力度高低分组的评分结果
媒体具有信息中介功能(Bushee，2010)，能够搭建起信息供求双方的桥梁。公民是社会问题的直接“感受者”(韩志明，2012)，在反映社会问题上具有优先权和发言权，也具有改变现状、争取利益的内在激励。但个体的诉求分散、模糊，媒体则能扩大话题的受众范围和影响力度。在市场竞争的压力下，传媒机构为了吸引读者或观众、扩大自身的影响力，往往会评论敏感的新闻事件和时政话题，积极主动地促使某些民众关心的议题变为公共议题，引起相关部门的注意，包括政府债务状况、偿债能力等，出于努力避免被问责和向权力中心显示政绩两种目的(庞明礼，2019)，地方政府会重视债务信息披露问题。
本文参照孔东民等学者的做法(2013)，使用CNKI《中国重要报纸全文数据库》作为数据来源，使用“主题查询”以及“题名查询”条件，以“各地区名称+债务/地方债”作为检索词手工收集，人工识别与地方债相关的新闻，并删除重复报道，得到2015-2021年每一年度中国重要报纸对各地区债务情况的报道数量。通过将样本期间新闻数量总和分为高、低两组，结果如表11所示。我们发现，媒体关注度高的组别的地方政府债务披露质量显著高于媒体关注度低的组，且在5%的水平上显著(t=-2.200，p=0.036)，这说明媒体关注有助于地方政府债务信息披露质量的提升。
表11 按媒体关注程度高低分组的评分结果
(四)政务信息化的影响
“互联网+政务服务”作为互联网发展与政府公共服务深度融合的重要产物(周民、贾一苇，2016)，为政府改善信息披露质量提供了有力的技术支持。研究表明，网络时代政府信息的公开透明有利于提升政府的亲民形象(温志强等，2019)，利用网络披露财政信息具有低成本、方便性、互动性与及时性等优势，能在政府与公众之间建立更畅通的信息沟通渠道，有效地改善政府透明度(Styles和Tennyson，2007；
Irwin，2013)。因此，我们认为，政务信息化程度越高，地方政府债务信息披露的质量可能越高。
近年来，我国发布了一系列有关政府数据开放的制度和文件(10)包括《促进大数据发展行动纲要》、《国家信息化发展战略纲要》、《政务信息资源共享管理暂行办法》、《关于加快推进“物联网+政务服务”工作的指导意见》等。，截至2021年10月，我国已有71.43%的省级政府上线了政府数据开放平台(11)数据来源：中国地方政府数据开放报告——省域，复旦大学数字与移动治理实验室，2021。，信息化的政务数据越来越被公众所熟知、依赖和利用。本文使用数字中国发展报告(2020年)中评估的各省(区、市)信息化发展水平结果作为信息化程度的分组依据，将31个省(市、区)分为高、中、低三组，结果如表12所示。通过表12可以看出，政务信息化水平越高的地区，债务信息披露质量的总分均值越高，并且高水平地区与中等、低水平地区存在显著差异(t=-1.826，p=0.085；
t=-1.827，p=0.84)。高水平地区与低水平地区的差异主要体现在内容维度和特征维度上，其中自愿披露以及详细程度的评分都存在明显差别(t=-1.888，p=0.074；
t=-2.473，p=0.023)，而高水平地区与中水平地区的差别则明显存在于特征维度(t=-1.764，p=0.095)和详细程度(t=-2.258，p=0.037)两项，说明电子政务的推行促进了债务信息披露的深度和广度。
表12 按政务信息化水平分组的评分结果
本文通过构建债务信息披露质量评价体系，对我国决算报告中的综合债务信息披露质量以及政府债券发行时的信息披露质量进行了客观评价，从披露的内容、特征以及方式等方面，较全面地描述了我国目前地方政府债务信息披露的现状。研究发现，近年来我国地方政府的债务信息披露质量呈逐年上升趋势，这在很大程度上验证了我国颁布的一系列有关政府债务管理以及债务信息披露制度的有效性；
同时，还发现各地方政府在债务信息披露质量方面存在一定的差异。通过分析，我们认为导致差异的因素既包括地方政府自身的一些因素，如所在区域、政务信息化水平等，也包括一些外界因素，如媒体关注水平和财政监督力度。
针对上述研究结论，本文认为，为了进一步提升我国地方政府的债务信息披露质量，可以从以下几个方面入手：
一是强化政府债务信息披露的监管，保证信息内容的完整性。根据本文设计的评价体系，基本内容维度衡量的是制度规定必须披露的内容，但从表4、表6和表8中的得分情况可以看出，仍有部分地方政府没有完整披露基本内容。同时，上述的研究结论证明了监管的有效性。因此，一方面，除了进一步完善日常的财政监督外，财政部门还要进一步强化与其他相关部门的沟通与合作，比如地方各级人大强化对地方政府债务及信息披露的监督(12)财政部印发的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见(财预〔2015〕225号)》要求“健全地方政府债务监督和考核问责机制。地方各级政府要主动接受本级人大和社会监督，定期向社会公开政府债务限额、举借、使用、偿还等情况。”，政府债务研究和评估中心加快信息系统建设工作，并评估地方政府债务信息的公开情况(13)财政部印发的《地方政府债券信息公开平台管理办法(财预〔2021〕5号)》要求“政府债务中心应当建立评估和通报制度，组织开展地方政府债务信息公开情况评估，定期通报评估结果，评估结果作为地方政府债务绩效评价的重要参考。”，争取多方形成监管合力，提升监管效率；
另一方面，还应制定对信息公开义务主体的监督和问责机制，并引入政府债务信息披露的考评机制(冀云阳，2021)，作为绩效评价等工作的基础，以此推动《办法》的有效实施。
二是增强地方政府的自愿信息披露动机，更进一步丰富信息内容。从表4中可以看出，各地方政府的自愿性信息披露还有待提升。在中国共产党提出的“国家治理体系和治理能力现代化”的背景下，以治理为导向的公开理念得到广泛认可(王锡锌，2018)。这一理念也应在地方政府债务治理领域得到实践和推广，即通过教育、宣传等手段，让地方政府债务信息披露主体理解并接受“政府债务信息披露是政府债务治理的必要环节”，进而提升自愿披露债务信息的动机。此外，还需要继续推进地方政府债券的市场化程度，使债券价格能准确反映信息披露的差异(温成来、徐磊，2021)，以此激发地方政府的自愿披露动机。
三是不断完善政府债务信息披露制度，提升信息披露内容的详细程度。从表4中可以看出，详细程度这一维度的得分率并不高，即地方政府往往只披露了基础数据，但并不能使信息使用者全面掌握债务情况，导致这一现象很可能的原因是缺乏操作性更强的指引。因此，本文建议政策制定部门出台地方政府债务信息披露细则等规范，对能有助于信息使用者更好地理解基本债务数据的具体信息进行明确规定，比如披露各县、市的限额、余额、发行、还本付息情况以及限额的期限结构情况等，让信息使用者更好地评估债务风险；
同时设计统一的债务资金投向明细表，包括项目名称、编号、领域、主管部门、实施单位、债券性质、金额和发行时间等信息，以帮助信息使用者评估债务资金的使用效率。
四是推进债务信息披露的信息化建设，增进信息的及时性、可比性、可理解性以及获取便利性。从上文的数据中可以看出，近年来，各地方政府在信息化平台方面的建设进展甚微，相关债务信息也都相对独立，数据的获取和利用都受到了一定程度的限制。鉴于此，地方政府的债务信息应全面纳入地方政府数据开放平台，以进一步确保数据的权威、可理解和易于重复利用(王林川等，2022)。具体而言，可以借鉴“聪明披露”(14)“聪明披露”(smart disclosure)的概念由美国政府在倡导政府数据开放时提出，美国行政管理和预算局(OMB)发布了如何进行聪明披露的指南。其核心是以标准化和可机读的格式及时提供复杂的信息，以帮助消费者做出各个领域内的理性决策。的理念，一是打造标准化的数据格式，便于信息使用者做横向比较或者纵向比较；
二是采用机器可读的格式，增进信息使用者对信息的理解；
三是通过信息系统及时传递各种信息，保证信息使用者获取信息的便利性。
