拜登政府气候政策：原因、特点及中美合作方向

王 波,翟大宇

(对外经济贸易大学 国际发展合作学院,北京 100029)

应对气候变化是拜登政府的核心政策议题，早在竞选时拜登团队即将应对新冠肺炎疫情、复苏美国经济、恢复种族平等和应对气候变化等作为当选后的优先事项。执政后，拜登政府虽然面临疫情冲击、经济增长乏力等一系列挑战，但仍将应对气候变化作为重要任务，并积极付诸实际行动。拜登入主白宫伊始，就正式宣布美国重新加入《巴黎协定》，同时迅速签署一系列行政命令和政策文件，涵盖气候政策、能源政策以及产业和经济政策等一系列应对气候变化的计划。同时，拜登政府将气候变化问题作为双边和多边外交的重要议题，积极推动全球气候治理进程和国际气候合作。2021年4月22日至23日，拜登以视频会议的方式举办领导人气候峰会，并宣布美国2030年前减少50%～52%碳排放，2050年前实现净零排放。[1]应对气候变化居于拜登政府施政理念的核心位置，特朗普时期推行的“美国优先”政策在一定程度上转变为拜登的“气候优先”政策。在当前全球气候治理进程正处于落实《巴黎协定》的关键阶段，拜登的气候新政和美国的回归必然会带来多方面的影响。拜登为什么将应对气候变化作为优先政策议题？美国的气候新政有哪些特点和主要内容,将对当前的全球气候治理和中美关系产生何种影响？这些都是全球气候治理、中美关系研究议题中值得关注的重要问题。

拜登担任美国总统后一改特朗普政府在气候变化领域消极保守的立场，大力推行气候“新政”，积极调动各种力量和资源应对气候变化。拜登采取积极气候政策主要有三个方面原因。

(一)民主党一贯主张积极的气候政策

美国民主党在气候变化问题上的一贯立场和拜登的个人执政理念是拜登政府推行气候新政的根本原因。在应对气候变化问题上，民主党和共和党有着明显不同的立场和主张。美国的国家气候政策立场随着两党执政的轮替呈现出显著摇摆和不连续的特征，甚至出现“为了反对而反对”的情况。[2]总体而言，民主党主张相对积极的气候政策，坚持发展清洁能源，支持多边主义的全球气候治理机制，借助参与全球气候治理提高美国的全球领导力；
共和党则更强调维护美国的国家利益，注重维护传统油气能源行业的利益与美国的国家能源安全，对气候变化持怀疑态度，当其认为全球气候治理制度有损美国利益和其国际领导地位的时候，会采取消极的“退群”行动。受国内政党轮替的影响，美国的气候政策变化呈现出明显的“钟摆效应”，多次出现反复。

民主党克林顿执政时期，美国采取了较为积极的气候政策，第一次提出国家减排目标，承诺将2000年的温室气体排放量缩减到1990年的水平上；
同时美国积极参与应对气候变化的全球多边行动，促成了第一个具有约束力的温室气体减排国际文件《京都议定书》的签署， 初次展现出美国在全球气候治理领域中的领导力。共和党小布什执政时期，从保守主义立场和传统能源行业的利益出发，美国政府质疑气候变化问题的科学性，在应对气候变化问题上逐渐转向消极；
同时因对国别强制减排模式和主要发展中国家不承担减排义务不满而选择退出《京都议定书》，这是美国在全球气候治理中首次“退群”。民主党奥巴马入主白宫后，推动美国再次成为全球气候治理的领导者，奥巴马政府重视多边气候合作，积极开展气候外交，与中国等主要国家进行密切的气候政策协商，最终促成了《巴黎协定》的生效，推动形成了国家自主贡献的全球减排新模式；
在国内，推出“总统气候行动计划”“清洁电力计划”等政策，积极推动温室气体减排。共和党特朗普采取保护主义政策和单边主义政策，强调美国利益优先，认为气候变化是一个“骗局”，若美国采取积极的气候政策会影响美国的经济、削弱美国的国际竞争力,推翻了前任政府几乎所有的气候政策，宣布退出《巴黎协定》，美国在全球气候治理中再次“退群”。[3]1

拜登是民主党的传统建制派精英，在担任副总统期间就主张积极的气候政策，协助奥巴马总统推动了《巴黎协定》生效，在本次竞选中更是以积极应对气候变化作为纲领，认为气候变化是美国和全球面临的最大挑战。[4]拜登入主白宫必然要将气候政策的钟摆重新摆回民主党积极应对气候变化的一端。同时，拜登此次当选承担着“去特朗普化”的任务，面对特朗普政府消极的气候政策遗产，拜登必然要以更大的“摆幅”回归民主党的传统气候政策立场，带领美国再次走上领导全球气候治理的道路。

(二)提升美国的国际领导地位

在国际层面，通过积极参与和引领全球气候治理重塑美国的国际领导力、助力美国重返国际多边舞台中心，是拜登政府推行气候新政重要的战略考量。特朗普时期美国大力推行保护主义与单边主义，高举“美国利益优先”的旗号，从多个全球治理的重要领域、多个国际条约中“退群”，使得美国在世界范围内的领导力和国际信誉受到极大的损害，美国与盟友的关系也受到了严重影响。在气候变化领域，美国退出《巴黎协定》，终止一切气候领域的国际合作，为全球气候治理进程带来了极大的困难和挑战，与全球气候治理的发展方向和国际社会的普遍意愿背道而驰，严重削弱了美国在全球气候治理中的领导力，损害了美国的国际地位。[5]

作为民主党总统，拜登无可避免地承担着修复美国与其他国家关系、带领美国重返多边主义国际体系、重塑美国国际信誉和全球领导力的任务。气候变化作为国际社会普遍关注的重要议题，民主党在领导全球气候治理中积累了丰富的经验和政治资本，是帮助美国修复与其他国家关系、重塑全球领导力的最有效突破口。国际社会对于美国重返《巴黎协定》并继续推动多边气候治理进程有着较高的期待。对拜登政府而言，修复多边外交、重塑美国的国际领导地位，开展气候外交的成本较低，也最容易取得突破。[6]美国作为世界上最大的发达国家和第二大温室气体排放国，在全球气候治理进程中有着举足轻重的地位和天然的领导力，只要美国重返《巴黎协定》和气候的多边治理轨道，就可以迅速重拾领导者的角色。[7]在双边关系层面，气候变化问题虽然具有高度的重要性和紧迫性，但仍归属“低政治”议题，与政治、安全议题相比更少涉及国家间最核心的分歧。拜登政府围绕着气候变化开展外交活动、推动国际气候合作，可以迅速重启与中国等主要国家的对话与合作，以共同应对气候变化作为改善双边关系的起点。因此，拜登政府不仅迅速重返《巴黎协定》、组织领导人气候峰会，而且在双边领导人会晤和G7、G20等多边场合，也都将应对气候危机作为重要的话题。

(三)提振美国经济，维持产业竞争力

在国内经济社会层面，通过积极的气候政策带动经济和产业发展、扩大就业，是拜登政府推行气候新政的另一重要原因。突如其来的新冠疫情给各国经济带来了巨大冲击，拜登面临的最紧迫任务是提振美国经济。2020年大选暴露出美国国内贫富分化、阶级固化等日趋严重的经济社会问题，新政府急需寻求刺激经济、扩大就业的新出路。短期内，拜登政府推行积极的气候政策，以“绿色新政”为框架，刺激政策、技术设施投资、技术创新结合起来，促进经济增长，扩大就业，获取选民支持。长期中，拜登政府希望通过发展绿色低碳经济，塑造美国的竞争力。对拜登政府而言，推行积极气候政策的一个重要目标即是发展绿色低碳投资和产业，使美国经济社会发展重新回到正常轨道。

特朗普政府的消极气候政策大幅削减了在新能源和低碳技术领域的预算及补贴，延缓了美国新能源产业升级发展的步伐，削弱了美国在全球低碳技术领域的领先优势。[8]长期以来，美国在新能源和低碳技术领域一直处于优势地位，因此也更加支持自由主义、基于市场逻辑的气候治理模式，希望通过市场化的气候治理模式将低碳技术优势转化为经济利益。[9]拜登从维护美国国际竞争力优势的角度出发，大力支持新能源产业发展，提升低碳产业的竞争力。当前，欧盟已确定推出“碳边境调节税”，未来“碳关税”在世界范围内可能被更广泛地应用。[10]同时，世界范围内各类碳排放权交易市场也在迅速发展。“碳关税”“碳市场”可能成为未来世界范围内气候治理的重要政策工具，凭借自身在新能源和低碳技术领域的优势,美国可以拥有更多竞争力。

拜登推行积极气候政策既有个人因素也有结构性因素，既有政治因素也有经济因素，既有国内因素也有国际因素。拜登政府将推行积极气候政策视为重塑美国领导力、促进经济发展的重要手段。总体来看，拜登政府的气候政策有如下特点和表现。

(一)利用行政权力迅速地调整气候政策

作为高龄总统拜登是否能够连任存在着很大的不确定性，对于前任政府“破坏性”的政治遗产，拜登必须迅速地进行修复和调整。因此拜登政府气候新政的一大特点是通过总统掌握的行政权力快速地推进气候政策议程，以扭转特朗普的消极气候政策，力求取得立竿见影的效果。拜登在宣誓就职当天就宣布重返《巴黎协定》，此后又接连签署一系列与气候变化相关的行政命令，包括《关于在国内和国外应对气候危机的行政令》《关于保护公众健康和环境、恢复科学以应对气候危机的行政令》《应对气候变化、创造就业机会和恢复科学诚信的行政令》等。为了突出气候变化问题的重要性，拜登特别设立了“总统气候问题特使”的新职位，代表总统全权负责气候变化事务。总统气候问题特使由国家安全委员会成员担任，直接向总统负责，具有很高的级别和权限。约翰·克里(John Kerry)被拜登任命为首位总统气候问题特使，他曾是奥巴马政府的国务卿，也是促成《巴黎协定》成功签署的关键人物。新职位的设立和担任人员的选择，充分体现了拜登政府对气候问题的重视，也标志着气候变化议题在美国行政权中占据越来越重要的位置。

拜登政府采取“全政府”方式应对气候变化问题，将气候变化议题纳入联邦政府各个部门的政策议程中，整合联邦政府机构的职能以执行全方位的国家气候战略。[11]“全政府”涉及国务院、财政部、国防部、商务部、内政部、农业部、劳工部、卫生及公众服务部等联邦政府部门，将外交、金融、贸易、安全等“非传统”气候部门也纳入联邦政府应对气候变化的范畴。拜登政府还设立了联邦层面的气候机构负责气候政策的协调与执行，一是成立了白宫国内气候政策办公室，由国家气候顾问直接领导，负责协调和执行总统的国内气候议程；
二是成立国家气候工作组，由国家气候顾问担任主席，成员包括白宫高级官员和21个联邦部门内阁级别的官员，作为“全政府”气候应对方案的一部分，协调联邦层面应对气候变化的决策与行动。拜登还呼吁美国各层级政府和私人部门、社会团体积极合作，参与到“全政府”应对气候变化的进程中。[12]

拜登政府将气候变化作为优先议题和政策核心，利用总统的行政权迅速地进行了一系列改革，设立了应对气候变化的高级职位和协调部门，将应对气候变化职能纳入联邦政府各个部门，在政策层面带来了巨大的变化。拜登政府以迅速的行动努力兑现其在应对气候变化方面的竞选承诺，但也表现出了很强的气候“实用主义”色彩，政策的真实效果和持续性仍有待时间检验。而考虑到在2022年中期选举后民主党可能失去在参议院和众议院的多数席位，拜登政府将气候政策上升到立法层面将会面临更大的困难。[13]因此拜登以行政手段推动的积极气候政策虽然产生了立竿见影的效果，但在政策落实(能否获得预算支持)和政策的持续性等方面还存在着很大的不确定性。

(二)将气候变化作为主要外交议题

拜登政府在《关于在国内和国外应对气候危机的行政令》中明确提出将气候危机置于美国外交政策和国家安全的中心。现阶段气候变化已经成为美国外交政策的中心议题，为了重塑美国的国际领导力，拜登政府开展了一系列气候外交活动。

在双边层面，拜登就任美国总统后，积极修复与传统盟国的关系，除了强调巩固传统盟友的关系外，共同应对气候危机成为新的重要话题。在拜登与习近平的通话和视频会晤中，共同应对气候变化成为重要的议题。2021年2月10日，中美两国元首在首次通话中对共同应对气候变化的挑战交换了意见。[15]2021年9月10日，习近平同拜登通话中再次涉及气候变化议题。[16]在2021年11月16日中美元首的视频会晤中，两位领导人特别讨论了气候危机对世界的影响、中国和美国在应对气候变化中应扮演的重要角色。[17]新任命的总统气候问题特使则展开密集的气候外交，就应对气候变化与各方协调关系，宣扬拜登政府的气候政策。2021年4月14日至18日，美国总统气候问题特使克里访问中国，成为美国新一届政府中首位访问中国的高级官员。[18]开展双边气候合作成为美国改善与包括中国在内的多个重要国家关系的突破口。

在多边层面，拜登政府利用G7和G20等机制修复同国际社会的伙伴关系，对外推进气候外交、国际气候合作，重新树立美国的国际领导地位。2021年4月22日，拜登邀请40位国家领导人参加(线上)领导人气候峰会，讨论气候变化问题。拜登在峰会上承诺，美国将大幅削减温室气体排放量，并增加对发展中国家的资金援助以应对气候危机;同时，拜登还希望各国做出新的排放承诺，以履行《巴黎协定》的长期目标。这次网络气候峰会被认为是拜登政府重塑美国全球领导力的重要标志。[14]在南北间气候合作方面，拜登政府将重新加入绿色气候基金，履行发达国家的责任，向发展中国家提供“绿色债务减免”，以帮助其更好地应对气候变化带来的不利影响。同时，拜登政府还考虑与国际开发机构合作，为发展中国家提供债务减免，使其将这些资金用于应对气候变化。

气候变化已经成为美国领导人在各种外交场合都会涉及的核心议题。通过积极的气候外交，美国在一定程度上重塑了自身在多边气候治理进程中的领导地位，这有助于维护《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)和《巴黎协定》在全球气候治理体系中的中心地位。

美国以积极的姿态重返多边气候治理进程、广泛开展气候外交，全球气候治理很可能重回中美欧三驾马车共同领导的格局。大国可以通过竞争与合作推动全球气候治理，但是也有可能陷入领导权之争，对全球气候治理造成损害。[19]美国的回归会直接影响全球气候治理领导格局和权力分布，拜登政府亦可能凭借美国在气候治理和清洁能源等领域的优势地位向中国、俄罗斯等国施加压力，带来国家间关系的新变化。

(三)以应对气候变化推动经济发展和扩大就业

恢复“后疫情”时期的美国经济、扩大就业是拜登政府面临的“必修课”。如何将新一届政府的气候新政与促进经济增长的“规定动作”合理地结合起来，是拜登积极气候政策能否实现、是否可持续的关键。

在拜登政府的气候、经济施政纲领中，发展清洁能源是一个重要的支柱。拜登提出美国要在2035年建立无碳无污染电力能源体系。拜登政府将重启特朗普时期中断的清洁能源创新国际合作，通过成立高级研究项目局加快清洁能源的开发和部署，计划将在10年内投资4 000亿美元促进开发具有突破性意义的低碳和零碳技术，以帮助美国完成100%清洁能源目标。拜登政府还计划推动交通领域的能源革命，加快电动汽车的部署，包括加大对清洁汽车生产的供应链和基础设施的投资，支持到2030年年底新建50多万个公用汽车充电站。[3]6拜登政府既希望发展清洁能源技术兑现其减排承诺，又希望美国确立在世界清洁能源技术领域的领先地位，这符合美国依靠市场机制、刺激创新和需求、保持科技领先优势的自由主义气候治理立场。

扩大绿色基础设施建设是拜登气候与经济政策的另一个重要支柱。拜登政府认识到了改善基础设施对于美国经济增长和扩大就业的重要性，把基础设施建设同积极的气候政策结合起来。拜登政府提出要求将减少温室气体排放作为获得联邦基础设施投资的前提条件。2021年3月31日白宫出台的价值2.2万亿美元的“就业计划”中列举了宏大的基础设施投资计划，包括修建公路和桥梁、升级港口和机场及交通系统、改善供水系统、改进美国的数字基础设施和电力基础设施等内容，同时强调这些新的基础设施建设要有低碳节能的新功能。[20]尽管这一庞大的投资计划最终在两党政治等多方面因素的影响下缩水为约1.18万亿美元的两党基建计划，新能源投资额从约9 000亿美元下降至约5 000亿美元，但可以看出绿色低碳领域始终是拜登政府财政投资的重点。

拜登气候政策的最终落脚点是扩大美国国内的就业。拜登认为，长期以来美国的气候政策忽略了一个重要的因素——就业。在他看来，应对气候危机的各种举措都可以和扩大就业联系起来。[14]当前，美国已有超过300万人从事与清洁能源相关的工作。按照拜登政府的设想，如果其“清洁能源计划”得以完整实施，能够在美国创造超过1 000万个相关的就业机会，这将对稳定就业、提振经济信心起到巨大的支撑作用。[3]6拜登政府的产业、财政、就业政策相互支撑，共同围绕着绿色低碳的中心议题，形成了一个良性的循环。通过积极气候政策带动国内经济社会状况的改善以获取民众支持，是拜登政府气候新政的“实用主义”目标之一，而其能否实现仍存在很大的不确定性。

中国政府始终高度重视应对气候变化工作，在拜登政府将气候变化问题作为国内、国际政策核心议题的情况下，中美两国扩大气候合作，以气候合作带动关系改善的条件日益成熟。2020年9月22日，习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。[21]应对气候变化、低碳发展将全面纳入“十四五”的生态文明建设。因此，中美完全可以在应对气候变化议题上同向同行，推动中美关系缓和。

习近平多次强调，“应对气候变化不是别人要我们做，而是我们自己要做，是中国可持续发展的内在需要，也是推动构建人类命运共同体的责任担当”[22]。未来，中国将继续保持积极的气候政策立场，担当全球气候治理的领导者。中国对中美之间的气候合作始终敞开大门。美国在拜登政府的领导下气候政策发生积极转向，为中美两国在应对气候变化领域深化合作创造了重要的机遇期。特别是相对信息技术等领域而言，新能源和低碳等领域的技术合作较少涉及国家安全问题，敏感程度较低，可以作为未来中美扩大技术合作、扭转“脱钩”趋势的重要抓手。关于与拜登政府开展中美气候合作，中国可以从以下几个方面展开工作。

第一，积极参与全球气候变化领域的合作治理，与美国共同引领气候治理进程。在与美国共同参与、引领全球气候治理的过程中，也要重视可能出现的中美气候领导权竞争问题。中国应在实施积极应对气候变化国家战略的同时，推动建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系，积极参与气候变化多边进程。同时，重视应对气候变化南南合作，在力所能及的情况下通过资金支持、物资赠送、人员培训等多种方式帮助其他发展中国家提升应对气候变化的能力，成为全球气候治理中重要的参与者、贡献者、引领者。中国可以提出构建“人类气候变化共同体”的主张，作为中国引领气候治理的纲领。在人类命运共同体理念指导下，尽快明确关于“人类气候变化共同体”的原则主张和政策措施，在世界上占据道义制高点，在与拜登政府合作过程中掌握话语主动权。中国在向美国释放气候合作信号、展示合作姿态的同时，要避免美国在气候治理领域形成一家独大的领导格局。中国应继续推动形成多边主义的全球气候治理格局，维护《公约》进程在国际气候谈判中的主渠道地位，通过中美“气候G2”或中美欧“小多边”的形式共同引领气候治理进程。

第二，推动建立多层次的中美气候变化对话机制。在政府层面，国家发展和改革委员会、外交部、生态环境部等部门应保持与美国相关层面的定期接触，尤其是与拜登政府的气候部门建立常态化的政府间气候对话机制。在社会层面，应支持建立应对气候变化的社会联盟。可以借鉴应对气候变化大学联盟的经验做法，扩大联盟的规模和辐射范围，推动建立应对气候变化的企业联盟、智库联盟、学术联盟、非政府组织联盟等多样化的社会联盟，与美国社会建立多渠道的联系纽带，开展“二轨”气候外交，加深美国社会对中国国情与气候政策的了解。通过中美气候对话与合作带动两国关系的总体改善。

第三，加强中美两国在新能源产业、低碳技术领域的合作。中国应推动绿色低碳和可持续发展领域的示范基地和标杆企业建设，鼓励优质企业积极与美国企业开展合作，拓展在美业务和项目的开展，在拜登政府的气候新政中寻找商机。中美两国企业可以开展在低碳市场、贸易、投资和新能源技术研发等领域的合作。中美两国政府都应该重点扶持新能源企业，给予双方更好的合作发展空间，深化两国企业在绿色低碳领域的技术合作。以中美气候合作为契机，中国应积极发展低碳经济，推动绿色生产与贸易，构建新的竞争优势，促进产业链的优化升级，提升中国在国际经济体系中的竞争力和地位。

拜登政府推行气候新政有多方面原因。积极应对气候变化既是拜登个人的政策偏好和民主党一贯的政策立场，同时也是拜登政府应对国际国内复杂局面的战略考量。拜登政府力图通过积极的气候政策提升美国的产业竞争力、重振美国经济、重塑美国在气候变化领域的全球领导力。同时，拜登政府也希望以密集的双边或多边气候外交活动推动气候治理进程，使美国重返多边外交舞台，修复与主要国家的外交关系。应对气候变化在拜登政府的内政和外交政策中处于核心位置，其富有雄心的气候新政虽然在短期中具有一定的气候“实用主义”色彩，但在很多方面已经产生了深刻的影响。

然而，从长期看拜登政府的气候政策还存在着很大的不确定性，受到多方面因素的制约。拜登以总统行政权力推动的气候行动是否具有延续性，是否有足够的资金支持其庞大的投资计划，各种远期目标能否兑现，目前仍难以得出确定的答案。

拜登政府的气候新政为中美两国扩大合作、以气候合作改善双边关系带来了契机，双方可以在气候治理、新能源和低碳技术等方面拓展和深化合作。但是，随着美国重返全球气候治理舞台，凭借其结构性权力和技术优势，未来拜登政府可能在“碳关税”、非二氧化碳温室气体减排等方面对中国施加压力。因此在寻求扩大中美气候合作的同时，中国也应做好在气候变化领域进行复杂斗争的准备。必须认识到美国国内长期存在着反对积极气候政策的声音，美国两党间的气候政策立场也存在很大的差异，拜登能否实现美国气候政策的真正反转，未来美国气候政策是否还会有周期性的变化，都存在着不确定性。中国在积极推动对美气候合作的同时，自身也需保持足够的战略定力和灵活性，按照自身的实际情况合理制定气候政策。

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